公民社會保障權實現研究范文

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一、立法與權利實現

自然法理論認為，權利具有先在性，在人的生命誕生前就已存在一種自然權利。但人是各種社會關系的結合，個人權利不只是一種“自在”的權利，它需要獲得他人的認可和承諾?？墒?，隨著交往的擴大和社會關系復雜程度的提高，人與人之間權利關系的認定、相互承諾變得愈發困難，必須通過特定的媒介才能實現，這一媒價即為制度?！爸贫仁且粋€社會的游戲規則，或更正式地說是人類設計的、構建人們相互行為的約束條件。它們由正式規則(成文法、普通法、規章)、非正式規則(習俗、行為準則和自我約束的行為規范，以及兩者執行的特征組成。［1］正式制度中的法律制度對于權利實現至為重要，因為:首先，權利需要通過法律制度認可方為合法。法律制度具有調整個人利益關系的功能，這種利益關系通過權利表現出來，并通過法律制度得以確認。個人權利只有得到法律制度的確認，才能獲得合法的內容和形式，從而才能獲得其他主體的認同與協助。正如實在法學派所言，“權利乃法律之子”，權利就是受到法律保護的利益，實在法是權利的基礎。其次，權利的實現依賴于法律制度機制的保障。為了實現權利訴求，需要有實現權利的工具。法律制度由于具有可操作性和強制性等工具性價值，因而成為人們實現權利的首選制度。此外，權利的易損性要求法律制度的保護。由于利益的沖突性，為了實現利益最大化，權利主體傾向于擴展自己的領地，從而對他人的權利帶來侵害。法律制度經由權利與義務的規范劃定人與人之間的權利邊界，并通過設定懲戒性規范給予受損的權利予以救濟。法律制度需要通過立法才能供給，可見，權利的實現離不開特定機構的立法活動。

二、社會保障制度變遷中的政府立法責任

權利的實質是利益，而利益的分配依賴制度的安排。制度經濟學認為，在社會轉型時期，制度會產生供給不足的問題，這會導致制度失衡，從而產生制度變遷。制度供給主體有市場與政府，而在社會轉型時期，隨著公民權利意識的增強，對權利制度的需求會急劇的擴張。由政府通過立法這種“強致式制度變遷”方式提供法律制度，及時滿足公民的制度需求，是法制變遷的基本規律。

(一)社會保障制度的變遷與社會保障立法責任的確立與拓展早期的社會保障是一種慈善事業，濟貧、扶弱與救災等慈善活動主要由民間組織及宗教團體承擔，公民無法權化的社會保障權，國家游離于社會保障責任之外，更無制度供給責任。1601年英國頒布舊《濟貧法》，社會保障開始了“制度化”的行程?！稘毞ā焚x予了公民法定的經濟保障權利，同時規定了國家濟貧的義務，由此開啟了政府構建社會保障制度責任的時代。19世紀80年代以后，德國相繼頒布了一系列社會保險法案，標志著現代社會保障制度誕生。社會保障由一些分散的社會政策變為正式的制度安排，政府成為保障制度構建的法定責任主體。但在19世紀30年代之前，由于資本主義奉行“管得最少的政府就是最好的政府”的管理法則，國家職能相對單一，僅限于保護“生命、財產和安全”等方面。同時，行政權受“三權分立”原則的約束，行政甚為消極，行政權“只能為其消極目的而行使，不允許超過這一限度為積極地增進社會公共福利而行使。”［2］與政府職能相一致，政府在社會保障制度建構方面承擔的責任極為有限?？墒牵麡O行政并沒有帶來資本主義的繁榮，相反，資本主義弊病叢生，如失業、兩極分化、經濟危機等。隨著凱恩斯主義流行，社會保障制度成為政府進行宏觀調控的工具。1935年美國頒布《社會保障法》，標志著社會保障制度向綜合性保障制度轉變，政府構建社會保障制度的責任進一步拓展。二戰后，各國政府面臨著如何保障戰亂之后的人們生存和發展的權利，如何實現社會公平等共同課題，這迫使人們重新審視國家的職能定位。在西方各國，積極的福利措施被用來保障基本人權和防范社會風險，政府的社會管理職能得到迅速擴展，“福利國家”應運而生。福利國家“表現在各國先后頒布相關法律和規章制度促成了社會保險和社會救濟系統即廣泛的社會保障公共系統，由此也界定了現代福利國家的概念?！保?］社會保障制度變遷實踐表明，權利的取得依賴于社會制度特別是法律制度確立，政府的社會保障制度建構責任隨著制度需求的擴大而拓展。社會保障權法權化過程即為社會保障制度化的過程，社會保障權的源起、擴展與實現離不開社會保障法律制度的建立與發展。社會保障權作為公民的一項實體權利，是通過一系列的法律、法規制度來確認和實施的。相關的研究資料顯示，至1996年，全球有168個國家(地區)制定了社會保障法律，賦予公民社會保障權利。［4］在眾多社會保障責任主體中，只有政府有為社會保障制度的建立和運行制定法律規范的權力，政府是法律形成機制中最為重要的主體。所以，政府必須承擔起社會保障的立法責任，建立完善的社會保障法規制度體系。

(二)行政立法是政府的法定義務行政立法是制度需求與制度供給矛盾運動的產物。社會事務復雜性與專業性使得立法機關的法律制度供給已經遠不能滿足“福利國家”對法律制度的需求，于是，西方國家二戰以后普遍承認議會向政府委托立法或授權立法，政府便有了行政立法權。行政立法權的產生是適應社會發展對制度需求作出的理性選擇，此時，行政立法就成為彌補立法不足與發揮政府積極作用的有效選擇。當然，政府權力內容的變化也相應帶來了政府責任變動，“現代的權力責任，除了過去的由濫用職權所產生的責任及怠權所產生的責任外，還負有滿足公民權利請求的責任和由管理帶來的保證責任。法治社會的責任政府要求由單純的消極責任發展到既要承擔消極責任又要承擔積極責任?！保?］社會保障權是公民的最主要的“福利權利”，政府承擔其實現的“積極責任”中就包括了法律制度供給責任。如今，行政立法責任既是各國法中的行政職權①，相應地也是一項必須履行的法定義務②。西方國家于受制“三權分立”原則束縛，行政立法大都屬于授權性立法，少部分國家授權性立法與職權性立法并存。美國政府擁有經議會授權的“委任立法”權，并不斷通過新的判例確認“委任立法”的合憲性。③在英國，行政機關通過議會授權享有制定“各種命令、規則和行政規章”的權力。“地方政府、水域管理機構和一些國有企業也被授予了立法權”。行政機關職權范圍內的立法被稱之為稱“行政性規則”(administrativerule)，包括就公務員內部工作的安排、非法定的稅收優惠等制定規則，政策、行政準則、法律建議等。［6］在德國，基本法明確規定聯邦議會可以授權總理和部長制定法規命令，④具有議會法律的效力。在法國，行政立法屬典型的職權性國家。自第五共和國憲法確立了一種政府與議會共享立法權后，政府立法權強于議會立法權，且職權性立法占主導地位。議會只制定最重要的規則，其他規則都由政府制定。根據1958年法國憲法34、37條規定，除34條列舉的事項由議會立法外，剰余事項的立法權均由政府享有。［7］授權立法被認為是以制定普遍性規則的方式確立人民與主權國家的權利與義務關系，因此，授權性立法責任相應的是對人民承擔的普遍性義務。職權立法義務是指行政機關直接依據憲法、組織法以及立法法一般性規定的立法權，就其職權范圍內的事務進行立法的義務。就我國而言，行政機關的授權性立法義務與職權性立法義務并存。我國的憲法、組織法以及立法法對國務院，國務院各部委，省、自治區、直轄市人民政府和較大的市的人民政府均有一般性的或者概括性的立法授權。⑤與授權性立法相比，我國政府職權立法的特點可以概括為兩個方面:一是立法主體眾多⑥，二是職權與義務廣泛。

三、政府立法責任的現狀與問題

1．責任缺位缺位相對于越位而言，是指政府本該介入而不介入，擁用行政立法權的機關不積極履行行政立法義務，導致規范制度供給不足。政府立法責任缺位主要表現在政府不作為:首先是立法不作為。如，《社會保險法》只是規定了城鎮居民的社會保險制度，對農民社會保險大都授權國務院另行規定?？墒?，國務院至今未出臺相應的規定，導致農民應該享有的社會保障權無“制度”可依。又如，資金保障制度闕如?，F行的養老和醫療保障大都需要依靠百姓自己交費后才能享受，對低收入群體而言，由于缺乏制度約束下的資金保證，導致他們社會保障權落空。其次，監管不作為。根據現行的行政立法的相關規定，上級行政立法主體對下級立法主體的立法負有監督職責?？啥鄶当O督部門并未履行其立法監督職責，對下級立法行為聽之任之，應審查而疏于審查，應備案而不要求備案，致使立法監督流于形式。

2．責任不明根據《憲法》和《立法法》的有關規定，我國社會保障立法主體既有國家立法機關，又有國家行政機關;既有中央層級的機關，又有省、地級的機關，即國家立法權由中央和省、地級的有關國家機關分享。其中，行政機關又包括中央政府與地方政府，以及不同的行政部門。但上述規定過于粗糙，上述主體在具體立法中的角色定位、權限分工并不十分清晰，導致立法責任不明的問題十分突出。中央和地方政府的責任不明確，各級政府的社會保障立法責任不清晰，繼而又造成各級財政對社會保障法律制度供給的支持的隨意性與不確定性，地方政府在法律制度供給上幾乎處于無責狀態。制度供給遠遠跟不上制度需求，政府立法的責任不明晰已經成為公民社會保障權利訴求實現的瓶頸。

3．責任失范當代的法治政府同時也是責任政府，即政府必須回應民眾的基本需求(包括制度需求)并通過積極作為加以滿足，其行為必須設定相應的責任加以約束。法以權利與義務為主要內容，是二者的有機統一，權義一致、權責一致是法治的基本目標。否則，權力就是非法的、不合理的。從權責一致的原則可以推演出責任政府的責任邏輯:任何公共權力(包括立法權)都應當處于責任狀態，任何公共權力的行使者都應當是責任的承擔者。從法理上看，權力法定，責任也應是法定的。從現狀看，我國政府立法責任鮮見相應的規范。行政立法行為在何種情形下承擔責任、承擔何種責任，均無規范可循，處于責任失范⑧的狀態。

四、政府立法責任的完善之策

1．強化政府立法責任意識社會保障權是公民的一項基本人權，是公民社會建立責任政府的合理預期，它與政府責任的確立有著正向的勾連。人的弱小與無助是人類結成政府共同體的最初的因由，享有平等的權利是人類締結政府的美好訴求。社會的發展及“福利國家”實踐使得實現公民社會保障權成為責任政府的又一項法定義務。社會保障權是以政府向其民眾提供一定數量與品質的“公共產品”為依托，其中，制度公共產品的選擇與設計關系到公民社會保障權利的實現。因此，社會保障的立法責任的建立和完善就成為推動公民應然權利轉化為實然權利的關鍵。應重視政府制度供給中立法責任意識的提升，為公民社會保障權利的實現提供更多更好的法律制度產品。

2．完善規范，明晰政府立法權限雖然我國《立法法》對行政立法權作了粗略地規定，但可操作性不夠。根據“權責一致”的原則，須進一步細化《立法法》有關行政立法權的規定，并確立相應的責任規范:(1)明確規定立法機關與行政機關的立法權。社會保障法律制度大致包括三個層次，即基本法律制度、行政法規制度和地方法規及規章制度。從西方國家社會保障制度歷史觀之，社會保障基本制度立法適用法律保留原則⑨，無不是由立法機關制定。⑩根據我國《立法法》規定，社會保障基本制度方面的立法，如社會保險、社會救助、社會福利、軍人保障等，均應由全國人大或常委會立法。但從目前立法來看，社會保險方面的立法有很多是行政機關制定的行政法規，這與《立法法》的規定是相違背的。對這些屬于立法機關立法事項，國務院應及時提請立法機關制定法律，而不是越權代替立法機關立法，這也是屬于國務院的立法責任的一個方面。(2)清晰劃定行政機關的立法權限。我國享有行政立法權的行政機關包括國務院、國務院部委、直屬機構及省級政府、省會市政府及較大市政府。行政機關之間的權力劃分應遵循二個原則:一是“效力等級”原則，即下級機關的立法權限于為實施上級行政機關的立法所作的執行性規定，否則，抵觸無效;二是“管理權限原則”，即行政機關立法權必須與自己的管理權限相一致，否則，越權無效。

3．建構政府立法的責任體系政府立法責任體系大體涵有以下幾個方面:(1)主體責任公民社會保障權的實現需要一系列法律制度安排和設計，政府應該在這些制度的安排與設計中承擔首要的責任，因為:社會保障權最終體現資源與利益的享有，而政府掌握著國家的最主要的資源。只有作為法律制度的供給者與執行者的政府，才能協調各權利主體之間的利益關系，才能強力推行已定的各項保障制度，從而保護公民公平、現實地享有各項社會保障權。(2)“法律化”責任制度只有通過“法律化”方可擺脫隨意性與偶然性，制度的“型化”也是以相應的立法為標示，社會保障制度尤其應該如此。若無相應的法規范約束，缺乏穩定性和持續性的社會保障制度就不可能有效地實施。政府立法責任的落實首先體現為政府的立法行為，這是因為立法是國家意志的強烈表達，也是國家與公民一切行為的基本依據。聯合國《經濟、社會及文化權利國際公約》有關締約國的義務規定:每一締約國承擔盡最大努力……采取步驟，以便適用一切適當的方法，尤其包括用立法的方法，逐漸達到本公約中所承認的權利的充分實現。［9］可見“用立法的方法”是各國政府實現公民權利的首要的、積極的義務。政府立法責任體現三個方面:一是提出制度“法律化”的議案，推動社會保障制度法律化，提升社會保障立法的層次;二是制定法規規章，細化上位法;三是加強自身職權立法。(3)監督責任由于我國社會保障行政立法主體較多，又存在部門利益與地區利益的沖突，導致下位法與上位法抵觸、同位法之間沖突的問題較為普遍。這種“規范”打架的形象直接影響到法制的和諧與統一，也影響法的有效實施和公民對法的信仰。上級立法機關對下級立法機關立法具有的監督與備案審查責任是法制和諧統一的重要保證。(4)賠償責任由于行政權擴張性，行政機關常利用其行政立法擴充其權力，通過行政立法違法設權，如政府規章濫設罰款制度，或者將法律已賦予公民和法人的權利，通過規章甚至行政規范性文件，予以回收或削減、剝奪等等。這些立法行為都構成了侵權，制度侵權已成為政府法律制供給過程中常見的侵權形式。因此，有必要建立行政立法賠償責任制度，明確規定立法機關的賠償責任，以及相關責任人員應承擔的個人責任。

4．建立和完善救濟機制“無救濟便無責任”，救濟是追究行政立法責任的有效的途徑。對于政府在制度供給中不作為及侵權，應賦予公民的救濟權利，救濟途徑包括行政復議與行政訴訟。(1)完善行政復議與行政訴制度。行政立法具有專業性，行政復議是依據行政機關的專業能力對自己的立法行為所作的專業審查，也是上級行政機關對下級行政機關進行監督的行之有效的手段。與行政訴訟相比，具有時效短、執行有力等特點。根據《行政復議法》第七條規定，可以對“規章”以下的“規定”可提起復議，這對解決“紅頭文件”泛濫的問題起到一定約束作用，但由于不可對這些“規定”單獨提起復議，使得行政復議在解決行政立法侵權方面的作用大打折扣。這需要對《行政復議法》作出修訂，擴大復議范圍，至少應將“規章”包括在內，應允許公民可以單獨對行政立法行為提起復議。

由于行政復議有其“自己案件的法官”的不足，仍然要遵循“司法最后救濟”的原則。但根據《行政訴訟法》的規定，行政訴訟限于“具體行政行為”，而“行政立法”行為屬于“抽象行政行”，“制度侵權”訴訟還存在障礙。因此，需要修訂《行政訴訟法》擴大行政訴訟受案范圍，將“抽象行政行為”納入到行政訴訟審查范圍之內。訴訟審查抽象行政行為有其優勢，體現在:一是撤銷之訴可以為自己獲得賠償法律依據;二是獲得行政賠償。所以，行政訴訟是救濟途徑中最有效的救濟方式。公民通過救濟在維護自身合法權益的利益驅動下，完成行政立法責任追究。(2)建立行政公益訴訟制度。行政公益訴訟是指“當行政主體的違法行為或不當行為對公共利益造成侵害或有侵害之虞時，法律容許無直接利害關系人為維護公共利益而向法院提起行政訴訟的制度”。［10］二戰后，行政公益訴訴訟迅速發展，在西方國家已是比較成熟的制度。如英國“檢舉訴訟”或“告發人訴訟”制度、美國的“私人檢察總長制度”、德國的“公益代表人制度”等。在我國，由于缺乏必要的救濟手段，致使像“紅頭文件”一類的“規章”侵權大量存在。行政立法具有典型的“公益性”，若借鑒西方經驗基礎上建立起公益訴訟制度，“規章”侵權將會得到有效扼制。

作者：高松元 錢忠杰 單位：揚州職業大學 人文學院 北京市雨仁( 揚州) 律師事務所