加強(qiáng)地方環(huán)境治理建議范文

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近年我國(guó)因環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的群體性事件不斷發(fā)生，嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定，也引起了人們對(duì)地方政府環(huán)境保護(hù)能力的關(guān)注。雖然我國(guó)地方政府已經(jīng)在環(huán)境治理方面采取了措施，但各地的環(huán)境治理尚存在種種不如人意之處。環(huán)境治理并非一朝一夕就可完成，地方政府需要堅(jiān)持不懈地實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，方可收到較好的環(huán)境治理效果。

一、地方政府環(huán)境治理已見(jiàn)成效

我國(guó)近年環(huán)境突發(fā)事件頻頻發(fā)生，促使國(guó)民環(huán)境意識(shí)迅速覺(jué)醒，也促使地方政府不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。一些地方環(huán)境治理已經(jīng)初見(jiàn)成效，比較突出的進(jìn)步表現(xiàn)如下:

(一)全球氣候變化促使地方政府積極走低炭發(fā)展道路

近年，我國(guó)已經(jīng)成為世界上最大的二氧化碳排放國(guó)。作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的發(fā)展中大國(guó)，2010年我國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗比2005年累計(jì)下降19．1%，實(shí)現(xiàn)節(jié)能6．3億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，相當(dāng)于少排放二氧化碳14．6億噸以上。“十一五”期間中國(guó)以能源消費(fèi)年均6．6%的增長(zhǎng)支撐了國(guó)民經(jīng)濟(jì)年均11．2%的增速。地方政府承擔(dān)著貫徹國(guó)家政策的責(zé)任，中央的大政方針需要通過(guò)地方政府的工作才能得以實(shí)施。通過(guò)分解落實(shí)節(jié)能目標(biāo)責(zé)任，建立統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)考核體系，中央對(duì)31個(gè)省級(jí)政府和千家重點(diǎn)企業(yè)進(jìn)行定期評(píng)價(jià)考核，2010年對(duì)18個(gè)重點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展節(jié)能減排專項(xiàng)督查和嚴(yán)格的目標(biāo)責(zé)任考核和問(wèn)責(zé)。2010年底我國(guó)終于完成“十一五規(guī)劃”的節(jié)能減排任務(wù)，上海就是其中之一。上海大力開(kāi)發(fā)風(fēng)能、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能和海洋能等可再生能源，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展向人力資本和綠色經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)的內(nèi)生發(fā)展模式轉(zhuǎn)型。

(二)規(guī)定環(huán)境保護(hù)作為地方政府的考核指標(biāo)

為了從制度上確保政府環(huán)境治理績(jī)效，我國(guó)建立了地方政府環(huán)保問(wèn)責(zé)制，將節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任評(píng)價(jià)考核結(jié)果作為地方政府目標(biāo)管理單位考核的主要依據(jù)。2008年安徽省對(duì)環(huán)保考核未完成的地方政府實(shí)行一票否決，同年河南省開(kāi)始實(shí)行節(jié)能減排目標(biāo)問(wèn)責(zé)制和“一票否決”制，江蘇省在省直管縣(市)的環(huán)境管理體制中建立了3個(gè)省環(huán)保督查中心，賦予縣政府更大的環(huán)境管理權(quán)限，環(huán)保督查加強(qiáng)了對(duì)地方政府的協(xié)調(diào)和監(jiān)督。在對(duì)有關(guān)法律的修訂中，強(qiáng)化了對(duì)地方政府及其負(fù)責(zé)人環(huán)境方面的考核評(píng)價(jià)和目標(biāo)責(zé)任。

(三)突發(fā)的環(huán)境安全事件迫使地方政府痛下決心治理環(huán)境

環(huán)境安全事件往往經(jīng)過(guò)逐年累積而突然爆發(fā)。典型的例子就是2007年5月太湖藍(lán)藻集中爆發(fā)、引發(fā)無(wú)錫自來(lái)水發(fā)臭事件。太湖地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，周邊工廠星羅棋布，大量的工業(yè)污水排入湖中。在“九五”和“十五”期間，因認(rèn)識(shí)不足，地方上對(duì)太湖的環(huán)境容量估計(jì)過(guò)高，致使太湖流域的排污標(biāo)準(zhǔn)低于全國(guó)水平。藍(lán)藻事件促使江蘇省首次制定了嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的地方排污標(biāo)準(zhǔn)，加大了對(duì)小型化工企業(yè)的關(guān)停力度，2007年關(guān)停了2700多家企業(yè)。此外，改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和加強(qiáng)城鄉(xiāng)生活用水的處理也是太湖治污的必要方面。“藍(lán)藻事件”之后，省財(cái)政安排20億元太湖污染治理專項(xiàng)資金，并在項(xiàng)目審批中提出對(duì)環(huán)境績(jī)效的審核要求。2011年11月1日，旨在加強(qiáng)太湖流域水資源保護(hù)和水污染防治的《太湖流域管理?xiàng)l例》正式付諸實(shí)施，明確要求建立跨省際上下游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，力圖在2020年前真正扭轉(zhuǎn)整個(gè)太湖流域的環(huán)境困境。

(四)嚴(yán)重污染的地方發(fā)生了綠色革命

一些原來(lái)的污染大省近年痛下決心打環(huán)保翻身戰(zhàn)，曾經(jīng)被冠以“全世界污染最嚴(yán)重”帽子的山西省在2006年喊出了“山西決不要污染的GDP”的口號(hào)，開(kāi)始實(shí)施藍(lán)天碧水工程，用5年時(shí)間投入800億元，對(duì)密集分布的污染設(shè)施進(jìn)行集中治理。同時(shí)出臺(tái)了環(huán)保責(zé)任制、考核制、問(wèn)責(zé)制和否決制，以地方性法規(guī)賦予環(huán)保部門對(duì)地方政府的環(huán)境監(jiān)督權(quán)，并實(shí)施“區(qū)域限批”政策，建立部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)污染企業(yè)實(shí)行“停貸、停運(yùn)、停電”的強(qiáng)制措施。山西省的環(huán)保工作已經(jīng)趟出了一條出路，2008年實(shí)現(xiàn)了山西環(huán)保史上的標(biāo)志性突破。［1］

(五)建設(shè)與環(huán)境有關(guān)的民生工程，項(xiàng)目投資嚴(yán)把生態(tài)環(huán)境關(guān)

政府作為公共產(chǎn)品的提供者，有責(zé)任為當(dāng)?shù)厝嗣駹I(yíng)造適宜人居的優(yōu)良環(huán)境。一些地方政府致力于解決關(guān)系民生的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，積極履行民生保障職能。例如上海市近年積極實(shí)施黃浦江上游、長(zhǎng)江口陳行、青草沙和東風(fēng)西沙四大水源地戰(zhàn)略，形成了“兩江并舉、多元互補(bǔ)、水質(zhì)優(yōu)良、集約節(jié)約”的公共供水格局。2011年6月通水的青草沙是上海百年公共供水文明史上具有轉(zhuǎn)折意義的重大工程，它的江心河口水庫(kù)有效蓄水量達(dá)4．38億立方米，改變了上海水質(zhì)型缺水城市的供水狀況，是造福人民的民心工程。除了直接投資于生態(tài)環(huán)境工程之外，在其他項(xiàng)目投入之前，地方政府開(kāi)始把住生態(tài)環(huán)保閥門。例如浙江省環(huán)保部門建立重點(diǎn)項(xiàng)目決策提前介入機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目實(shí)行全方位跟蹤服務(wù)，健全環(huán)評(píng)審批工作聯(lián)系單制度，落實(shí)重點(diǎn)項(xiàng)目專人負(fù)責(zé)制。各地政府加強(qiáng)了對(duì)投資的環(huán)境監(jiān)管，提高了鋼鐵、電力、石化等13個(gè)高耗能、高排放行業(yè)的環(huán)境準(zhǔn)入門檻。

(六)界定明晰的環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)

資源配置效率往往與一種最基本的“制度安排”聯(lián)系在一起，那就是產(chǎn)權(quán)制度。資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)不清晰會(huì)惡化環(huán)境，“沒(méi)有林地所有權(quán)(無(wú)權(quán)屬土地)和國(guó)有林地(國(guó)家公園)都會(huì)導(dǎo)致相對(duì)無(wú)效的森林保護(hù)。”［2］長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)集體林產(chǎn)權(quán)不明晰、經(jīng)營(yíng)主體缺位，導(dǎo)致集體山林只砍不造、造而不管，森林資源越來(lái)越少。建立環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度是借助一種權(quán)利安排實(shí)現(xiàn)資源的合理配置，發(fā)揮有利于可持續(xù)發(fā)展的績(jī)效。政府的介入(提供基本規(guī)則)是有效的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)安排和交易的基本條件，政府的主要職責(zé)是保護(hù)和強(qiáng)制執(zhí)行合理的產(chǎn)權(quán)安排，使企業(yè)生產(chǎn)所帶來(lái)的“外部性”在明晰的產(chǎn)權(quán)中“內(nèi)部化”，這可以激發(fā)人們?cè)诜e極從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的同時(shí)保護(hù)環(huán)境。我國(guó)林權(quán)改革的成效就說(shuō)明從產(chǎn)權(quán)入手可以提高環(huán)境保護(hù)效率。2003年，福建省率先推進(jìn)以明晰所有權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、確保收益權(quán)為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度改革，在全國(guó)率先拉開(kāi)了林權(quán)改革的大幕。通過(guò)改革，林農(nóng)擁有了真正意義上的林地經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。林權(quán)改革極大提高了農(nóng)民保護(hù)森林的積極性，2005年福建造林突破200萬(wàn)畝，是改革之前年均造林面積的兩倍，同年森林案件發(fā)生率同比下降26%。

(七)地方政府開(kāi)始治理農(nóng)村污染

隨著污染向農(nóng)村的蔓延，一些地方政府采取了積極對(duì)策。農(nóng)村污染主要來(lái)源是鄉(xiāng)村工業(yè)和養(yǎng)殖戶排放，以及過(guò)度施用化肥和農(nóng)藥。浙江省將農(nóng)村養(yǎng)殖戶的污染列為重點(diǎn)督辦的環(huán)境問(wèn)題，政府為養(yǎng)殖戶提供經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼和技術(shù)支持。嘉興市南湖區(qū)年生豬飼養(yǎng)量超過(guò)200萬(wàn)頭，自2008年起該區(qū)投入1億多元在15631家養(yǎng)豬戶建起“零排放”治污模式，每年沼氣和有機(jī)肥產(chǎn)值超過(guò)1億元，當(dāng)?shù)氐暮铀灿稍瓉?lái)的劣五類上升為三類四類。［3］這種循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式不僅改善了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，而且為農(nóng)民解決了能源，創(chuàng)造了良好的經(jīng)濟(jì)效益。有的地方政府還積極創(chuàng)建綠色食品原料標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)基地，幫助農(nóng)民推廣使用生物防治蟲(chóng)害技術(shù)。

二、地方政府環(huán)境治理中的效益問(wèn)題

當(dāng)前我國(guó)環(huán)境形勢(shì)依然嚴(yán)峻，一些新的環(huán)境問(wèn)題不斷產(chǎn)生，特別是危險(xiǎn)化學(xué)品、持久性有機(jī)污染和電子垃圾;在水和大氣問(wèn)題尚未解決好的情況下，更難治理的土壤污染問(wèn)題開(kāi)始顯現(xiàn)。每年因環(huán)境問(wèn)題造成的損失大約占我國(guó)GDP的8%－13%。這種狀況要求我們不僅要督促地方政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域有更大作為，更要關(guān)注地方政府環(huán)境治理的效益。當(dāng)前地方政府的環(huán)境治理低效主要有以下幾類:

(一)一些地方的建設(shè)項(xiàng)目違背客觀規(guī)律造成了生態(tài)環(huán)境破壞

政府的權(quán)力優(yōu)勢(shì)在于“那些擁有最終支配權(quán)和合法使用社會(huì)中暴力壟斷特權(quán)的人，具有決定所有其他權(quán)利關(guān)系的權(quán)力。”［4］P47它可以憑借這種地位和力量實(shí)行良政，也可能強(qiáng)制實(shí)行一些會(huì)造成生態(tài)環(huán)境危害的工程。一些地方政府為了顯示政績(jī)而不計(jì)生態(tài)環(huán)境成本大搞形象工程、政績(jī)工程，特別是對(duì)于一些存在較大風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目本應(yīng)慎之又慎，但政府部門頭腦發(fā)熱、打著為民的旗號(hào)匆忙上馬，或者想當(dāng)然地拆了東墻補(bǔ)西墻，其結(jié)果常常事與愿違。為了防止建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的污染，1998年我國(guó)通過(guò)了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，開(kāi)始實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，各地方政府被最大程度地賦予了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的審批權(quán)限。2003年9月開(kāi)始實(shí)施《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，但仍然難以做到以環(huán)境評(píng)估約束投資項(xiàng)目，普遍存在項(xiàng)目環(huán)評(píng)名不符實(shí)，而既得利益集團(tuán)往往千方百計(jì)影響項(xiàng)目評(píng)估。如中國(guó)水電開(kāi)發(fā)失序、開(kāi)發(fā)過(guò)度的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，僅不按程序報(bào)批、無(wú)立項(xiàng)、無(wú)設(shè)計(jì)、無(wú)驗(yàn)收、無(wú)管理的小水電站就達(dá)3000多座，長(zhǎng)江上游從干流到支流的水電項(xiàng)目已成“遍地開(kāi)花”之勢(shì)，2009年終于導(dǎo)致環(huán)保部宣布暫停審批金沙江中游水電開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目，以遏制違法建設(shè)及“兩高一資”重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目。再如2011年神農(nóng)架林區(qū)因水電站的超量建設(shè)(104座)導(dǎo)致堵河、南河、香溪河、沿渡河四大流域大面積斷流，河流被切割成不連貫的河段，整體生態(tài)惡化。神農(nóng)架原有35種珍稀魚(yú)類，斷流使之遭遇毀滅性打擊。盡管當(dāng)?shù)乩习傩蘸粲踔袊?guó)不缺神農(nóng)架所發(fā)的這一點(diǎn)點(diǎn)電，讓神農(nóng)架的河水自由流淌;可是，地方利益促使地方政府只顧眼前的蠅頭小利而不惜破壞國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。［5］實(shí)際上，曾經(jīng)發(fā)生的黃河斷流早已為我們提出了河流過(guò)度開(kāi)發(fā)的警示，專家也認(rèn)為水電站對(duì)環(huán)境造成巨大影響，不能簡(jiǎn)單稱之為清潔能源。對(duì)于今日仍然過(guò)度開(kāi)發(fā)水電，地方政府是難辭其咎的。

(二)環(huán)保行政不作為，甚至包庇縱容違法排污企業(yè)

這可以分為兩種情況。第一種是被資本俘獲(capture)，在環(huán)境保護(hù)中起了反作用，充當(dāng)破壞環(huán)境企業(yè)的保護(hù)傘。俘獲的手段是企業(yè)向政府官員進(jìn)行非法的、不透明的私人支付。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格勒(G．J．Stigler)觀察到，政府機(jī)構(gòu)有意無(wú)意地被那些被監(jiān)管的對(duì)象所俘獲，從而為被管制對(duì)象的利益服務(wù)。“管制的設(shè)計(jì)和實(shí)施主要是為受管制產(chǎn)業(yè)利益服務(wù)的。”［6］P210在缺乏有效的公共監(jiān)督的情況下，管制者和被管制者就結(jié)成了利益同盟，形成對(duì)一部分人提供優(yōu)惠、對(duì)另一部分人進(jìn)行掠奪的機(jī)制。這種具有高度利益認(rèn)同的政企同盟完全可能為了自己的利益弄虛作假、投機(jī)取巧，犧牲當(dāng)?shù)厝嗣竦沫h(huán)境權(quán)利。在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，地方政府和企業(yè)的密切程度超過(guò)了原來(lái)“政企合一”、“政企不分”的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，出現(xiàn)了“政經(jīng)一體化”的傾向。這樣一種體制就為環(huán)境群體性事件的發(fā)生埋下了隱患。［7］P156第二種屬于失職、瀆職，即面對(duì)生態(tài)環(huán)境惡化視而不見(jiàn)、充耳不聞，提供環(huán)保公共物品和公共服務(wù)低效益。例如號(hào)稱全國(guó)生態(tài)示范區(qū)的浙江省德清縣2011年連發(fā)重大污染事件，該縣海久電池股份有限公司是通過(guò)ISO14000環(huán)保認(rèn)證和上市前的環(huán)保核查的“環(huán)保標(biāo)兵”，2011年卻被曝出是當(dāng)?shù)鼐用瘛把U超標(biāo)”的罪魁禍?zhǔn)住＃?］顯然承擔(dān)監(jiān)管重任的環(huán)保部門參與了作假，充當(dāng)污染企業(yè)的保護(hù)傘和“共謀”，以至于有的企業(yè)猖狂地連續(xù)幾年拒繳排污費(fèi)，而且還鼓動(dòng)其他企業(yè)也不繳納排污費(fèi)。盡管我國(guó)1984年制定、2008年修訂的《水污染防治法》明確了水環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制、考核評(píng)價(jià)制，將水環(huán)保目標(biāo)完成情況作為對(duì)地方政府的考核評(píng)價(jià)內(nèi)容，但是，至今不僅積累的水污染欠債沒(méi)有還清，而且仍在繼續(xù)污染。2011年黑龍江省雞西市因上游企業(yè)排污導(dǎo)致該市已經(jīng)5年自來(lái)水難以飲用，雖然這五年已經(jīng)投入3000萬(wàn)元改造自來(lái)水，但穆棱河流經(jīng)多地，各地都在排污，河流污染成了一筆“糊涂賬”，板子打不到任何干部身上。因此，出現(xiàn)了群眾不斷反映，政府不斷解釋，可是問(wèn)題似乎永遠(yuǎn)解決不了。［9］環(huán)境保護(hù)本是政府的重要職能，政府扮演著環(huán)境公共物品提供者的角色，應(yīng)為本地區(qū)、本國(guó)公民提供一個(gè)良好的生存環(huán)境。雖然在對(duì)待環(huán)境問(wèn)題上，個(gè)人可能陷入“囚徒困境”，但是“事實(shí)上，擺脫‘囚徒困境’是政府的一個(gè)主要功能:即在個(gè)體沒(méi)有個(gè)人激勵(lì)去合作時(shí)保證他們無(wú)論如何也得做那些對(duì)社會(huì)有用的事。”［10］P102雖然我國(guó)已構(gòu)建了生態(tài)資源環(huán)境保護(hù)的法律體系，地方政府本應(yīng)依法為本地居民提供優(yōu)良的環(huán)境公共物品，但是，不斷發(fā)生的環(huán)境惡性事件凸顯有些地方政府的失職。

(三)有些地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)“租”以實(shí)現(xiàn)自身利益最大化

尋租(rent－seeking)通常是指經(jīng)濟(jì)人靠某些不正當(dāng)?shù)氖侄潍@取政府批準(zhǔn)的利用資源的特權(quán)來(lái)謀取經(jīng)濟(jì)利益的行為，屬于非生產(chǎn)性尋利活動(dòng)。我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，地方政府掌握著大量資源的分配權(quán)，就有了權(quán)力轉(zhuǎn)化為一種租金的可能。巨額租金又增強(qiáng)了地方政府設(shè)租和造租的動(dòng)力，據(jù)估算，90年代初，全國(guó)此類租金總額占國(guó)民收入的比率達(dá)30%上下。［11］政府機(jī)構(gòu)通過(guò)設(shè)置“進(jìn)入壁壘”，利用資源項(xiàng)目審批權(quán)謀利，或?qū)λ峁┑谋匾⒉槐匾蛎x上的服務(wù)規(guī)定壟斷價(jià)格，促生了大量尋租活動(dòng)。企業(yè)通過(guò)正當(dāng)或不正當(dāng)?shù)姆椒?如投標(biāo)或行賄)獲得了地方政府的許可后，就可以在掠奪資源中任意破壞環(huán)境。

(四)環(huán)境治理手段和效果中的問(wèn)題

由于我國(guó)許多地方的環(huán)境問(wèn)題與長(zhǎng)期形成的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有著密切關(guān)系，現(xiàn)在一方面對(duì)原來(lái)污染性的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)難以在短期內(nèi)迅速調(diào)整，另一方面在技術(shù)上難以做到清潔生產(chǎn)。加上有些政府部門覺(jué)得環(huán)境保護(hù)與己無(wú)關(guān)，而環(huán)保部門卻是政府部門中的弱勢(shì)部門，缺少必要的強(qiáng)制力，限制了環(huán)保執(zhí)法手段和力度。因此，雖然我國(guó)每年環(huán)保投資總量不斷增加，但是，這項(xiàng)投資效益低下，增長(zhǎng)速度幾乎是GDP增長(zhǎng)速度1．5倍的環(huán)保投資并沒(méi)有控制住我國(guó)污染的排放量。根據(jù)實(shí)證研究，自1998年至2007年，我國(guó)工業(yè)廢水年均增長(zhǎng)速度為2．37%，工業(yè)固體廢物年均增長(zhǎng)率為9．12%，工業(yè)廢氣年均增長(zhǎng)率為13．81%，生活污水年均增長(zhǎng)率為5．28%。［12］有的地方政府在環(huán)境治理方面手段簡(jiǎn)單粗暴，不顧當(dāng)?shù)厝嗣竦纳钚枰?010年為了實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的指標(biāo)，一些地方政府強(qiáng)行拉閘限電，結(jié)果影響當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)和生活秩序，迫使人們使用柴油發(fā)電機(jī)，一時(shí)間造成柴油荒。行政性限電、限產(chǎn)并不能從根本上解決節(jié)能減排。總之，地方政府環(huán)境治理失靈既造成了公共資源的浪費(fèi)，又直接導(dǎo)致地方政府的信任危機(jī)，并威脅著社會(huì)穩(wěn)定。

三、如何提高地方政府環(huán)境治理績(jī)效

我國(guó)地方政府在為公民提供安全環(huán)境等公共服務(wù)方面正在發(fā)揮著重要作用。當(dāng)下，氣候變化是公共政策領(lǐng)域的新課題，應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)要求擴(kuò)展政府的目標(biāo)和議程，以及提高政府干預(yù)的種類、范圍和質(zhì)量。［13］P323因此，改善和提高地方政府的環(huán)境治理績(jī)效將是今后社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)。

(一)加強(qiáng)制度建設(shè)讓地方政府承擔(dān)起可持續(xù)發(fā)展的主要責(zé)任

政府在環(huán)境治理方面具有優(yōu)越性，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域是國(guó)家參與的重鎮(zhèn)。地方政府的環(huán)境治理績(jī)效直接關(guān)系著當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境狀況。發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)化過(guò)程中也曾經(jīng)面臨嚴(yán)重的環(huán)境危局，但是，經(jīng)過(guò)堅(jiān)持不懈的治理，他們的生態(tài)環(huán)境已經(jīng)大為改觀。可見(jiàn)，有效治理是可以獲得良好的環(huán)境績(jī)效的。而地方政府能夠在環(huán)境治理方面取得良好績(jī)效的關(guān)鍵在于制度激勵(lì)。制度決定了經(jīng)濟(jì)人的機(jī)會(huì)集合與行為邊界，影響相應(yīng)利益的分配。不同制度產(chǎn)生不同的生態(tài)環(huán)境，有環(huán)境友好型制度與環(huán)境掠奪型制度。地方政府的政績(jī)沖動(dòng)和目光短淺實(shí)際上也是我們的制度所激勵(lì)出來(lái)的。從制度上確保政府環(huán)境治理績(jī)效，就要完善政府業(yè)績(jī)考核指標(biāo)體系，將環(huán)境保護(hù)作為衡量政府職能效率的強(qiáng)制性指標(biāo)，考察地方政府在保護(hù)生態(tài)環(huán)境、避免資源過(guò)度消耗、提供環(huán)保公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)環(huán)境公平和環(huán)境安全方面的貢獻(xiàn)。為了激勵(lì)地方政府環(huán)境治理的積極性，必須在地方政府的考核體系中明確“環(huán)保板塊”比重的底線。鑒于在違法成本低、懲戒措施和問(wèn)責(zé)制不力的情況下，自上而下的措施也難以確保地方政府秉承可持續(xù)發(fā)展宗旨行政，只有使地方政府的權(quán)力和行為受到法律制約，才能從根本上解決政府環(huán)境失靈問(wèn)題。此外，還要讓公眾知道政府的努力與績(jī)效。“如果努力和結(jié)果之間的關(guān)系不為公眾所知，政府就會(huì)缺乏行動(dòng)的動(dòng)機(jī)。”［13］P325信息公開(kāi)也有利于完善環(huán)境治理機(jī)制，克服執(zhí)法不嚴(yán)、違法成本低的問(wèn)題。2011年10月《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》公布，制定生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)指標(biāo)體系，納入地方各級(jí)政府績(jī)效考核，考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，作為干部選拔任用、管理監(jiān)督的重要依據(jù)，實(shí)行環(huán)境保護(hù)一票否決制。而對(duì)于一個(gè)地方所發(fā)生的嚴(yán)重環(huán)境事件，則要嚴(yán)肅追究地方政府的環(huán)境責(zé)任。

(二)以可持續(xù)發(fā)展觀引導(dǎo)和協(xié)調(diào)宏觀政策、產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策

我國(guó)大部分高能耗、高污染的項(xiàng)目都是由地方政府審批的，自2002年末開(kāi)始，高能耗、高物耗的火電、鋼鐵、建材、有色金屬行業(yè)出現(xiàn)了過(guò)熱發(fā)展的勢(shì)頭，年均增長(zhǎng)率都在15%以上。這里，在戰(zhàn)略指導(dǎo)思想上有一個(gè)取舍的問(wèn)題，是要金山銀山，還是要綠水青山，常見(jiàn)的是犧牲環(huán)境的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益而先顧及當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)利益。在地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中，如果缺乏全局性、前瞻性的綜合規(guī)劃與協(xié)調(diào)，如果沒(méi)有對(duì)權(quán)力的監(jiān)督、對(duì)強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的規(guī)制，我們應(yīng)對(duì)能源短缺和氣候變化的過(guò)程，就可能成為少數(shù)人暴富、相當(dāng)多的移民處境惡化、生態(tài)環(huán)境受到超出承受力的破壞的過(guò)程。［14］P93我國(guó)不少地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，即便是上海，重化工業(yè)(電力、石化、鋼鐵等)也已成為支柱產(chǎn)業(yè)，這在短期內(nèi)難以改變。因此，地方政府要以可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，設(shè)立產(chǎn)業(yè)門檻、能效門檻和環(huán)境準(zhǔn)入門檻，建立有效的能源利用方式。資源豐裕的地區(qū)也應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，2010年全國(guó)最大的資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)在山西落定，它的實(shí)踐對(duì)于區(qū)域可持續(xù)發(fā)展具有典型意義。對(duì)于高能耗和高污染產(chǎn)業(yè)，最好的辦法是以政策支持引進(jìn)清潔技術(shù)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境友好型生產(chǎn)。如果難以做到，地方政府一定得痛下決心對(duì)污染企業(yè)實(shí)行關(guān)停。2008年以來(lái)環(huán)境污染損害健康事件頻發(fā)，重金屬污染、危險(xiǎn)化學(xué)品、危險(xiǎn)廢物和有機(jī)污染物通過(guò)河流擴(kuò)大了影響范圍。這些事故的背后都隱含著地方政府追求眼前GDP政績(jī)的沖動(dòng)與愿望，而隨著民眾環(huán)境意識(shí)的覺(jué)醒，特別是知道了污染對(duì)健康和生命的威脅之后，污染的受害者再也不能忍受，正在以各種方式進(jìn)行反抗。［15］P57對(duì)于我國(guó)許多河流上中游影響下游生存和發(fā)展的情況，“萊茵河治理模式”是工業(yè)化進(jìn)程中同一流域成功治理的典范，具有普遍意義。①現(xiàn)在，湘江治理也提出建設(shè)東方萊茵河的目標(biāo)。我國(guó)各條河流都應(yīng)該給予最有緊迫感的下游以最大發(fā)言權(quán)和監(jiān)督權(quán)，這樣才能收到維護(hù)全流域水安全之效。

(三)完善財(cái)政體制，合理劃分中央與地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)

地方政府的作用具有雙重性，它既可以為地方創(chuàng)造有利的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和宜居環(huán)境，又可能為了財(cái)政收入而對(duì)排污企業(yè)開(kāi)綠燈。合理的財(cái)政體制有助于發(fā)揮地方環(huán)境治理的積極性。1994年的分稅制改革建立了分級(jí)財(cái)政體制，地方政府的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)和資源支配權(quán)逐漸擴(kuò)大。財(cái)政自主權(quán)使地方政府的財(cái)政利益與當(dāng)?shù)氐亩愒从兄懿豢煞值年P(guān)系，地方政府強(qiáng)烈需要獲得和保護(hù)自己的財(cái)源，但是財(cái)政上的不平等(即財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移)已經(jīng)導(dǎo)致在公共物品和公共服務(wù)供給上的巨大不平等。在與中央政府的環(huán)境政策博弈中，地方政府一般是以自身利益最大化為目標(biāo)，“上有政策、下有對(duì)策”，對(duì)環(huán)境保護(hù)避實(shí)就虛。財(cái)權(quán)的關(guān)鍵在于稅基的分配，為了調(diào)動(dòng)地方環(huán)保的積極性，在資源富集的地方可以依托資源稅來(lái)增加地方財(cái)政收入，如2010年在新疆啟動(dòng)了對(duì)石油和天然氣的資源稅，僅此一年的收入就達(dá)50多億元，2011年11月資源稅在全國(guó)推廣。對(duì)于生態(tài)效益輸出地要堅(jiān)持通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移來(lái)完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在事權(quán)方面，環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)可以形成單獨(dú)的垂直體系，或者是中央與地方共同承擔(dān)。生態(tài)環(huán)境問(wèn)題更多涉及超越環(huán)境保護(hù)界限的領(lǐng)域，包括貿(mào)易、能源、交通運(yùn)輸以及財(cái)政政策。因此，政府的各職能部門應(yīng)當(dāng)在可持續(xù)發(fā)展理念的引導(dǎo)下加強(qiáng)合作與協(xié)調(diào)，這可能需要行政體系的創(chuàng)新，如政府一體化和機(jī)構(gòu)間的協(xié)作。［12］P324

(四)在環(huán)保領(lǐng)域發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用

由政府解決環(huán)境外部性問(wèn)題往往存在交易成本過(guò)高的缺陷。因此，地方政府在積極行使環(huán)保職能的同時(shí)，必須借助市場(chǎng)力量改善政府職能。市場(chǎng)機(jī)制能夠?yàn)楸Ｗo(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)提供許多行之有效的方法，如排污權(quán)由行政無(wú)償獲得轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌?chǎng)方式有償使用。2007年江蘇省開(kāi)展太湖流域排污權(quán)交易試點(diǎn)，有效地減少了污染物排放。基于市場(chǎng)的政策工具已經(jīng)成為環(huán)境政策制定工作的新趨勢(shì)，“這些政策工具和方法通過(guò)市場(chǎng)信號(hào)刺激行為人的動(dòng)機(jī)，而不是通過(guò)明確的環(huán)境控制標(biāo)準(zhǔn)和方法條款來(lái)約束人們的行為。”［16］P2如果這些政策得以很好地設(shè)計(jì)和執(zhí)行，那么經(jīng)濟(jì)人在追求其自身利益的過(guò)程中，可以同時(shí)實(shí)現(xiàn)環(huán)境政策目標(biāo)，取得良好的社會(huì)效益。不過(guò)，在先行環(huán)境保護(hù)的成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家如美國(guó)，市場(chǎng)導(dǎo)向的環(huán)境政策工具仍未成為環(huán)境政策的主體，并且其實(shí)施的績(jī)效也不如人們所預(yù)期的好，個(gè)中原因頗為復(fù)雜。但可以肯定的是，“利用市場(chǎng)力量”的環(huán)境政策將扮演越來(lái)越重要的角色。在環(huán)境治理中，“沒(méi)有固定的政府干預(yù)模式，也不存在獨(dú)立的政策根據(jù)，市場(chǎng)導(dǎo)向的政策工具和傳統(tǒng)的政策工具都有自身發(fā)揮作用的空間。在特定情況下，哪一種政策更有效取決于環(huán)境問(wèn)題本身的各種特點(diǎn)以及所處的具體社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境。現(xiàn)實(shí)中不存在萬(wàn)能的政策藥方。”［17］P83中國(guó)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌過(guò)程本身就是包括政府在內(nèi)的行為主體重新確定行為邊界和行為方式的復(fù)雜過(guò)程。政府也有一個(gè)轉(zhuǎn)變角色職能、不斷學(xué)習(xí)和適應(yīng)的過(guò)程。地方政府環(huán)境治理績(jī)效就是在克服市場(chǎng)失靈和政府失靈的互動(dòng)中不斷提高的。

(五)環(huán)境領(lǐng)域的民主化發(fā)展:充分發(fā)揮公民參與和民間環(huán)境組織的作用

自我管理的公民社會(huì)是推動(dòng)環(huán)保的重要力量，人類社會(huì)的自我組織和自治是管理公共事務(wù)的有效方法。環(huán)境危局的壓力往往迫使民眾的環(huán)境意識(shí)覺(jué)醒，有時(shí)他們會(huì)自發(fā)采取保護(hù)環(huán)境的行動(dòng)。例如2001年浙江省嘉興市人民不堪江蘇省吳江市盛澤鎮(zhèn)污水連年侵襲，自籌資金100萬(wàn)元，采取筑壩截污民間“零點(diǎn)行動(dòng)”。從此，嘉興政府通過(guò)創(chuàng)新機(jī)制，出臺(tái)了一系列環(huán)保新政，在全國(guó)率先推行排污權(quán)交易等。江浙兩地相關(guān)政府和部門建立起團(tuán)結(jié)治污的信息互通機(jī)制、現(xiàn)場(chǎng)聯(lián)合機(jī)制和解決重大污染事故苗頭聯(lián)合辦公機(jī)制。在政府環(huán)境管理活動(dòng)中，公眾參與在平衡各利益群體的訴求、促進(jìn)決策的民主化和科學(xué)化、彌補(bǔ)行政資源不足等方面有著極其重要的作用。［6］P339

民間環(huán)保組織的發(fā)展可引導(dǎo)公民參與環(huán)境聽(tīng)證會(huì)，依靠獨(dú)特的地方知識(shí)優(yōu)勢(shì)嘗試各種制度安排以避免“囚徒困境”的發(fā)生，在與政府的互動(dòng)中逐漸學(xué)會(huì)合作，例如近年我國(guó)廣東等地對(duì)垃圾處理方法展開(kāi)的官民對(duì)話。精心設(shè)計(jì)的溝通戰(zhàn)略有助于改變行為，溝通需要填補(bǔ)知識(shí)不足，例如向民眾告知當(dāng)?shù)乩F(xiàn)狀和世界先進(jìn)的處理垃圾方法，讓民眾做出選擇;溝通也需要應(yīng)對(duì)反對(duì)者的理性基礎(chǔ)。現(xiàn)在一些地方政府已經(jīng)就環(huán)境治理問(wèn)題在政府門戶網(wǎng)站上征求意見(jiàn)，并召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取各利益相關(guān)方的意見(jiàn)，特別是敏感方的意見(jiàn)。實(shí)際上，如果公眾認(rèn)識(shí)到某種舉措能夠解決一個(gè)重大問(wèn)題，或者公眾發(fā)現(xiàn)新舉措的成本和收益是平均分配的，公眾就很可能接受它。這正是環(huán)境治理廣泛的民主社會(huì)基礎(chǔ)，它可以有效地推動(dòng)地方政府開(kāi)展積極的環(huán)境治理，并建立起理想的分權(quán)制度。此外，本來(lái)政府的有效管理需要很高的信息成本、計(jì)算成本、交易成本和學(xué)習(xí)成本，而現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展已經(jīng)為應(yīng)對(duì)這個(gè)問(wèn)題提供了很好的工具。近年來(lái)，各國(guó)政府都在探索一種新的、更有效的環(huán)境治理模式。只有在制度設(shè)計(jì)上充分考慮地方政府環(huán)保治理積極性，關(guān)注其環(huán)保治理績(jī)效，才有望改善我們的生存環(huán)境。