新環境法下的ENGO制度發展范文

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一、新環境法下，engo理應是環境公益訴訟中的主力軍

環境公益訴訟大多數是在爆發環境問題、產生環境損害時，有一定實力的組織和機關單位為弱勢一方(大部分是公民)提供的法律上的援助支持，幫助提起法律上的訴訟。2012年的新《民事訴訟法》首次在法律上承認了法律規定的機關和有關組織有提起環境公益訴訟的權利，但是法條存在很多的不明確性，太過于籠統，也沒有相關的司法解釋進行進一步的說明。2014年《環境保護法》的修改則較之于2012年的《民事訴訟法》在環境公益訴訟上取得了更大的突破。該法直接在新增的第五十八條中規定，符合一定條件的社會組織，可以向人民法院提起訴訟，并且明確要求人民法院應當受理。法條中有關于社會組織的兩個限制性條件:一是依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記，二是專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄;這給了社會組織相對明晰的界定，讓相關社會組織在提起環境公益訴訟中更有利于事先審查自己的原告資格是否成立。

在中國范圍內，具備提起訴訟這兩個條件的社會組織不外乎兩種，一是官辦的社會組織，它們之中最具代表性的為中華環保聯合會，隸屬于環保部;二是草根ENGO，具有代表性的主要為自然之友、綠色漢江、公共環境研究中心等。從此再分析下去，由于在當今的中國現實國情下，官辦的社會組織充當的更多是作為政府部門職能的延伸，主要的作用是在幫助公民來理解適應政府的政策，背后做主的仍為政府，而ENGO因為它的設立、運作、管理都是民間人士所為，且大部分ENGO在成立之初都會有一個初步的指導理念，而這個理念基本上都是以環境公益與公民環境權益保護為主的，表明了相對而言ENGO更能擺脫政府相關利益的影響，在公益訴訟中，被告除了企業外就是行政機關，且應該以環境行政公益訴訟為主，是要能起到對于行政機關不作為的訴訟，這樣的話官辦的社會組織由于自身特殊性質的原因，提起公益訴訟的意愿會極低，草根ENGO則會相對較高。而提起訴訟的意愿是環境公益訴訟的根本啟動條件，否則即便是具備了原告資格，也發揮不了作用，這就在訴訟啟動層面上決定了ENGO應該是環境公益訴訟的主力軍。當然，除了訴訟意愿這個方面外，ENGO在其他方面上相比較于官辦的社會組織而言，同樣就有優勢。由于ENGO的草根性質，它更能深入到普通百姓的周邊去，更能理解社會民眾的利益訴求，且在某種程度上也更容易讓公民所認可接受，所以具有一定的群眾基礎，更能代表公眾利益。最后，當我們去借鑒域外的經驗時，也同樣可以發現ENGO是作為環境公益訴訟的核心力量的。“美國的公益訴訟制度在20世紀70年代已經建立，但是最初的實施效果并沒有預期那么理想，其中一個重要的原因就是在該時期的環境公益訴訟中，環保非政府組織的參與度很低。隨著70年代后期環保非政府組織的大量涌現，到了80年代以后，環保非政府組織迅速發展，憑借自身的經濟、科技和人力等優勢以及較大的社會影響力，極大地促進了美國環境公益訴訟的實施。”在歐洲環境公益訴訟的發展進程中，不難發現環境團體是這種訴訟的核心力量。

二、新環境法下，對ENGO在環境公益訴訟中的建議

(一)環境公益訴訟里ENGO的數量與訴訟資格新《環境保護法》的出臺，使得在ENGO在環境公益訴訟上取得了實質性的進展。然而，仔細觀察不難發現，進步之中亦有不足之處。根據提起環境公益訴訟應具備的兩個條件，有人做過統計，國內具備條件的組織也就300余家。［4］在這些符合條件的社會組織中，很大一部分是自上而下設立的官辦社會組織，而民間ENGO的數量并不多。造成這個局面的因素有兩個，其一是ENGO本身的數量問題，其二是對于ENGO可訴訟資格的限制問題。在ENGO本身數量方面，我國目前的現狀中，有關NGO注冊登記的法律法規并不完善，現今對于NGO起管理作用的主要為《社會團體管理條例》、《民辦非企業單位登記管理條例》、《基金會管理條例》，并沒有完整的《社會組織法》來對NGO的注冊登記難題進行解決，并且在所謂“雙重管理”體制下，注冊之前必須找到一個掛靠的主管單位，這就更加大了難度;因此，除了少數能夠在民政部門上成功注冊的，如自然之友、公共環境研究中心等，大部分的ENGO都是處在一個很尷尬的地位，以至于許多的NGO不得不在工商局用企業的身份進行注冊登記。在這種情況下，有的學者認為，由于我國非政府組織的生存能力較弱，我國非政府組織管理體制太嚴格，我國政府對非政府組織發展不夠重視這些因素的影響下，造成當前條件下我國的非政府組織無論是從組織的數量、規模，還是從整體能力和作用看，都難以滿足社會、經濟進一步發展的需要。［5］在對ENGO可訴訟資格方面，法條的第一個條件為，依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記。這就要求想參與環境公益訴訟的ENGO首先要在民政部門取得相應的“身份認可”。登記注冊是與政府對ENGO整個管理體制的關系密切相關的。有學者認為問題的原因是設立要求有主管單位以及非競爭性原則(即在同一行政區域內不得重復成立相同或者相似的社會團體)。

因為這樣，有關登記注冊的相關規定不僅僅是制約了ENGO本身數量的壯大，也限制了ENGO的可訴訟資格。法條的第二個條件為，專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。在這條，一是要求專門性，即以環境保護公益活動作為組織的重心，這對于ENGO都是完全符合其宗旨的;二是有一定的時間限制，即至少連續五年;三是要求ENGO本身的“清白性”。在這方面考察歐洲國家，“意大利、德國和比利時要求有權提起環境公益訴訟的主體只能是經過有關部門注冊和認可的環保團體，并且該環保團體至少存在一定的年限才能獲得提起環境公益訴訟的資格;有些國家將環保非政府組織的訴訟資格范圍和訴訟能力掛鉤，根據所提起的案件范圍或影響程度，規定符合特定條件的環保非政府組織才有資格提起訴訟，或者將環保非政府組織提起訴訟的范圍限定在特定的行政區域內;部分國家還要求環保非政府組織在具備提起環境公益訴訟的資格以前，必須參與一定的行政程序。”

可以發現，歐洲國家在允許相關團體有資格可提起環境公益訴訟的同時，也對這些團體進行了一定的限制，這很大程度上的考慮是要保證訴訟的質量。但是，中國當前國情與歐洲發達國家有很大不同，歐洲國家大部分已經是發達國家，社會整體環境保護工作做得相對較好，環境問題并不太突出，而中國為發展中國家，環境污染、生態破壞問題頻出。正是因為彼此的國情大相徑庭，所以歐洲雖然與我們實行的是相類似的方法，即授權給符合一定條件的社會團體(組織)權利來提起環境公益訴訟，但是結果卻很不同，中國所出現的窘境在歐洲各國中是不多見的，甚至是沒有的。具體措施:其一，ENGO不必經過許可即可成立，也不必經過一道認許程序以決定其是否可以提起環境公益訴訟，應放開手腳任其發展。鑒于中國草根性的ENGO嚴重不足以及政府環境保護頻頻失靈的現狀，應允許高度隨機性的ENGO成為環境公益訴訟主體，只有這樣才可以更好地糾正環境保護政府和市場雙重失靈。也就是說，只有讓民間環保組織擁有可以與政府對話的地位和資格，使其成為完全獨立的環境公益訴訟主體，才有利于責任政府的建設以維護環境執法的公正性和良好的環境行政秩序，這也是環境民主的當然要求。［8］其二，在環境公益訴訟的可訴訟資格上的限制可適當地放寬。關于五年期的限制在現今中國的國情下顯得過于長，可以考慮適當地縮減一定的年限。其三，要求真正有心致力于環境公益訴訟的ENGO自身要守好自己的底線，不應越過法律的紅線去做違法之事，應時時刻刻保證好自己的“清白性”。

(二)環境公益訴訟里ENGO訴訟規則的規定由于環境公益訴訟從一定層面突破了起訴主體與起訴事由之間應當具有法律上利害關系的傳統訴訟法原理，因而必須適當修正傳統私益訴訟的有關規則以適應公益訴訟的需要。然而，無論是立法機關、司法機關，還是行政機關，對環境公益訴訟都沒有做出任何立法解釋、司法解釋和行政解釋。實際上，環境公益訴訟在訴訟管轄、起訴資格認定、起訴主體順位、訴訟請求范圍、舉證責任分配、證明規則、禁止令適用、訴訟費用負擔、被告反訴、當事人和解、法院調解、賠償金歸屬、裁判效力范圍等方面都需要有具體的規則。缺少這些具體規則，一些法院拒絕受理環境公益訴訟案件提供借口，另一方面也有可能使人民法院在審理環境公益訴訟案件時無所遵循，導致在訴訟管轄、適用舉證責任、證明規則等方面的混亂。［9］只有完善好相關的訴訟規則，才能真正意義上給予ENGO相關的指導說明，更好地發揮ENGO在環境公益訴訟中的作用。具體措施:對司法機關而言，出臺相應的司法解釋，對于相關問題進行具體闡述說明;對于政府而言，出臺相應的行政法規、部門規章，使相應證明、證據的提供制度化、明確化，提供具體化的操作。具體而言就是“應建立一整套訴訟程序規則，包括:1．環境公益訴訟可以由環境污染或生態破壞發生地、造成公眾環境權益損害地的中級人民法院集中管轄;2．環保社會組織和公民起訴應不受危害行為或侵害結果發生的地域限制，環保行政機關和其他具有環境與資源保護法定職責的機關起訴可以基于職責范圍應主要限于所轄地域范圍內;3．針對各主體不應硬性規定起訴順位，具有相同或同類訴訟請求的可以列為共同原告;4．訴訟請求應包括禁令之訴、給付之訴、損害賠償之訴、回復原狀之訴、履職之訴、撤銷之訴、修復環境之訴等不同類型;5．在環境污染和生態破壞行為與損害后果的因果關系證明上，應適用舉證責任倒置和因果關系推定規則;6．原告勝訴的應由被告承擔訴訟費用，原告敗訴時應免收訴訟費或由政府設立的環保公益基金支付訴訟費用;7．為防止惡意訴訟行為二次侵害環境公眾利益，應對被告反訴、當事人和解、法院調解等做出嚴格限制;8．賠償金可以根據訴訟的具體情況，或者補償一定范圍的受害人，或者繳入財政賬戶、或者全部或部分納入環保公益基金;9．勝訴判決可以拘束其他未起訴主體，敗訴判決則不得妨礙其他主體就同一公益訴訟請求起訴。”

(三)環境公益訴訟中NEGO的訴訟能力雖然相較于公民與政府的有關部門而言，ENGO在環境公益訴訟中有其獨特的優勢，但是從ENGO本身來說，其訴訟能力同樣是有待提高的。雖然在中國，有些ENGO的訴訟能力是比較強的，諸如中華環保聯合會等，但是由于EN-GO的能力彼此相差巨大，中國很多的ENGO的訴訟能力確實比較弱。最為一個明顯的不足就是ENGO的訴訟人才問題，因為很多的ENGO的公益性質與本身影響力過小，難以吸引到專業性的法律人才的加盟。并且，ENGO本身自己的管理體制混亂，內部職能分工不明確，也會導致其在與法律人才、司法機關的溝通交流問題。具體措施:對ENGO而言，優化內部的管理體制，合理地職能分工，提高自身管理水平;要注意好自身社會形象的維護，擴大自身的社會影響力，以提高對于專業人才的吸引;爭取活動資金來源的多元化。在美國，律師協會設有關于公益辯護的特別委員會，律師6．2%的時間都投入公益活動。中國的律師協會也可以建立相應的律師援助聯盟，鼓勵律師花費一定的時間從事環境公益訴訟活動，進而幫助ENGO來提高公益訴訟能力。

作者：朱少波 單位：福州大學法學院