權(quán)利平等保護(hù)為視角的集體土地論文范文
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一、我國(guó)集體土地所有制與國(guó)有土地所有制權(quán)利不平等分析
《憲法》規(guī)定了國(guó)有土地制度與集體土地制度，基本法律應(yīng)秉承憲法的精神要求，在權(quán)利制度的設(shè)計(jì)上對(duì)兩種所有制一視同仁、平等保護(hù)。現(xiàn)行土地制度對(duì)國(guó)有土地的用途沒有限制措施，允許國(guó)有土地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)、抵押等。而將集體土地使用權(quán)劃分成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等基本權(quán)利，并對(duì)集體土地這些權(quán)利的流轉(zhuǎn)和抵押設(shè)置了限制或者禁止規(guī)定，并明確禁止將集體土地不經(jīng)征收程序用作建設(shè)用地。集體土地必須通過(guò)征收變?yōu)閲?guó)有土地的身份后才能被賦予建設(shè)用地使用權(quán)力，是我國(guó)當(dāng)前土地管理制度上的制度缺陷，從制度方面造成了兩種所有制的客觀不平等。雖然《物權(quán)法》被順利地通過(guò)實(shí)施，但是平等保護(hù)的精神并未落在實(shí)處。雖然《憲法》和《土地管理法》規(guī)定的是基于“公共利益”的需要可以對(duì)土地進(jìn)行征收，但是“公共利益”在法律上至今未有明確的界定，基層政府常以“公共利益”為名大肆征收土地。由于實(shí)行按土地原用途進(jìn)行補(bǔ)償?shù)脑瓌t，對(duì)征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)相對(duì)于土地的市場(chǎng)價(jià)值極低，征地程序也十分不規(guī)范。而集體土地經(jīng)過(guò)征收之后變?yōu)閲?guó)有土地才能成為建設(shè)用地，并且按照土地的農(nóng)業(yè)用途而非市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。因此，集體土地被征收成為國(guó)有土地才能用作產(chǎn)值更高的用途，是集體土地與國(guó)有土地不平等的重要表現(xiàn)。集體土地與國(guó)有土地的地位和權(quán)利不同，導(dǎo)致了土地權(quán)利體系的分割。集體土地權(quán)利不能被自由地轉(zhuǎn)讓、抵押。
集體土地與國(guó)有土地的不平等導(dǎo)致集體土地只能被政府獨(dú)家強(qiáng)制征收，出讓土地的所得歸政府所有，農(nóng)民僅能根據(jù)農(nóng)業(yè)用途獲得補(bǔ)償。而政府將土地用途的控制與所有權(quán)性質(zhì)的變化捆綁在一起，建設(shè)用地只能是國(guó)有土地的實(shí)踐操作也無(wú)法使農(nóng)民分享土地非農(nóng)化的增值利益。政府壟斷建設(shè)用地的出讓扭曲了土地市場(chǎng)，不斷涌現(xiàn)出一批批“地王”。房地產(chǎn)開發(fā)的準(zhǔn)入是市場(chǎng)化的，建設(shè)材料、施工等建設(shè)因素也是市場(chǎng)化的，而土地則由政府獨(dú)家壟斷供應(yīng)。一方面政府以高價(jià)出讓土地;另一方面強(qiáng)力調(diào)控高房?jī)r(jià)，開發(fā)商作為企業(yè)追求利潤(rùn)最大化是其本性，高昂的土地成本助推了建設(shè)成本增加，加上住房的剛性需求，造成房?jī)r(jià)長(zhǎng)期居高不下。高房?jī)r(jià)同時(shí)導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)需不足。此外，政府壟斷建設(shè)用地使用權(quán)的出讓還為腐敗提供了尋租的空間，為官僚在土地建設(shè)市場(chǎng)中貪污腐敗創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。地方政府承擔(dān)著發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的職責(zé)，各個(gè)地方政府為了招商引資、興建基礎(chǔ)設(shè)施、開辦工業(yè)園區(qū)需要獲取土地。而建設(shè)用地的使用人為了滿足房地產(chǎn)開發(fā)、工廠的建設(shè)等需要只能從政府手中購(gòu)買土地使用權(quán)，土地使用權(quán)的定價(jià)權(quán)掌握在政府的相關(guān)人員手中，即便是公開的招投標(biāo)拍賣也阻止不了利益輸送的路徑。競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心和靈魂，如果允許農(nóng)村集體土地直接進(jìn)入建設(shè)用地供給市場(chǎng)就會(huì)在土地市場(chǎng)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，形成平等競(jìng)爭(zhēng)土地市場(chǎng)局面。土地問題在本質(zhì)上是土地權(quán)益的利益控制和分配問題，土地權(quán)益關(guān)乎農(nóng)民的利益。隨著城市化和工業(yè)化的快速發(fā)展，土地部分由農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)向工商業(yè)等非農(nóng)業(yè)用途不可避免，而政府通過(guò)土地用途變更管制，使得政府成為唯一的土地收購(gòu)者和出售者，以低價(jià)向農(nóng)民收購(gòu)后高價(jià)出售使農(nóng)民的土地利益受到侵害。另一方面又使商品房用地的價(jià)格畸高，阻礙了中產(chǎn)階層的形成，抑制了社會(huì)購(gòu)買力，造成社會(huì)消費(fèi)過(guò)度集中在地產(chǎn)行業(yè)，限制了其他行業(yè)的投資發(fā)展。
二、我國(guó)集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的未來(lái)展望
1.我國(guó)集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立2007年通過(guò)實(shí)施的《物權(quán)法》僅規(guī)定了國(guó)有土地的建設(shè)用地使用權(quán):“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對(duì)國(guó)家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施”。集體土地建設(shè)用地使用權(quán)尚不是一項(xiàng)法定權(quán)，為了促進(jìn)集體土地權(quán)利完善，有必要設(shè)定集體土地的建設(shè)用地使用權(quán)，使之成為與國(guó)有土地建設(shè)用地使用權(quán)一樣的法定物權(quán)。允許農(nóng)民和農(nóng)村集體自主根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要將土地用于建設(shè)用途，讓集體組織成員參與集體土地的處置與利益分配是解決當(dāng)前土地問題的根本之策。《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出:“……逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，……在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益。”中央決策層為下一步的集體建設(shè)用地制度改革指明了方向。集體建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立體現(xiàn)了國(guó)家與農(nóng)民群體之間的利益關(guān)系，制度變革的背后體現(xiàn)出利益關(guān)系的調(diào)整，解決我國(guó)的農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)問題在根本上需要放權(quán)于民、讓利于民，讓農(nóng)民享有更加完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，為其發(fā)展提供更多的自治空間，激發(fā)他們的創(chuàng)造性，為新一輪的改革開放增添活力。為了貫徹《憲法》確定的國(guó)有土地與集體土地兩種所有制，落實(shí)《物權(quán)法》的平等保護(hù)精神，保護(hù)農(nóng)民對(duì)土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)，緩解因?yàn)橥恋貑栴}引發(fā)的社會(huì)沖突，促進(jìn)土地市場(chǎng)的健康發(fā)展，將集體土地建設(shè)用地使用權(quán)法定化，使其成為一種新的用益物權(quán)十分必要。
2.我國(guó)集體土地相關(guān)權(quán)利保障的措施完善社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展日新月異，土地的利用狀況也必然發(fā)生改變，改革開放至今的幾十年里，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)面貌發(fā)生了巨大歷史變化，也正體現(xiàn)了土地利用的變化。建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立是對(duì)現(xiàn)有建設(shè)用地的現(xiàn)狀予以承認(rèn)，賦予權(quán)利，也為以后由其他類型的土地轉(zhuǎn)化成建設(shè)用地提供法律保障。法律制度應(yīng)該為土地利用狀況的變化提供適用的規(guī)則，為土地用途的變更鋪設(shè)流通的管道，而不能試圖固化土地的利用現(xiàn)狀。集體土地權(quán)利的載體是農(nóng)民腳下的土地，如果我們認(rèn)可土地是農(nóng)民的一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)，集體土地上的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等權(quán)利是他們的私權(quán)利，也應(yīng)賦予集體土地不同類型的權(quán)利的同時(shí)允許權(quán)利之間的相互轉(zhuǎn)換。如果仍然堅(jiān)持嚴(yán)格的土地用途管制，并將價(jià)值更高的建設(shè)用地使用權(quán)把控在政府手中，勢(shì)必違背了憲法與物權(quán)法保護(hù)公民私權(quán)的精神。當(dāng)前，城市的土地及房屋登記已經(jīng)趨于完善，但是農(nóng)村的土地及房屋登記仍十分落后，不利于便捷、迅速交易，已經(jīng)限制了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，迫切需要建立統(tǒng)一的土地登記制度。伴隨著農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和工業(yè)化的快速推進(jìn)，土地的流轉(zhuǎn)明顯加快，我國(guó)農(nóng)村當(dāng)前的家庭承包經(jīng)營(yíng)模式是30多年前根據(jù)當(dāng)時(shí)落后的生產(chǎn)力狀況確立的，近年來(lái)機(jī)械化水平大大提高，數(shù)十年未變的模式早已不能適應(yīng)當(dāng)今大規(guī)模生產(chǎn)的需要。為了提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，必須實(shí)行規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，土地的集中是大勢(shì)所趨，不可避免，土地的統(tǒng)一登記制度作為交易的保障急需建立。農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地會(huì)使土地的價(jià)值更為凸顯，土地的產(chǎn)權(quán)不清將導(dǎo)致激烈、多發(fā)的社會(huì)沖突，危害社會(huì)的安定。土地登記制度的完善應(yīng)該最大可能地尊重現(xiàn)實(shí)，我國(guó)農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度已經(jīng)實(shí)行多年，為農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮了巨大作用，登記制度也應(yīng)將此歷史事實(shí)作為社會(huì)秩序予以固定，將家庭承包經(jīng)營(yíng)下的土地直接登記在該家庭名下，使其對(duì)未來(lái)形成穩(wěn)定的預(yù)期，增加對(duì)土地的投入，愛惜和合理利用土地。集體土地的登記還應(yīng)當(dāng)將宅基地、建設(shè)用地、荒地等與耕地一并登記，做到所有的土地都能找到相應(yīng)的權(quán)利人。土地登記制度的完善是不動(dòng)產(chǎn)交易的前提和必要條件，應(yīng)建立準(zhǔn)確、有效的針對(duì)所有土地(包括集體土地與國(guó)有土地)統(tǒng)一登記制度。一套完整的土地權(quán)利登記體系可以明確權(quán)利、定止紛爭(zhēng)，減少土地的交易所花費(fèi)的時(shí)間、成本和風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)土地市場(chǎng)的有序發(fā)展。建立全國(guó)統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度對(duì)于實(shí)現(xiàn)交易當(dāng)事人取得物權(quán)的預(yù)期，降低不動(dòng)產(chǎn)交易的成本，促進(jìn)交易的快速進(jìn)行，完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制都大有裨益。
作者：張衛(wèi)東張慶云單位：鐵道警察學(xué)院法律系南開大學(xué)法學(xué)院
