本輪危機前后金融監管論文范文
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2010年7月，美國總統奧巴馬簽署《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》（下稱《法案》）。其全文848頁，共16章，被認為是二十世紀三十年代經濟大蕭條以來最全面、最嚴厲的一部金融改革法案。法案公布后，美國金融監管框架的主要改變包括：設立金融穩定監督委員會（FSOC），以促進監管信息共享及監管協調。由美聯儲負責監管金融控股公司和系統重要性非銀行金融機構；在美聯儲下設金融消費者保護局（ConsumerFinancalProtectionBureau，CFPB），集中行使此前分散在美聯儲、OCC、聯邦貿易委員會等機構的消費者保護監管職權；在財政部下設聯邦保險辦公室（FederalInsuranceOffice，FIO），負責與各州保險監管機構協商國家層面的保險問題，并協調國際保險事務（見圖2）。
（一）建立金融穩定監督委員會，加強系統性風險監管為了識別并對系統性風險實施有效監管，美國在聯邦層面設立了金融穩定監督委員會（FSOC）。委員會由10個擁有投票權的成員和5個列席成員組成。擁有投票權的成員包括9個聯邦監管機構的代表和1個擁有豐富保險知識的獨立成員組成（獨立成員由總統提名，并需經參議院投票通過）；列席成員主要發揮顧問作用，任期兩年。FSOC的主要職能包括：認定具有系統重要性的金融機構并將其納入美聯儲的監管范圍；認定具有系統影響力的支付、結算、清算系統和金融市場設施；可建議監管機構對具有系統影響力的金融機構實施更高標準的監管；若某家金融機構的經營活動對美國金融穩定造成嚴重威脅，FSOC可對其實施強制分拆。
（二）銀行業監管改革一是對聯邦層面上的銀行監管機構進行了撤并。撤銷儲貸監管署（OTS），將其并入貨幣監理署，部分職能歸并到存款保險公司和美聯儲。二是改革存款保險制度，擴大聯邦存款保險公司的監管權。在新法案中，FDIC對州一級資產規模小于500億美元的銀行、儲貸機構等執行監管權；對系統重要性非銀行金融機構及大型銀行具有后備檢查權，可實施特別檢查，對存款類金融機構可實施強制性執行措施；存款保險基金的最低目標儲備率由1.15%調整為1.35%，單個儲戶的存款保險限額由10萬美元永久提高到25萬美元，并且追溯到2008年1月1日；保費的計征基礎調整為總資產。三是進一步加強了美聯儲的銀行監管權。完整保留了美聯儲對銀行業的監管權力，將儲貸控股公司納入了聯儲監管系統；對所有資產規模在500億美元以上的金融控股公司、非銀行金融機構和外國銀行實施監管，同時對這些機構征收監管費用。四是制定并實施“沃爾克規則”。2013年底，在經過多輪博弈后，美聯儲、聯邦存款保險公司、商品期貨交易委員會、貨幣監理署和證券交易委員會5家聯邦金融監管機構聯合了“沃爾克規則”的最終條款，確定該規則將于2014年7月21日正式生效。其主要內容包括：限制銀行的自營交易，商業銀行投資私募股權基金和對沖基金的規模必須低于銀行自有資本和基金所有者權益的3%；單個金融機構不得通過兼并或收購的方式使其負債總額超過金融體系負債規模的10%；商業銀行可以繼續從事市政債和機構債券交易，可繼續保留匯率、利率掉期等衍生品業務，但能源、農產品掉期等業務必須拆分到其附屬公司。
（三）證券業監管改革著重加強對信用評級公司的監管。在SEC下設信用評級辦公室，擁有對信用評級公司的處罰權；SEC至少每年要對全國認可的信用評級機構（NRSRO）進行一次全面審查，并將審查結果向社會公眾公開；NRSRO應定期披露其在評級過程中所運用的方法和模型；評級公司在評級過程中由于自身搜集、分析數據出現錯誤而誤導消費者，必須承擔專家責任；降低評級公司和被評級機構之間的利益相關度，增強評級公司的獨立性；評級質量長期低劣、忽視職業操守的評級公司將被吊銷營業執照。
（四）衍生品監管改革將對沖基金、場外衍生品和私募股權基金等機構納入監管范圍，增強衍生品交易的透明度，同時建立問責制度；授予證券交易委員會（SEC）和商品期貨交易委員會（CFTC）更廣泛的監管權力，對逃避清算要求和幫助客戶欺騙公眾或第三方的主體進行加倍處罰；華爾街大型投行必須剝離信用違約掉期（CDS）等高風險的衍生品交易；對專門從事衍生品交易的公司提出明確的保證金、職業操守和交易記錄等要求；私募基金和對沖基金投資顧問必須到SEC注冊，并定期向SEC報告資產組合和交易情況等信息；資產規模在1.5億美元以上的期貨公司要接受SEC的定期檢查和監管，并需建立資產證券化風險共擔制度，銷售抵押貸款支持證券等產品的機構須留存至少5%的信用風險。
（五）保險業監管改革為加強對保險業的監管，在財政部下設聯邦保險辦公室（FederalInsuranceOffice，FIO)。FIO的主要職責包括：向FSOC提交具有系統影響力的保險公司名單，協調國際保險監管事務和聯邦層面保險問題等職責。FIO并沒有執法權，但它預示著美國保險業監管正從分散走向統一，聯邦政府對保險行業的介入在逐步加深。
（六）金融消費者權益保護制度改革危機前，美國金融消費者保護的職責分散在美聯儲、SEC、OCC等多個監管機構手中。由于監管者的首要目的是控制風險，對任何可能引發風險的事件往往持保留態度，使得消費者保護流于形式。為克服此類內在沖突，《法案》決定由新設的消費者金融保護局（CFPB）集中行使金融消費者權益保護職責。該機構隸屬于美聯儲，但具有較強的獨立性，可以直接向總統報告，且預算獨立。CFPB的主要職責包括：制定并執行反欺詐和不公平行為的規則；對向消費者提供按揭貸款、信用卡等金融服務的金融機構實施行為監管；加強消費者金融教育，規范銷售和放貸行為；適當提高投資門檻，保證私募股權基金和對沖基金只銷售給對風險具有識別和承受能力的消費者；制定全國通用的住房抵押貸款最低標準，要求放貸機構對借款人的信用歷史、收入水平和就業狀況進行全面調查，確保借款人具有償還貸款的能力。
（七）美聯儲體系改革美聯儲的金融監管權力從多個方面得到了加強。在宏觀審慎方面：明確賦予了美聯儲維護金融穩定的職責，可以根據FSOC的要求或者自行制定對系統重要性金融機構的監管標準，并定期開展壓力測試；有權對所有系統重要性金融機構行使檢查和處罰權，并對其重大兼并或收購行為行使批準權；在獲得FSOC三分之二多數支持的前提下，可以限制或拆分對金融穩定造成威脅的大型金融機構。在微觀審慎方面：進一步加強和擴大了美聯儲原有的監管權力，將資產規模超過500億美元的非銀行金融機構、儲貸控股公司等納入其監管范圍；美聯儲不但可以在控股公司層面實施并表監管，還可以在必要的情況下對其證券業、保險業、期貨業子公司進行直接監管。在支付結算系統方面：要求系統重要性清算、結算和支付活動以及相關的系統重要性金融基礎設施（FinancialMarketUtilities，FMUs）接受美聯儲監管；美聯儲則在必要時可以向FMUs提供優惠貸款和貼現窗口等資金支持。
二、對我國金融監管體系改革的啟示
（一）強化央行在宏觀審慎監管中的作用本輪危機的爆發充分說明，僅有微觀審慎監管不足以應對系統性風險。因此我國應加快構建宏觀審慎監管框架，其中重要的一點是強化中央銀行的宏觀審慎監管職能。有效的宏觀審慎管理需要對金融市場、宏觀經濟金融分析和支付結算體系有深刻全面的理解，需要能夠獲得金融市場的綜合信息，并進行系統性風險的辨別和監測，而中央銀行在這方面具有絕對的優勢。同時，行使宏觀審慎監管權也有利于中央銀行更好地管理危機，使其能夠準確地評估處在困境中的金融機構的狀況和抵押品價值，更好地履行最后貸款人的職責；也有利于央行獲得有關金融機構和金融市場的第一手信息，科學地制定和執行貨幣政策。
（二）擴大金融監管范圍，避免監管真空金融監管應該覆蓋所有具有系統重要性的機構、市場、工具和業務模式。在我國“一行三會”的監管模式下，傳統的金融經營業態（包括銀行、證券、保險和信托等）已經處于全面嚴格的監管之下，但對擔保公司、典當行、小額貸款公司等準金融機構的監管則嚴重不足，而P2P、私募股權投資基金等，更是處于無監管的野蠻生長狀態。上述問題如任其發展下去，可能對金融體系造成較大的沖擊，嚴重時甚至會引致系統性風險。當務之急是要明確對此類機構的監管主體，遵循“誰審批、誰監管、誰負責”的原則，并由“一行三會”派員對監管人員進行專業培訓和指導，建立有效的統計監測和風險評估制度，避免風險事件的發生。
（三）加強金融消費者權益保護力度隨著經濟的快速發展，消費者對金融產品的需求增長迅速，推動了金融業的快速擴張和結構優化。近幾年，金融產品創新的速度日漸加快，產品變得愈發復雜，大大超出了金融消費者的認知范圍，采用欺詐、隱瞞等手段侵犯消費者權益的案例屢見不鮮。我國目前還沒有專門針對金融消費者保護的法案，《商業銀行法》、《證券法》等對于消費者的保護規定流于形式，難以實際操作。此外，金融監管部門消費者權益保護的職責劃分不夠清晰，亟需制定和完善相關法律，確立各家金融監管者在消費者權益方面的職責。對此，可以參照美國的做法，由中國人民銀行金融消費權益保護局統一行使金融消費者權益保護職責，以克服分業監管的內在沖突；同時，應構建爭議解決機制，要求金融機構在向消費者推介金融產品時做到全面、充分、準確、透明，充分保障金融消費者的知情權，保證金融體系的健康運行。
作者：張偉單位：中國人民銀行南京分行