從法律視域解析銀行責任范文

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一、亞洲開發銀行

亞行的責任機制目前主要有內部問責與監督和問責機制兩類。亞行一直是發展和實施內部責任機制的先驅。2006年7月實施的《治理和反腐敗法案計劃》第二版中，審計長辦公室的誠信部（簡稱OAGI）負責處理和調查隊貪污或者欺詐等行為的指控。

首先，OAGI收到上訴人對于合同方（包括個人和企業）或者亞行工作人員的投訴，這些文件都可以匿名提交。然后OAGI對投訴進行初步審查，一旦確定其投訴有價值（hasmerit）則開始著手調查，并讓涉嫌違法者書面回應。OAGI將書面回應文件和調查結果上交給誠信監督委員會，委員會審查事實，以確定涉嫌違法者是否應受到懲罰。懲罰包括對合同方的制裁，和亞行工作人員的內部譴責。如果誠信監督委員發現合同方是違法犯罪的，可以呼吁向制裁委員會上訴。

2003年起，亞行開始運行一個新的責任機制（ADB），其允許股東之外的利益相關者對于違反亞行政策和程序的銀行項目進行申訴。該新機制分為兩個階段，一是協商階段，一是審查階段。

在協商階段由一個特別項目推助者（簡稱SPF）全權負責該階段的各種事宜。SPF由亞行行長任命，對行長負責，獨立于亞行各職能部門。SPF負責收集亞行解決問題的經驗，為亞行職能部門在解決問題過程中提供支持與建議；審查和評估受害者提出的申訴；促成各方的協商談判；向亞行董事會通報協商的結果；向亞行行長作年度報告并將報告副本呈送董事會。SPF有權接受來自借款國兩個或以上個人的申訴。申訴以書面形式提交，內容包括：申訴人須受到或可能受到亞行所資助項目的影響，這種影響須是實質且不利的；申訴須表明申訴人所遭受的直接的實質性的損害是由于亞行在設計和執行資助項目過程中的行為或疏忽導致的；申訴須表明申訴人已向亞行職能部門提交該事項。協商階段一般持續3個月，SPF負責監督協商階段達成的任何協議的執行。申訴人可以隨時將申訴事項提交進入審查階段。

在審查階段，亞行建立由三人組成的政策與程序遵循審查小組（簡稱CRP）。CRP主席為全職，其余兩人為兼職。同時另有兩名專家和三名行政官員支持CRP的工作。CRP成員由行長提名，董事會任命直接向董事會負責。CRP負責決定審查亞行政策與程序未得到遵守的申訴的合格性；CRP負責啟動對亞行政策與程序遵守情況的審查而是否授權審查則由董事會決定，發表包括調查結果和建議的報告，監督董事會決定的執行情況。CRP調查的目的僅限于決定亞行是否遵守了其業務政策與程序，而不是調查借款國、項目執行機構或其他第三人。董事會就CRP做出的如何使項目遵守亞行業務政策與程序或如何減少項目所造成的損害的報告做出最終抉擇。CRP負責監督董事會批準的救濟措施的執行情況。①

二、美洲開發銀行

美洲開發銀行有內部問責與監督和獨立審查機制（簡稱IIM）。內部問責與監督沒有專門的部門負責，但是由管理審查委員會和借貸委員會等多個部門聯合實施。比如，采購委員會負責美洲開發銀行采購政策、招標過程、競爭性投標過程中的任何可能出現的偏差進行持續性的審查。美洲開發銀行還制定了環境和社會審查機制，重點是：（1）該項目的環境和社會文化保存的保護；（2）與項目有關土著人民的權利；（3）任何非自愿解決問題；（4）性別與職業健康的考慮等。評價和監督辦公室（簡稱OEV）,監督美洲開發銀行的內部問責和監督制度。OEV獨立于美洲開發銀行的管理，直接向執行董事報告，并聲稱“不受來自外部和利益沖突的壓力”。②

美洲開發銀行的獨立審查機制（IIM）產生于1994年，于2001年和2005年重新修改。IIM允許“受影響人士”索賠物質損害，該損害是由于美洲開發銀行未按照其自己的業務政策或規范所導致的。如果IIM協調員認為是實質性的投訴，會從調查名冊任命協調員，然后該協調員將索賠轉發給執行董事，董事會主席，和泛美開發銀行管理組織。然后美洲開發銀行管理處要么批準該申訴，要么將其發送回從名冊中選擇的調查員。該調查員重新準備一個關于是否正式開展調查的提議，然后將其放在執行理事會做決定。如果執行理事會決定授權進行調查，將從調查員名冊中委任至少三人組成小組。隨后，該小組進行訪問所有有關記錄和工作人員，如果同意的情況下，并去該成員國領土內調查。最后，當調查小組作總結，它會提交給行長和執行局一份載列所有調查結果和建議的書面報告。執行理事會隨后就投訴做出行動的決定。

IIM中有幾項限制值得關注，第一，調查的專家小組不是常設的，專家一般從專家名冊中選出；第二，申訴在提交給執行理事會和美洲銀行管理層之前必須進行過了調查，調查是其前置程序；第三，IIM只能在其報告中做出事實的認定，不得提出解決辦法或補救措施；第四，若貸款已發放95%，則不再啟動獨立審查機制。

三、非洲開發銀行

在非洲開發銀行內，審計長辦公室的反腐敗和欺詐司（ACFD）負責確保所有非洲開發銀行的內部行為，如調查在非洲開發銀行內的腐敗，欺詐活動，或指控工作人員不當行為。通過調查，ACFD旨在通過詢問確定有關當事方犯下的非法行為索賠的有效性是否“可能性更大”。ACFD向行長報告其調查結果，由行長最終決定是否調查證實了提交的索賠。如果行長認為有問題的當事方從事腐敗，欺詐或其他不當行為，非洲開發銀行：（1）將停止涉及有罪一方的項目，可以要求其返回授予給它的任何貸款；（2）將啟動內部程序對抗任何有違法行為的銀行人員；（3）以將有罪的合同方列入“黑名單”；（4）可能是指任何及所有涉案的有關成員國的執法機關。③

非行的外部審查機制稱為獨立審查機制（簡稱IRM），其區別于內部機制的關鍵在于，其允許個人、組織或其他民間團體等利益相關者向非行提出申訴，一般是因為一些貸款項目違反了非行的政策或程序。IRM的合規審查調解組（CRMU）主要負責。當非洲開發銀行利益相關者提出調解或合規審查的請求時，可以啟動IRM。CRMU主任為整個審查過程把關。收到請求后，決定是否應進行調解或審查。請求者的也可能在這些程序之下進行投訴。如果請求者同意調解，CRMU主任擔任調解員，期限一般為三個月。如果調解成功，CRMU主任則須在調解完成后三十天內提交報告。若調解不成功，CRMU主任將報告提交給各部門長官、行長和非行管理層組成的團隊來主持調解?？偟膩碚f，非行的外部機制很難評估，到目前為止該機制只被用過一次，并且在非行憲章中有關于其不受國內法院管轄的條文，所以大多數的申訴者寄希望于IRM遵循有關非行規則改變那些有問題的項目。

四、上海合作組織開發銀行的展望

2010年11月25日，上海合作組織成員國第九次總理會議上，總理建議成立上海合作組織開發銀行，并探討共同出資、共同受益的新方式。如果上海合作組織開發銀行成立，中國在該行中將扮演重要角色，深化中國與上合組織其他國家的經貿、投資、金融等領域的交流與合作，幫助區內成員國積極應對國際金融危機。

開發銀行都較強的地域性，而上合組織成員國分布于歐洲、中亞和東亞等，在制定政策等方面需要考慮各成員國的具體情況，并且隨著上合組織有望在未來吸收更多的成員國，如果上合組織開發銀行成立，也應當考慮更多的國家不同的發展狀況。如同其他開發銀行吸收區外國家成員，一般都是資金雄厚的發達國家，上合組織開發銀行可以借鑒采用此種模式。

資本構成方面，可以分為普通資金和特別資金。普通資金方面，目前中國和俄羅斯兩國在上合國家中的經濟發展程度較高。上合組織開發銀行的資本應當以中俄兩國作為主導，而我國作為上合組織中最大的經濟體和開發銀行建立的倡導者，可以適當多占股份。并且可以參考其他開發銀行，采用組織內國家和組織外國家共同參股的方式，吸納一些發達國家的資金注入，更好的為組織內國家服務。特別基金，可用于優惠貸款等事項，特別基金一般來自于捐贈。

決策機制和投票權方面，可以參考目前開發銀行的普遍做法，采用理事會、董事會和執行機構等三層權利機構，更好的分配權利。在投票權方面，采用目前國際金融組織普遍采用的加權投票制度，加權的幅度則以股權的數額為準。

貸款制度方面，也應當分為普通貸款和優惠貸款，普通貸款屬于銀行的主要業務，利率較優惠貸款高，期限以15年到30年為限，規定一定的寬限期限。優惠貸款則來源于特別資金，規定較為優惠的利率，重點支持組織內貧困地區的發展，如我國的西部地區，中亞國家的一些貧困地區。支持的重點則可以參考世界銀行、亞行等項目，若該地區或項目已獲得其他開發銀行的貸款支持，則優先可以考慮其他貧困地區。同時貸款制度可以借鑒亞行，私人企業可以成為借貸的對象，更好的有利于一些中小企業的發展，但是對于什么樣的企業能得到貸款和企業貸款的擔保制度應當做出詳細的規定。

監察機制方面，應當建立一個內部和外部結合的責任機制。內部機制負責上合組織開發銀行的內部的腐敗、欺詐等行為，并針對工作人員進行內部的檢察與監督。內部機制可以借鑒亞行和非行中的設立專門的部門負責，這個部門應當獨立于其他部門，對理事會負責，監督的范圍可以從行長直到低級工作人員。外部責任機制建立的目的，應當是以審查貸款項目是否符合該貸款的政策與程序。銀行應當建立一個專門的外部問責機制，任何利益的相關者可以向銀行提起申訴，銀行則可以對申訴進行調查。綜合到三大區域開發銀行的外部機制，在這個方面均傾向于以調解的方式進行，筆者認為調解能讓貸款者與“利益相關者”之間更好的達成妥協，在目前看來是一種較好的方式，盡管其可能在程序和期限上有所缺陷。

總的來說，上海合作組織開發銀行的建立，將為上合組織注入新的活力，也為我國帶來新的發展機遇。但到目前為止，上合組織開發銀行的建立還只是一個初步的意向，未來還有一段很長的路要走，諸如資本構成、決策機構、投票權等事宜都要經過深度的探討，才能達成一致的方案。但是不管怎樣，我們應當保持樂觀的態度來期待上合組織開發銀行建立。而在目前這一段時間里，我國可以利用在亞行、美洲銀行、非行等區域性開發銀行的探索與實踐，為上合組織開發銀行的建立提供經驗。