洞庭湖生態經濟區城鎮化發展探討范文

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摘要

洞庭湖生態經濟區推進城鎮化，要在理念與實際操作層面真正把以人為本作為城鎮化的核心，同時，要在政府、市場和社會三元城鎮化推進主體當中來找到政府的角色定位。洞庭湖生態經濟區的各地各級政府在城鎮化進程中主要履行以下責任：創新公正的城鎮制度；提供一體化的城鎮政策；提供均等化的城鎮基本公共服務；監管市場公平；培育充滿活力的社會。

關鍵詞

生態經濟區；洞庭湖；新型城鎮化；政府責任

“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化”，是黨和政府對新型城鎮化的最新要求。新型城鎮化是洞庭湖生態經濟區走上現代化和可持續發展之路的必經之途。世界經濟形勢一再警示我們，以出口來拉動經濟不甚牢靠，也不可持續，要讓經濟有可持續的動力必須激發內需。新一屆政府對新型城鎮化寄予厚望，希望通過新型城鎮化為經濟注入新的活力，并借此來統籌城鄉發展，提高廣大人民群眾的生活質量。城鎮化率與就業率是緊密聯系在一起的，每提高一個百分點的城鎮化，則可增加上千萬的就業機會。城鎮化會形成巨大的基礎設施、住房、消費品等的需求。城鎮化可以通過增加投資與消費來拉動經濟的發展，“三農”亦可因新型城鎮化的推進而實現穩步提高質量。新型城鎮化也意味著讓人口更集中居住，給自然生態環境讓出更廣闊的天地。可以說，新型城鎮化對經濟、政治、社會都將有正面的貢獻。毫無疑問，“新型城鎮化”已經成為中國現代化進程中的熱詞，也將是洞庭湖生態經濟區發展的重要途徑。

1新型城鎮化過程中要解決的核心問題

城鎮化不僅是土地等“物”的城鎮化過程，更應該是“人”的城鎮化過程。新型城鎮化就是為了解決這一核心問題，新型城鎮化“新”在“以人為本”。從世界城鎮化經驗來看，以“人”的發展為核心的城鎮化才能使人民生活幸福。城市是人的物質載體，也是人的精神寓所。從中國的傳統來看，“城市”被稱作“城池”，主要作用在于滿足戰爭與政治的需要。從現代意義上看，“城市”與市場和工業的發展緊密聯系在一起，市場的發育和工業化的發展與城市的發展相輔相成。“市”的主要功能在于人的居住。城市的建筑和各項設施都是為了人的需要，而不是為了建筑和設施本身。在過去的三十多年城鎮化發展歷程中，這一問題并沒有擺在首要位置，也沒有非常明確地被提出來。當下，目標上已經提出了“以人為本”的城鎮化，但這一良好理念要透徹地滲入實際操作層面，還要假以時日。因為很多地方政府，特別是后發展地區的城鎮化，對GDP仍然情有獨鐘。洞庭湖生態經濟區近來的城鎮化歷程表明，“人”的城鎮化滯后于“物”的城鎮化。按常住人口來計算，洞庭湖生態經濟區的城鎮化率已經有53%左右。毋庸諱言，其中三分之一是外來務工人員，就業雖在城鎮，待遇卻與城鎮戶籍人口有很大區別，還沒有真正成為城市人。在新的城鎮化過程當中，必須克服老城鎮化之弊，以人為核心來推進城鎮化。新型城鎮化不但要解決進程務工人員的市民化待遇問題，還要在操作層面設計與推行人民群眾的幸福指數。要注重廣場、馬路等外在的城市化，更要充分考慮內在的人性化需求。要讓資金、土地、財稅等制度安排方面充分考慮“人”的要求，與人口切實掛鉤。以人為本的新型城鎮化，要圍繞人的需要來安排城鎮化的發展路徑，在具體安排上要實行公共服務均等化、改變土地財政、克服“城市病”等。在深層次上，則意味著要改變原來的利益分配格局。地方政府的具體城鎮化路徑選擇將會深刻體現這一問題。在新型城鎮化更加強調“軟”件建設的要求下，如何實現基本公共服務均等化、如何進行制度改革、如何走上持續發展的綠色之路，以及如何在城市規劃與管理上更上層次等等，讓一些地方政府，特別是地處中西部地區的地方政府倍感“迷茫”。當然，也有一些地方政府非常明確新型城鎮化的核心思想，也知道如何實施，但要實現均等化公共服務等來落實“人”的城鎮化，則意味著要花更多的錢，并且走集約化發展的道路意味著讓土地財政不可持續，權衡之下只好選擇走“傳統政績導向”———以GDP為核心的老路。于是，“造城運動”“大拆大建”“房地產化”等“老酒”繼續裝在新型城鎮化的“新酒瓶子”里。洞庭湖生態經濟區新型城鎮化發展中，如何變“物”的城鎮化為“人”的城鎮化，從而避免傳統城鎮化的問題，是需要高度重視的核心問題。

2在三元參與主體中把握政府的角色

洞庭湖生態經濟區的各地各級政府圍繞以人為本來推進新型城鎮化，必須先對自身的角色有一個合理的定位，如此方能履行好政府的獨有責任。面對“誰來推動和實施城鎮化”這個問題，答案似乎非常明確，那就是政府。特別是改革開放以前，這不是一個問題。改革開放以后，在經濟事務中，逐步引入了市場，市場主體是經濟領域的主體，政府負責維護公平正義。人們常常將城鎮化理解為一個經濟過程，意識到了城鎮化更多地需要市場，但具體操作層面往往政府直接的干涉過多，大包大攬城鎮化的各項事務仍然普遍。將城鎮化理解為純粹的經濟事務，未免過于簡單。從政治層面看，城鎮化也是一個復雜的政治過程，各種利益訴求、公共秩序問題都將以新的政治形態出現。無疑，城鎮化是一種政治活動。但從社會層面來看，城鎮化也涉及大量農村人口城市化，大量的人口從農村社會走進城市社會。可見城鎮化也是一次深度的社會變動，是一種巨大的社會演進。所以，城鎮化必然要符合經濟規律、政治規律和社會規律。相應地，城鎮化也必然要有政府、市場和社會三方面的主體參與進來。承認三者在城鎮化當中都有重要作用，才能厘清政府在其中的責任。否則，所有的城鎮化事務都是政府的事務。從世界的經驗來看，過度的政府干預的城鎮化，過度的自由放任的城鎮化，以及不重視社會主體參與的城鎮化，都是不成功的。毫無疑問，政府在洞庭湖生態經濟區推進城鎮化過程中起主導作用。但是，政府主導并不意味著政府大包大攬，并不意味著從城市規劃到具體執行、從設立城市目標到落實城市目標等等都要由政府來負責。城鎮化還要符合經濟與社會的演進規律。洞庭湖生態經濟區的各地各級政府要充分重視從經濟、政治和社會三種城鎮化推進主體的作用中來把握政府的角色。

2.1充分認識拉動城鎮化的市場主體———企業的作用前蘇聯過度強調政府的作用來推進城鎮化，作為市場的主體———企業基本沒有自主決策權，其結果是重工業過度發展，城鎮化率雖然達到了較高的水平，但是卻付出了廣大人民的生活質量差和農村經濟凋敝的代價。在我們的城鎮化實踐中，也出現了“鬼城”等現象。政府越俎代庖，容易導致產業與城市建設脫節，城鎮化就難以有很好的質量。在具體的實踐中，政府應該進一步推進簡政放權，培育更多的企業來承擔城鎮化的主體作用。保證企業充分尊重市場規律，在稅制、規劃和法律的框架下起到城鎮化資源配置的基礎作用。從而讓城鎮化更加符合規律，也進一步避免政府直接推進城鎮化所帶來的“債臺高筑”等困境，使其從系統性債務危機中解脫出來。亦可避免南美洲政府一方主導城鎮化所帶來的嚴重“城市病”。

2.2充分認識推動城鎮化的社會主體———社會組織與社會公眾的作用城鎮化的過程也是社會演進的過程，社會主體必須發揮其作用，方能讓城鎮化走上健康之路。市場推進城鎮化和政府推進城鎮化都有其限度，二者會出現失靈。政府可以彌補市場失靈，市場可以彌補政府失靈。社會則可以彌補政府與市場都失靈的領域。推進新型城鎮化過程中，社會組織和社會公眾有獨特的作用。隨著新一輪的政府改革，將有更多的職能從政府剝離出來，市場主體要承擔重要的一部分，剩下的則需要社會組織來承擔。通過現有的實踐經驗以及世界的先進經驗可以看到，社會組織可以在容納就業、提供公共服務和化解社會矛盾等方面承擔重要角色。美國每千人有6個左右的非贏利社會組織，現在，洞庭湖生態經濟區平均每千人不到1個非盈利社會組織，而已有社會組織的作用也沒有充分發揮好。其實，大量的公共服務都要靠社會組織來承擔，政府則通過購買等方式獲得。社會組織因第三方的獨立地位，在化解社會矛盾方面具有很大的優勢。社會組織是方方面面的，有普通服務機構，也有高級智庫，在“人”的城鎮化當中發揮的作用是不可替代的。

2.3充分認識主導城鎮化的公共主體———政府的作用中國近30年完成的城鎮化是西方國家用了上百年才走過的歷程。將市場化改造、行政體制改革等都以高度壓縮的方式放到這個階段來實施，沒有一個強大的政府顯然是不行的。新型城鎮化的主導力量毫無疑問是政府，其他二者都要在政府的引導與規制下演好自身的角色。政府為城鎮化提供公平正義的環境，公正地行使權力，讓權力在制度的籠子里面運行。建設廉潔而高效的責任政府，始終以公共利益為主旨，實現最大化的公共利益。政府在城鎮化當中的主導作用是不可替代的，完全市場化或者社會化來操作城鎮化顯然是不行的。美國的市場經濟高度發達，在城鎮化當中也完全通過市場來運作，政府沒有有效引導與規劃，導致美國的城鎮化呈“郊區化”低密度發展，無序性與社會的結構問題空前突出。這樣的城鎮化發展路徑在洞庭湖生態經濟區更加行不通，因為我們還少了一個“地廣人稀”的現實條件，生態經濟區的絕大部分區域都要用來為生態經濟區的城鎮和周邊地區的城鎮起自然生態調節作用。所以，我們必須走集約化發展的道路，要充分合理利用好資源。政府在制定法律法規、進行頂層設計、做好總體規劃、設置路線圖，以及科學管理和通過稅收等籌措城市建設資金有獨特的優勢。洞庭湖生態經濟區作為內陸地區，市場主體和社會主體在發育方面仍然不足，導致這二者發揮的作用有限，特別是社會主體近來才被提出來并加以重視，導致政府在過去承擔了過多的社會事務。當下，政府不但要進一步扶持市場主體，更要扶持社會主體，形成三足鼎立的城鎮化推動主體。三者協同增效，相互彌補不足，為城鎮化的健康發展提供主體方面的保障。

3洞庭湖生態經濟區新型城鎮化發展中的政府責任

洞庭湖生態經濟區推進新型城鎮化必須始終圍繞“人”字來作文章，將生態經濟區的城鎮化納入國家和區域發展的大局中來謀劃，要在市場、政府和社會三元推動主體中來梳理政府的責任。生態經濟區各地各級政府要在維護公共利益與保障公共秩序方面履行好責任，才能讓市場更好地推動城鎮化發展，讓社會力量更好地參與城鎮化建設。

3.1創新公正的城鎮制度制度是一種重要的社會資源，能夠為現代化和經濟的持續發展提供重要的基礎。公正的制度是社會良性運轉的基礎，“能夠為轉型和發展提供明確的發展方向、有序的發展空間和規范的行為邏輯”。政府肩負制度供給的重要責任，如果制度偏離了公共利益抑或偏離了社會演進的規律，制度就會失效、滯后，甚至產生反作用。如果得不到及時糾正，則會影響經濟社會的發展，甚至釀成政府的合法性危機。具體到城鎮化也是如此，城鎮化是一次巨大的經濟、政治和社會的系統性演進，需要有公平正義的制度來起到基礎性的協調作用，從而讓各個方面的利益得到充分尊重，達到經濟社會和諧穩定發展的目的。政府是城鎮化的強有力的推進主體，其重要的責任是：充分尊重人的城鎮化，創新制度設計，破除“農民”變“市民”的制度壁壘，讓二者形成平等的互動關系。進行城鎮化制度創新關系到一系列制度，如戶籍、財稅、考核、土地、收入分配等等。當前重點要搞好戶籍制度和土地制度的創新。因為原有戶籍制度及其背后的公共服務與社會保障配套制度，沒能使占現有統計數字30%的城鎮人口真正享受城市待遇。所以，洞庭湖生態經濟區推進城鎮化，須秉持公正制度的理念，率先在區域內建設城鄉一體化的戶籍制度，從而鼓勵勞動力自由流動，為新型城鎮化提供前提條件。與此同時，土地制度要并行改革。從洞庭湖生態經濟區城鎮化過程中，以及全國的城鎮化歷程可以看出，土地問題十分突出。就城市來看，產業的發展與城市面積的擴張，使土地資源成為嚴重制約城鎮化發展的“瓶頸”，征地拆遷引發劇烈矛盾。就農村來看，大量農民長期在城市務工，農村出現“空心化”，大量的農村宅基地被閑置，耕地荒蕪或者低效率耕種，導致土地浪費。從合理配置資源的角度出發，需要改革現行土地制度，特別是要改革建設用地制度。在確保耕地紅線的前提下，從制度安排上來提高農民承包地收入，讓農民擁有“占有、適用、受益和流轉”等權利。要在制度上加快探索農村土地產權方面的創新，實現同地同權，讓農民平等分享城鎮化帶來的收益。

3.2提供一體化的城鎮政策宏觀調控政策是政府用來克服市場失靈的有效工具。具體政策的選擇與執行與城鎮化的好壞直接相關。推進城鎮化的三個參與主體中，只有政府天生就是為了維護公共利益的，否則，政府就沒有了政治與法律上的合法性。政策是對各種利益進行權威性分配的具體方案，所以必須體現公共利益。各個群體的利益都要兼顧到，各個群體的利益訴求都要考慮到。在執行政策層面要注意對自由裁量權的約束，防止在公共政策的實施中偏離公共利益。洞庭湖生態經濟區的各地各級政府要切實履行好不同利益協調者和公共利益維護者的職責。要積極配合中央出臺的財政政策、貨幣政策以及產業和價格政策，不搞選擇執行，要積極協調配合，提高政策執行水平。生態經濟區的具體政策要與中央政策的“前瞻性、針對性和協同性”相配合。積極制定、完善生態經濟區的考核指標體系，并與監督制度相配套，確保重要的城鎮化規劃與政策不走樣。生態經濟區要著力制定跨界一體化的政策平臺，主要是三個方面：一是要建立區域內多層次的合作治理平臺。洞庭湖生態經濟區內的岳陽、常德、益陽、荊州四個核心城市以及所有縣級城市之間存在競爭關系。為促進良性競爭，避免惡性競爭，需要建立一體化的政策平臺。要健全各城市之間的信息交流，以及職能部門之間的合作，促進不同層級政府的互動協作。著力建立洞庭湖生態經濟區協調會和合作論壇，就城鎮化的政策設計統一協商，相互交流。二是制定一體化的空間規劃。國家關于洞庭化生態經濟區的規劃，提供了總體框架。具體到產業分工、基礎設施一體化、流域開發、生態保護分工等問題還需要有一體化的政策規劃。從而避免重復建設和惡性互動，達成合作共享的局面。三是要建立一體化的基金。通過建立洞庭湖生態經濟區的一體化基金，來打破區域內互動合作乏力的局面。生態經濟區一體化基金是一體化的基礎設施建設和一體化的生態環境保護的補充。

3.3提供均等化的城鎮基本公共服務政府要管好市政建設，企業主要由企業老板去管理。如果政府主要去管理企業，那么市政建設則會削弱，此外，還會削弱企業老板的積極性。均等化的公共服務應該是最重要的“市政建設”。公共服務具有普遍性和公共性特征，公共服務也體現了政府的公共性，這決定了公共服務要盡量普遍覆蓋、均等覆蓋。同時，公共服務也是實現基本人權的重要途徑。當然，政府對提供公共服務只能起到“底線作用”，而拔高層面的公共服務則主要通過市場和社會途徑來滿足。結合當前洞庭湖生態經濟區的經濟社會發展情況，政府主要著力提高以下三個方面的均等化公共服務。第一，努力提高均等化的基本教育。教育是經濟社會良性運轉的重要基礎，是居民社會流動的重要基礎條件。洞庭生態經濟區要努力縮小城鄉教育的差別，全區要推進標準化學校建設，逐步削弱重點學校的負面影響，在學校的經費配置和師資配備上要逐步實現統一化、規范化。第二，努力實現城鄉社會保障一體化。現在城鎮化的一大難題是城鎮社會保障遠遠高于農村。要讓進城的農民能夠獲得與市民同等的社會保障。這符合自然城鎮化規律。第三，努力保障城鄉人口的充分就業。現代“城市病”很多是因為產業與城鎮化不同步，導致大量人口無法就業。努力實現產業與城鎮化的同步發展，讓更多的城鄉人口因為產業的發展而得到就業。要在生態經濟區內建立統一的產業和就業信息平臺，實現區域內共享。要建立統一的就業咨詢和就業培訓機制，讓城鄉人口能夠得到更充分的就業服務。

3.4監管市場的公平交易城鎮化是一場大的經濟要素的交換活動，需要一個好的市場來完成各種要素的配置。城鎮化要遵循市場的規律，讓各種要素能夠自發而有序地配置到合適的位置。考慮到市場的局限與邊界，市場的自發性必然要求政府的監管。政府要充分利用法治手段來規制市場，讓市場主體能夠在其權利與責任范圍之內活動，為市場營造良好的法治環境，要讓市場主體充分尊重平等交易的精神與原則。政府要保證在市場當中不缺位，同時，政府要注意綜合利用經濟、行政和法治手段來調控市場，最大限度減少市場失靈。十八屆四中全會提出依法治國，法治經濟也因此有了新的表述。但法治經濟遠未完成，在此階段政府要履行更為繁重的監管市場的責任。在洞庭湖生態經濟區推進新型城鎮化，面臨著土地供需失衡、土地利用率不高和政府過度依賴土地財政的難點問題。雖然近來生態經濟區各種建設用地量不斷增長，但城鎮建設用地的利用率還是不高，土地的利用具有明顯的粗放傾向。土地的閑置、空置和批而未供的現象在洞庭湖生態經濟區城鎮規劃范圍內依然存在。工業項目用地容積率有待提高，工業用地平均產出率遠低于環渤海灣、長三角和珠三角地區。農村土地閑置、農地質量下降和城鎮化占用耕地等情況也不容樂觀。生態經濟區各地各級政府對土地財政仍然有比較高的依賴度，大量的城市建設資金來自土地出讓收入。有些城鎮過分依賴工業化用地拉動作用，導致建設盲目攤開，卻不能聚集相應的足量人口，從而造成基礎設施大面積閑置。以上突出問題，要求洞庭湖生態經濟區的各地各級政府綜合運用治理手段，嚴格監管市場，嚴格土地用途管理，完善土地總體利用規劃。在充分尊重市場規律的前提下創新供地模式，加強土地的供給后監管，監管農地和建設用地的使用效率。對于閑置土地要及時有力地處置。對耕地實行嚴格保護，充分尊重和保護農民的權益，嚴格保護城鄉環境。降低賣地收入在政府財政收入中的比重，為城鎮化提供良好的市場環境。

3.5培育充滿活力的社會改革開放30多年來，我國經濟空前發展，社會也在不斷演進，但社會的發展要滯后于經濟的發展。大量社會事務急劇膨脹，而政府與市場不能很好地處理和承擔這些事務。就洞庭湖生態經濟區而言，要充分尊重民間自治力量參與各項社會事務，從而充分調動社會力量的積極性。政府與社會要建立起新的互動合作模式。橫向與縱向考察城鎮化歷史可以看到，推進城鎮化的主體始終少不了市場和政府，兩者的良性互動促進城鎮化的健康發展。但新型城鎮化更是一個社會演進的過程，少不了社會主體的參與。社會自發自治力量是解決很多政府與市場不能解決的問題的重要力量，也是基礎性力量。洞庭湖生態經濟區推進城鎮化，其目的就是形成充滿活力的社會，同時也需要充滿活力的社會來為城鎮化增添新的動力。第一，要正確處理政府與社會之間的關系。充分樹立政府與社會適當分開的理念，制定相關法律法規來進一步明確政府和社會的責任與權利，明確社會的自治領域。為社會組織的發展提供便利條件。第二，要尊重農民和市民的作用，發揮民間智能的作用。支持社會智庫研究城鎮化問題。讓廣大人民群眾能夠參與到城鎮化建設的各項事務當中來，為城鎮化獻計獻策，為城鎮化的各項事務的完善提供有力的社會支撐。第三，政府對于社會自治的能力要有充分的估計與信任。社會能夠做的堅決交給社會去做，充分發揮社會的自治功能。更加適合由社會組織來承擔的公共服務、社會事務，應該果斷地交給社會組織去承擔。同時要充分尊重和運用社會資本來參與城鎮化的各項建設。

4結語

洞庭湖生態經濟區在21世紀改革與轉型的關鍵期推進城鎮化，既要放眼全國乃至全球，大力借鑒和吸取全國各地區和世界城市化的經驗與教訓，也要從本地的實際出發圍繞“人”的城鎮化來探索自己的發展道路。洞庭湖生態經濟區各地各級政府要在政府、市場和社會三者當中梳理自己的角色定位，要始終以公共利益為出發點與落腳點。重點對戶籍和土地等制度做出更合乎公平的改革，讓各種利益有公平的制度基礎。同時，要著力建立區域內一體化的政策及政策平臺。努力使區域內的公共服務更加均等。要為市場的公平保駕護航、激發社會的活力。總之，洞庭湖生態經濟區的各地各級政府要始終堅持以“人”為核心來推進城鎮化，讓市場、政府和社會等城鎮化推進主體的作用充分發揮出來，讓洞庭湖生態經濟區的城鎮化邁上健康發展之路。

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作者：劉宇赤 曾小龍 單位：中共岳陽市委黨校