勞動力跨國就業與社會保障一體化范文

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伴隨經濟全球化的深度發展，資本和勞動力的國際流動性進一步提高。亞洲許多國家的勞動力都出現了向外流動和跨國轉移就業的趨勢。作為一個人口規模龐大的國家聯盟組織，東盟具有十分豐富的人力資源，2013年東盟人口總量已經達到6.04億，10個成員國共有將近2.63億的勞動人口。其中有1.35億跨國就業人口，而選擇在東盟內部跨國就業的勞動者人數是530萬①。勞動力的自由流動對于促進區域經濟共同體的經濟發展、推動共同體的一體化進程具有重大的意義，而區域的支持性政策對在一個區域內部的勞動力自由流動具有促進作用。在這方面，歐盟是區域性經濟共同體的先行者。歐盟的前身歐共體在1957年的《建立歐洲經濟共同體條約》（EEC）中，明確規定共同體理事會應當采取必要的措施為勞動者的自由流動提供支持。1971年，歐共體了具有法律約束力的理事會條例1408/71“關于共同體內轉移就業勞動者及其家屬的社會保障制度覆蓋”，建立了成員國之間社會保障制度相互銜接、促進勞動力自由流動的機制，有力地推動了歐共體的經濟發展和一體化的進程②。東盟在2007年將保護和促進聯盟內部的勞動力自由流動提上了議程，并開始在聯盟層面開展相關的政策行動，務求促進聯盟內部的勞動力自由流動，建成東盟的經濟共同體。就目前而言，國內學術界對東盟一體化的研究已經取得了不少成果，但尚缺乏針對社會保障一體化領域所進行的探討。本文將對東盟在社會保障一體化的努力及其遭遇到的困境進行系統的探討和分析，務求進一步豐富國內對東盟一體化的研究成果。

一、東盟內部的勞動力跨國就業

作為一種傳統上的權威界定，國際勞工組織在其1949年的工作指引中指出，跨國就業的勞動者（MigrantWorker）是從一個國家遷移到另一個國家以獲得雇傭的人①。隨著歷史的發展，國際社會對勞動力跨國就業（LaborMigration）現象的認識逐步變得更加清晰。1990年，聯合國在《關于保護所有跨國就業勞動者及其家庭成員權利的國際公約》中指出，跨國就業的勞動者是在其不是該國公民的國家里面被給予機會參與、正在參與或曾經參與一項有酬活動的人②。相對而言，這種概念界定在當前仍是最為寬泛的，所強調的是跨國就業的3個最基本特征：1.跨國性，勞動者離開了他的公民資格所在國，而前往另外一個國家，他不是這個國家的公民，不擁有該國的公民資格；2.全程性，涵蓋了轉移就業可能存在的全過程，轉移就業的勞動者既包括正在從業的轉移勞動者，也包括已經獲得就業機會但可能仍沒正式從業的人以及曾經就業但目前可能處于失業狀態的人；3.活動的有酬性，這種特性使轉移就業不僅僅局限于雇傭就業的領域，而且進一步延伸到自主雇傭的領域，這個領域主要包括勞動者獨自或家庭性的個體經營活動。關于勞動力跨國就業的原因，人口遷移的“推拉理論”指出，勞動力遷移主要是因為勞動力遷出地和遷入地的工資差別所形成的，遷入地的較高工資收入形成了勞動力遷移的拉力，而遷出地的低工資則形成推力，共同推動勞動力遷移就業的形成。東盟是一個由高收入、中等偏上收入、中等偏下收入、低收入國家共同組成的國際組織，各成員國的經濟發展水平和勞動力的薪資報酬水平存在著明顯的差異，因此導致了聯盟內部勞動力流動不對稱的現象：收入水平相對較高，社會福利較為優厚的國家，如新加坡、馬來西亞、文萊和泰國，就成了勞動力的凈接收國，而其他較為落后的國家成為勞動力的凈輸出國。同時，成員國人口結構變化形成的勞動力供求不平衡，是形成東盟勞動力跨國就業的重要因素。

譬如，近年來新加坡的人口出生率較低，老年人口在2007年已經占總人口的12%，同時，勞動力人口從320萬下降到290萬，國內勞動力不足的問題日益嚴峻。因此，為了維持經濟的持續發展，新加坡迫切需要吸引外來勞動者。在一系列政策的推動下，新加坡的跨國就業者已經占國內總就業人口的64%③。而馬來西亞在2007年就以7.07%的老年人口比例進入了老齡化社會，也存在國內勞動力不足的問題。2010年，國外勞動者占馬來西亞國內勞動力的16%，其中來自東盟其他成員國的比例為67%。相比，菲律賓勞動力資源豐富，但由于國內就業空間狹窄，失業問題較為嚴重，勞動者需要到國外尋求就業機會④。在這種情況下，菲律賓政府積極鼓勵勞動者到其他國家就業。同樣，印度尼西亞現階段有2.84億人口，是東南亞地區勞動力資源最為豐富的國家，但由于國內的勞動力就業市場無法消化如此龐大的勞動人口，所以，印度尼西亞政府從20世紀90年代已經開始推動本國勞動者進行跨國就業，逐步成為了東盟成員國當中的勞動力凈輸出國。此外，突發危急事件和國家政策的改變也是推動勞動力跨國就業的因素。其中，地震、海嘯、臺風等自然災害對那些處于熱帶季風氣候的東盟成員國而言是難以趨避的。2004年的東南亞海嘯，2008年的納爾吉斯特強氣旋風暴直擊了緬甸，并影響了泰國；2011年泰國也發生了洪災。這些自然災害后所引起的災后重建工作和人道主義的援助也引起了勞動力在東盟內部的流動，同時，在國家政策層面，成員國的對外政策也對東盟內部勞動力的流動起到了促進的作用。譬如，緬甸對外開放政策的發展使緬甸的勞動者能夠到泰國從事橡膠種植業、漁業、勞動力密集型產業，促進了泰國的經濟發展①。在上述幾個因素的共同影響下，東盟內部的勞動力跨國就業呈現出就近遷移和區域集中的顯著特征。就目前來看，東盟內部的跨國勞動力流動存在兩個基本的區域模式：一是圍繞湄公河流域，以泰國為主要接收國，泰國周邊的緬甸、老撾、柬埔寨和越南為勞動力輸出國的模式，其中遷移到泰國并在泰國工作的有60%是來自東盟其他成員國；二是馬來西亞周邊，以新加坡、文萊和馬來西亞為跨國就業勞動力的目的地，主要由印度尼西亞和菲律賓兩國輸送勞動力的模式②。東盟內部的勞動力跨國就業的作用和意義可以分別從勞動者、勞動力輸出國家和輸入國家、區域經濟共同體等三個層面進行說明。

首先，對于大部分勞動者而言，就業的跨國遷移性無疑將擴寬他們的就業空間，向他們提供了從低收入的就業市場前往收入較高的就業市場就業的機會。在一些經濟較為落后的國家（如菲律賓、緬甸等國家），跨國就業已經逐漸成為本國勞動者獲取更多收入、提高家庭經濟水平的重要途徑。其次，在輸出國家和輸入國家層面，勞動力的跨國就業首先可以使經濟落后的國家通過勞動力的輸出而增加財富的積累。前往經濟發達地區和國家就業和工作的勞動者，相當部分人會將其工作的收入和報酬以匯款的形式傳送回其所屬的國家。這樣，這些勞動者的家庭將能夠獲得更高的家庭收入，擁有更高的消費能力，得以在所在國家進行更多的消費。因此，勞動力跨國就業在改善勞動者家庭經濟狀況的同時，通過提高家庭的消費力和帶動消費的方式，促進著勞動力輸出國家的經濟發展。以菲律賓為例，菲律賓每年都會向其他國家輸送100萬左右的勞動者；這些勞動者的跨國匯款每年占菲律賓GDP的10%以上，有力地促進了菲律賓國內的經濟增長③。同時，跨國就業的勞動者在經濟發達地區的工作實踐中獲得了先進的技能，并積累了有益的經驗，在返回其所屬國家之后，這些技能和經驗都將有助于這些國家的經濟與社會發展。而對于勞動力輸入國家來說，勞動力跨國就業有助于解決其國內勞動力的結構性短缺問題，同時為該國很多正處于工業化階段的地區提供了勞動力，從而推動這些地區的經濟發展。以泰國為例，隨著泰國民眾生活水平的不斷提高，越來越少的勞動者愿意去從事那些骯臟、危險和地位低下的工作，而緬甸勞動者的不斷涌入填補了這些職位的空缺。此外，勞動力跨國就業給新加坡、泰國和馬來西亞等勞動力輸入國的經濟繁榮和經濟低迷提供一個勞動力市場的緩沖期，能夠維持勞動力市場價格的穩定，使這些國家的人力成本和生產成本能夠持續處于一個較低的水平，維持國內的勞動力密集型企業在某一產業甚至是東南亞國家中的競爭地位④。在經濟繁榮時期，外來勞動者有助于填補勞動力的不足，維持勞動力的供給，從而維持勞動力的價格。而在經濟低迷時期，企業由于產品銷售下降所導致的自身對勞動力的需求降低，可以通過解雇國外勞動者來實現。這些勞動者在被解雇之后，將返回勞動力輸出國，不會在勞動力輸入國停留，從而不會給勞動力輸入國的公共財政造成負擔。在更為寬廣的區域經濟共同體層次上，勞動力的轉移就業促進了區域內勞動力要素的合理配置。勞動力要素的可轉移性促進了整體生產要素的優化組合，有助于各個成員國依據自身的特點形成獨特的產業群，強化自身的優勢領域。同時，這種專業化加深了區域共同體內各國之間的依賴，促進成員國之間的緊密合作，從而加速區域經濟共同體的經濟發展，推動區域經濟一體化進程。歐盟的經濟一體化發展和美洲地區的經濟一體化進程都證明了經濟共同體內勞動力跨國流動的自由化，對于實現共同體的一體化是不可缺少的，而且能夠加速區域內的經濟發展①。

二、東盟社會保障一體化進程

勞動力跨國就業所帶來的社會保障國際協調議題在20世紀已經進入了各國研究者、政策制定者和國際組織的視野。在1942年出版的《貝弗里奇報告—社會保險和相關服務》中，貝弗里奇就曾經寫道“：社會保險將成為影響勞動力跨國流動的一個重要因素。假設人們能夠為了找到就業機會從一個國家移到另一個國家，那么人們就會渴望各國之間在社會保險方面制定互惠的安排以促進這種流動。也就是說，人們渴望通過這種安排，使他們在就業流動時可以避免社會保障方面的損失，并準許他們將在先前國家獲得的保障權益帶到另一個國家?！雹陔S著經濟全球化的深入、各種區域經濟共同體的出現和發展，跨國就業勞動者的社會保障問題也成為了區域經濟共同體所面臨的重要問題之一。在國際組織方面，國際勞工組織較早地關注了勞動力跨國遷移及其相關的社會保障問題。其在1925年的《平等待遇（事故賠償）第十九條公約》中已經規定，簽署此公約的國家必須為在本國工作的跨國就業者及其家屬制定工傷事故賠償規則。這一公約不僅制定工傷事故的賠償規則及其覆蓋面，而且提出跨國就業者及其家屬應獲得與勞動力輸入國國民相同的社會權利和社會保障。1935年，國際勞工組織提出《維護移民的養老金權利———第四十八公約》，制訂了為老年人和傷殘病人提供可跨國轉移的養老金制度。1982年，國際勞工組織提出了《維護移民社會保障權利———第一百五十七公約》，此公約規劃了為跨國就業勞動者提供保護其社會保障權利的基本架構。

在東盟方面，勞動力跨國就業所帶來的社會保障協調議題正在得到一步一步的推動。在2003年的東盟首腦會議中，東盟各國領導人簽署了《巴厘第二協約》。該協約提出要在2020年把東盟建成“東盟共同體”，包括“東盟經濟共同體”“、東盟安全共同體”和“東盟社會和文化共同體”③。在這一協約的推動下，2005年東盟各國在東盟勞工部長會議上就如何促進就業、改善社會保障體制等方面加強合作的問題進行探討。2007年，東盟在菲律賓的宿務召開第十二屆東盟首腦會議，重點討論了東盟內部勞動力轉移就業的問題，并簽訂了“關于促進和保護境外轉移就業勞動者的共同宣言”。這個共同宣言首先肯定了跨國就業勞動者對輸送國和接收國在經濟上和社會上的重大貢獻，對各個成員國政府積極建立相關的支持性政策給予認可。在宣言所確立的一般原則當中，東盟強調并詳細規定了勞動力接收國和輸出國的義務。這項共同宣言還強調東盟10個成員國有義務遵循宣言的規定，大力發展聯盟內保護跨國就業勞動者權利的機制。2007年年底，在新加坡舉行的第13屆東盟首腦會議上，東盟各國簽署了具有劃時代意義的《東盟憲章》。作為東盟成立以來第一份對所有成員國具有普遍法律約束力的文件，《東盟憲章》明確規定東盟應當為東盟公民提供公平的個人發展渠道、社會福利和正義，提高社會福利和個人的謀生能力④。此外，《東盟憲章》明確了建立共同體一體化的戰略目標，并規定東盟所有成員國應致力于經濟一體化建設，構建穩定、繁榮和統一的東盟市場和生產基地，實現商品、服務和投資自由流動，促進商界人士、技術人才和勞動力的自由流動。但到目前為止，東盟尚未在社會保障的國際協調方面建立統一的規定。

在缺乏共同體層面規定的情況下，東盟的成員國只能在國家層面尋找解決辦法。實踐方法之一是簽訂勞動力跨國就業社會保障的雙邊協議或多邊協議。譬如，作為湄公河流域最大勞動力接收國的泰國，與柬埔寨、老撾、緬甸這3個勞動力輸出國簽訂了《勞工諒解備忘錄》，這是為在勞動力輸出國中有意愿到泰國工作的國民提供國籍考核項目，在完成了國籍考核后勞動者就會成為合法的移民，其主要作用是為跨國就業的勞動者提供就業保護。印度尼西亞也與馬來西亞簽訂了針對印度尼西亞短期合同工和印度尼西亞家庭傭工的《勞工諒解備忘錄》，規定這些勞動者在馬來西亞期間應得到足夠的食物和雇主不能隨意扣減工資等，并規定了工傷賠償方面的細則①，而且成員國也為遷移到本國來的跨國就業者提供了一定的社會保障支持。譬如，新加坡為持有新加坡工作許可的國外工作者提供了由雇主全交納的醫療保險制度，對規定的工傷事故也能獲得相應的賠償②。泰國為完成戶籍登記的外國勞動者提供全國健康保險制度，這些勞動者每年能夠得到特定金額的診療費和醫療檢查費③。

三、東盟社會保障一體化面臨的問題

早在多年前，東盟已經提出了建立東盟共同體的戰略目標，并把勞動力自由流動作為經濟一體化的具體目標之一。但由于多方面的困境，使東盟至今依然沒有建立起一體化的社會保障制度?，F階段這些問題主要包括：

（一）東盟各個成員國的社會保障制度存在較大的差異東盟10個成員國有政治制度、經濟實力、歷史傳統等方面都表現出差異性和多樣性?，F階段，東盟10國大致可以分為四個層次：新加坡、文萊屬于第一層次，這兩個國家的經濟發展水平高、人民生活富裕；馬來西亞和泰國處于第二層次，屬中高收入國家；印度尼西亞、菲律賓處于第三層次，屬于中低收入國家；越南、柬埔寨、老撾、緬甸則處于第四層次，屬低收入甚至是世界比較貧困的國家④。由于經濟發展水平差異極大，這10個國家在為本國國民制定的社會保障制度和提供的社會保障水平也參差不齊，即使是同一種社會保障問題都會存在不同的社會保障形式，例如工傷保險，文萊、馬來西亞和新加坡是雇主全給付制，而其他國家則是社會保險的形式。這種制度設置方面的差異給成員國相互之間的社會保障合作和協調帶來了嚴重的阻礙。同時，社會保障制度的發展不一也體現在社會保障國際協議的參與上。譬如，國際勞工組織倡導的《平等待遇（事故賠償）第十九條公約》目前有120個簽約國，其中來自東盟只有印度尼西亞、馬來西亞、緬甸、菲律賓、新加坡和泰國等國家。在《維護移民社會保障權利———第一百五十七公約》，東盟成員國中只有菲律賓簽署了這一公約。而在《維護移民的養老金權利———第四十八公約》上，東盟10個成員國都沒有在這一公約上簽字?，F階段，大多成員國沒有給那些沒有本國國籍、沒有獲得本國居住資格和工作資格、未達到國家社會保障最低繳納年限等要求的跨國就業勞動者提供本國居民所能享受的社會保障項目。而且，即使跨國就業者能滿足參與所在國家或者是工作所在國的社會保障制度，但由于存在社會福利資金難轉出和各國語言交流等問題，也阻礙了他們按照正常程序享受到社會保障福利。

（二）東盟的組織特性使其難以有效地推進東盟社會保障一體化的進程由于涉及到國家與國家之間的利益，境外勞動者的社會保障問題是難以依靠單個國家或者是兩個國家之間的努力和意愿去解決，而是需要東盟作為一個超國家的力量去解決。但是，東盟并沒有建立起一個對東盟成員國具有強約束力的組織，由于主導力量的缺失使得東盟一體化缺乏具有實質意義的倡導方、領導者和“問題解決者”?！皥猿只ゲ桓缮鎯日瑘猿滞ㄟ^非正式協商來達成全體一致原則”的“東盟方式”是東盟特有的組織形式和決策方式，它要求東盟在組織和決策上具有非正式性、非強制性的特點，不謀求建立具有約束力的超國家權力機構，強調主權的神圣不可侵犯，追求國家間的絕對平等⑤。所以，在面臨重大危機時，無主導力量的東盟往往會形成各成員國維護自己國家利益而拋棄東盟宗旨的局面，進而影響了東盟的一體化進程。2005年東盟各國就在東盟勞工部長會議上就如何在促進就業、改善社會保障體制等方面加強合作的問題進行商討。然而，由于各成員國在境外勞動力保護的具體條款當中存在較大的分歧，相關的談判工作在2009年啟動之后，不久就陷入長時間的停滯。這些分歧主要來自勞動力輸出國與輸入國的利益沖突，馬來西亞、新加坡作為東盟兩大勞動力輸入國，與作為兩大勞動力輸出國的印度尼西亞和菲律賓在多項議題上存在分歧，而東盟又無法作為一個超國家組織來解決此問題。在這種情況下，保護跨國轉移就業勞動者的行動一直無法在東盟地區得到有效的開展，并難以在東盟地區制定統一的社會保障制度。這嚴重限制了東盟區域內勞動力自由流動的進一步發展，也影響了東盟共同體目標的實現。

（三）非法移民所形成的低勞動力成本阻礙了一些成員國推進社會保障一體化的積極性非法移民可分為非法偷越國境或邊境和非法滯留兩種形式。前者指未經外國政府同意而入國境或未經本國政府同意而出國境，而非法滯留是指合法入境，但滯留時間超過當地政府所準予逗留期限①。在東盟區域內，非法移民問題較為嚴重的是凈勞動力輸入國馬來西亞和泰國。這主要是與泰國、馬來西亞接壤的國家都是比較貧窮而且人口數量比較大的國家。與泰國接壤的國家是緬甸、柬埔寨和老撾，而與馬來西亞接壤的國家是擁有2.48億人口的印度尼西亞。此外，泰國、馬來西亞與周邊接壤國家的宗教文化比較相近，所以有許多跨國就業者沒有通過正規的途徑也沒有獲得居留資格就進入到這兩個國家工作。非法遷移到泰國和馬來西亞的勞動者主要是從事非正規經濟部門的工作，或者是在偏遠地區從事低技能工作，如家政服務、種植業、漁業等②。東盟部分成員國為了解決非法移民的問題，提出了針對來自國外勞動者工作資格認定的制度，但由于工作資格認定比較耗費時間和金錢，因此并沒有得到有效的推行。如通過正規途徑遷移到泰國工作的勞動者需要花費700美金，而通過非法渠道則僅僅需要100美金，導致一部分勞動者仍然會選擇非法進入的途徑。而對于勞動力接收國來說，一些企業比較愿意去雇用沒有參加社會保障項目的非法移民者，來降低企業的營運成本③。而對于國家而言，這一做法有助于降低產品的生產成本，維持本國市場和產品的競爭力。在這種情況下，社會保障國際合作的缺乏，反而是有利于一些成員國控制本國的勞動力成本和維持本國的競爭力。這形成了一種利益的壁壘和障礙，進一步阻礙了東盟社會保障一體化的進程。

四、結論

勞動力的自由流動是區域經濟共同體一體化發展中的一項重要目標，這在經濟全球化深度發展、區域與區域之間的國際競爭加大的背景下變得更加重要。近年來，南部非洲發展共同體積極地借鑒歐盟經驗，推動區域內勞動力的自由流動，促進共同體的一體化發展。在勞動力自由流動方面已經建立有較為完整的制度框架的歐盟，也在不斷對歐盟及其前身歐共體的政策實踐進行總結和反思，務求進一步完善政策，繼續推進區域內勞動力自由流動的深入發展。正是在這樣的大背景下，東盟在成立了將近40年之后，提出了建立東盟共同體的戰略目標，并把勞動力自由流動作為經濟一體化的具體目標之一，但多方面的困境使東盟至今依然沒有建立起一體化的社會保障制度。在東盟內部的勞動力跨國就業持續發展的趨勢下，這些問題最終需要得到有效的應對和解決。但在美國“重返亞洲”戰略以及一系列復雜的國際關系因素的影響下，困境的破解需要東盟作為一個區域共同體組織的推動，也需要東盟內部各個成員國的共同努力。

作者：吳偉東 吳杏思 單位：暨南大學人文學院