福建土地開發(fā)建設(shè)范文

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筆者以土地開發(fā)整理項目投資為引線，結(jié)合土地開發(fā)整理項目施工目前狀況，主要從土地開發(fā)整理項目規(guī)劃設(shè)計角度出發(fā)，評析福建土地開發(fā)整理工程建設(shè)存在的新問題和隱患，簡明扼要地剖析新問題和隱患的成因，進(jìn)一步提出解決新問題的策略和辦法。

我省是人多地少的省份，人均耕地只有0.6畝，全省47個縣市人均耕地低于0.8畝的警戒線，是全國人均耕地最少的省份之一。全省可供開發(fā)的耕地后備資源數(shù)量有限、分布零散，按照“生態(tài)省”的要求，坡度較陡的地塊不但不能開發(fā)，還要布置部分退耕還林，大面積的耕地后備資源越來越少。因此，土地開發(fā)整理是我省補(bǔ)充耕地的重要途徑。

通過多年土地開發(fā)整理工程的實踐，我省已總結(jié)出一套相對合理、簡練的工作機(jī)制。然而，土地開發(fā)整理工程在國內(nèi)的進(jìn)展歷程究竟有限，很多方面的工作仍然需要不斷摸索、實踐、總結(jié)。筆者曾參和多項省內(nèi)外土地開發(fā)整理工程設(shè)計，通過自我總結(jié)心得，對我省土地開發(fā)整理工程建設(shè)談?wù)剛€人的一些粗淺見解，希望可以達(dá)到“拋磚引玉”的成效。

1存在新問題和隱患

1.1重點設(shè)施無法落實，總體規(guī)劃缺乏完整性

就土地開發(fā)整理項目省內(nèi)投資的而言，土地整理畝均投資約為2000元，高于國家投資項目的土地整理畝均投資。但是，項目一旦涉及存在平安隱患的中小型水工建筑物，就很可能面臨資金窘迫的境況，使得項目的總體規(guī)劃可能存在不同程度的缺陷。例如，2004年省級投資的仙游縣大濟(jì)鎮(zhèn)土地整理項目摘要：項目總面積約為4102.98畝，總投資約為824.39萬元。項目區(qū)地處木蘭溪中游和大濟(jì)溪下游兩側(cè)，以省道242線為界，分南、北兩個片區(qū)。其中南片區(qū)位于木蘭溪北岸；北片區(qū)則有木蘭溪支流大濟(jì)溪自北而南方向。項目區(qū)所涉及的木蘭溪和大濟(jì)溪都是徑流較大的兩條河流，假如將防洪工程和橋梁工程設(shè)計納入該項目的土地整理工程設(shè)計范圍，投資資金明顯存在較大缺口。可假如不予考慮，則必然存在一連串和防洪工程密切相關(guān)的平安新問題；其次，由于河床寬度較大，如將大跨度農(nóng)橋納入投資范圍，資金更是捉襟見肘。而假如不納入投資范圍，則必造成項目區(qū)交通系統(tǒng)總體規(guī)劃上的不完整。

假如說，仙游縣大濟(jì)鎮(zhèn)土地整理項目只是特例，那么對于閩西和閩北的項目，類似新問題卻是屢見不鮮。原因是這些項目區(qū)周邊大都為被丘陵山地環(huán)繞的盆地，或分布在河流兩岸的狹長河流階地，總面積不大，總投資也不過在400～500萬元，可又往往很需要建設(shè)占投資相當(dāng)比例的防洪工程。而防洪新問題總是項目區(qū)農(nóng)田建設(shè)的大前提，正所謂摘要：皮之不存，毛將焉附。因此，大多數(shù)情況下，設(shè)計單位只能“委曲求全”，強(qiáng)行壓縮其它工程投資，從而造成項目區(qū)總體規(guī)劃由于資金短缺而存在不同程度的缺陷。

1.2投資重復(fù)，規(guī)劃相異

在省內(nèi)各縣市的土地整理項目規(guī)劃設(shè)計踏勘過程中，經(jīng)常會碰到在項目區(qū)內(nèi)存在幾乎同時或者正在施工，由農(nóng)發(fā)辦投資的田間設(shè)施，或者由水利部門投資的防洪排澇設(shè)施，或諸如新農(nóng)村建設(shè)、村村通之類的道路設(shè)施。于是，某些業(yè)主單位為了充分“利用資金”，挖空心思將這些設(shè)施“融”入土地整理項目投資范圍內(nèi)，從而造成投資重復(fù)。

然而，從規(guī)劃設(shè)計角度考慮，這些“已經(jīng)存在”的水利設(shè)施同樣可能給新的規(guī)劃帶來一定的設(shè)計麻煩。原因很簡單，由于資金渠道不同，投資部門不同，規(guī)劃理念上必然存在一定的差異性，對項目總體規(guī)劃要求和標(biāo)準(zhǔn)也就必然不同。比如，省內(nèi)的土地開發(fā)整理工程一般要求排灌分開，而農(nóng)發(fā)項目則大都采用傳統(tǒng)的排灌結(jié)合設(shè)施。因此，如何做到充分利用已有田間設(shè)施，合理科學(xué)規(guī)劃，需要設(shè)計單位深入項目區(qū)，實地認(rèn)真勘查，實測現(xiàn)有溝渠斷面尺寸，才能做到新舊結(jié)合，前后一致。

1.3新增耕地數(shù)量斐然可觀，耕地質(zhì)量良莠不齊

從我省近五年的土地開發(fā)整理項目實施中，針對提高新增耕地質(zhì)量的工程辦法有如鳳毛麟角。新增耕地面積不大，而且可能散布在項目區(qū)各個角落，更是難為人所重視。我們不妨換個角度來看這個新問題，從歷年的土地開發(fā)整理工程施工費(fèi)用表上可以直觀地看到，列入這方面投資的內(nèi)容寥寥無幾。即使存在，也不過是“蜻蜓點水”，僅僅是一些示意性的、簡易的辦法，比如客沙或客土之類的。因此，在項目實施過程中，經(jīng)常會出現(xiàn)“新增耕地”在項目實施前是荒草地，項目竣工后依舊如從前。更有甚者，個別地方的新增耕地完全是為了應(yīng)付竣工驗收，草草翻耕了事。

1.4預(yù)算編制不合要求，投資總額難符實際

2007年5月22日，閩財建[200757號文《福建省財政廳、國土資源廳有關(guān)轉(zhuǎn)發(fā)財政部、國土資源部土地開發(fā)整理項目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的通知》的頒布，標(biāo)志著福建省土地開發(fā)整理預(yù)算開始正式采用《土地開發(fā)整理項目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡稱“國土定額”）。但從筆者近期參加的施工圖技術(shù)交底會、設(shè)計變更會以及2007年省級項目的審查會，許多業(yè)主單位、施工單位反應(yīng)的新問題，大都和預(yù)算密切相關(guān)。現(xiàn)就預(yù)算編制過程中存在新問題，做一些探索摘要：

（1）人工預(yù)算單價滯后。根據(jù)閩建筑[200624號文，建筑工程于2006年5月1日起已經(jīng)對人工預(yù)算單價做了調(diào)整。以松溪縣渭田土地整理項目（總面積3220畝）為例，按照國土定額標(biāo)準(zhǔn)的人工費(fèi)（六類工資區(qū)）計算，總投資約為644萬元。假如直接將人工預(yù)算單價直接由原來的26.40元（甲類工）、15.89元（乙類工）直接增加到31.40元（甲類工）、20.89元（乙類工），總投資則將增加到678.85萬元。前后兩者比較，總投資增加5％，畝均投資無形中增加了108元。

（2）材料預(yù)算單價和項目區(qū)實際價格差異較大。土地開發(fā)整理項目的材料大都直接采用信息價，而大部分土地開發(fā)整理項目往往在比較偏遠(yuǎn)的地區(qū)，材料運(yùn)輸方面大都存在二次搬運(yùn)。

（3）定額和施工組織設(shè)計脫節(jié)。比如，溝槽土方開挖，按照國土定額，除上口寬度超過16m的渠道及上口面積大于80m2基坑土方工程采用人工和機(jī)械配合施工外，土方開挖都應(yīng)采取人工開挖，但實際預(yù)算編制過程中大多采用機(jī)械和人工配合的施工方法，難以符合預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)。

（4）項目設(shè)計過程雖根據(jù)設(shè)計進(jìn)展分可行性探究、初步設(shè)計、施工圖三個階段，但并沒有因為設(shè)計階段的不同，對工程量采用相應(yīng)的擴(kuò)大系數(shù)，這可能造成后階段的進(jìn)一步設(shè)計內(nèi)容的調(diào)整壓縮。

綜上所述，由于預(yù)算編制的種種不符合標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象，極可能給項目施工帶來一定的負(fù)面影響。眾所周知，定額本身就是規(guī)定必要勞動消耗量的標(biāo)準(zhǔn)，“標(biāo)準(zhǔn)”一旦“失真”，總投資預(yù)算過程的重復(fù)性差異疊加，勢必造成項目總投資和實際投資的存在大幅度的偏差。再加上某些施工單位為了中標(biāo)，不顧后果地壓縮標(biāo)底，尤其是某些采取最低價中標(biāo)的地區(qū)，對后期工程實施無形是“雪上加霜”，其后果很可能是降低工程質(zhì)量、施工單位半途退場、蓄意增加設(shè)計變更，等等。

1.5框定工程費(fèi)用比例，約束總體規(guī)劃內(nèi)容

根據(jù)省內(nèi)外多場土地開發(fā)整理項目審查會經(jīng)驗總結(jié)，土地開發(fā)整理項目工程施工費(fèi)的費(fèi)用組成結(jié)構(gòu)大致是摘要：土地平整約占20％，農(nóng)田水利約占40％，田間路工程約占30％，其它工程約占10％。有些省份甚至要求農(nóng)田水利占施工費(fèi)的比例不得小于40％。假如土地平整工程或田間路工程比例增大，都可能被認(rèn)為是不合理的投資結(jié)構(gòu)。因為多數(shù)人認(rèn)為只有農(nóng)田水利工程才是土地整理項目的重要部分，大量投入資金在所不惜。而不為重視的土地平整工程，在有些省份甚至被硬性要求不得超過施工費(fèi)的10％。否則，設(shè)計單位將可能被要求重新優(yōu)化總體平面布局，重新布置資金投入。

而值得深思的是摘要：假如撇開“土地平整”，規(guī)范大田塊、合并小田塊,“田成方”又從何而言？提高耕作效率，均勻澆灌又從何而言？從長遠(yuǎn)來看，假如不利用當(dāng)前大好局勢，我們的耕作田塊又何時才能規(guī)范化，下一步土地整理的工作又將如何推進(jìn)？筆者認(rèn)為“土地平整”乃是區(qū)別于其它類似工程最獨(dú)特之處。

2新問題成因分析

2.1程序尚未成熟，投資無法放開

實際上，國內(nèi)土地開發(fā)整理真正開展應(yīng)該是起始于新中國成立后。經(jīng)歷農(nóng)業(yè)合作化、公社化、學(xué)大寨等階段后，仍需不斷的探索、實踐、總結(jié)，才能逐漸形成成熟的土地開發(fā)整理機(jī)制。因此，程序上難免存在一定缺陷，項目專項資金管理還不很理想，為確保資金使用平安、落到實處，采取“限額”設(shè)計，應(yīng)該是在情理之中。

2.2不同部門步調(diào)不一，設(shè)計理念有待統(tǒng)一

不同部門對相同項目區(qū)投入資金，提出不同的設(shè)計理念屬正常的現(xiàn)象。首先，投入資金總額的不同，可能就已經(jīng)定格了不同項目總體規(guī)劃的思路。根據(jù)資金寬裕情況，結(jié)合現(xiàn)場實際要求，解決項目區(qū)內(nèi)最緊要的設(shè)施，也是每一位設(shè)計者、策劃者或業(yè)主預(yù)先考慮的新問題。這就基本確定了項目設(shè)計方向，局限了總體規(guī)劃的思路。其次，由于部門職能的不同，對項目建設(shè)的出發(fā)點不同，或由于不同部門策劃者本身對投資項目不同程度的理解，在很大程度上也可能直接影響了項目設(shè)計的方向。所以往往形成有的工程內(nèi)容重復(fù)建設(shè)，有的倍受冷落或刻意規(guī)避。

2.3重數(shù)量，輕質(zhì)量

由于土地開發(fā)整理工程項目是補(bǔ)充耕地、實現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的有效途徑，因此很多地方單位考慮更多的可能是數(shù)據(jù)上的“一本賬”，對于后期土地開發(fā)整理項目實施效果不夠重視，耕地質(zhì)量新問題往往不能顧及。和耕地質(zhì)量息息相關(guān)的一些工程辦法，比如摘要：土壤改良、地力改善等辦法視覺上大都難以辨別，難以技術(shù)檢驗，工程量審核只能通過簽證來體現(xiàn)，效果也是滯后的。因此，為了避免投資資金不落到實處，只能“忍痛割愛”，從而使得耕地質(zhì)量新問題遭受冷落。

2.4定額標(biāo)準(zhǔn)貫徹力度不夠，單價高低人為因素影響大

在“國土定額”未出臺之前，省內(nèi)均采用的福建省水利水電廳閩水電[1997計201號文頒發(fā)的《福建省水利水電建筑工程預(yù)算定額》（以下簡稱“97水利定額”）。因此，很多設(shè)計單位、審查預(yù)算專家甚至投資審核部門，對新的定額標(biāo)準(zhǔn)理解可能還不是十分透徹，影響項目投資。

此外，對項目總投資影響較大的因素還有投資審核單位。他們可能依據(jù)以往審核項目對送審項目的單價進(jìn)行人為限制，以達(dá)到降低項目總投資的目的。

3策略和辦法

3.1開拓籌資渠道，匯集多方力量

土地整理資金的充足和否是土地整理能否達(dá)到預(yù)期效果的必要前提。目前籌集資金的渠道主要來自土地整理專項資金。筆者認(rèn)為以下幾方面的資金渠道還可作進(jìn)一步拓展，以爭取充足的資金摘要：一是組織農(nóng)民投資、投勞，以及按照“誰整理誰受益”的原則，吸引社會資金的投入；二是利用國內(nèi)金融部門貸款；三是積極引用外資、如亞洲銀行等國際性投資。

為了克服同一項目存在上不同部門投資，不同理念的規(guī)劃，必須盡快構(gòu)建起一個將管理行為和跨部門協(xié)作聯(lián)系起來的組織架構(gòu)，匯集各方有效力量，凝聚各方投資資金，合力攻克諸如項目防洪堤、引水干渠之類涉及項目平安隱患的重點工程，有系統(tǒng)、有保障地全面開展土地開發(fā)整理工作，確保項目實施后平安穩(wěn)定地運(yùn)行。2006年由國土資源部門和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦聯(lián)合建設(shè)土地開發(fā)整理項目這一舉措，筆者認(rèn)為是土地開發(fā)整理工作里程上具有關(guān)鍵性意義的一步。

3.2規(guī)范定額標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用，實事求是編制預(yù)算

土地開發(fā)整理預(yù)算定額是土地開發(fā)整理項目經(jīng)濟(jì)核算的基礎(chǔ)依據(jù)，因此，規(guī)范使用預(yù)算定額是編制投資預(yù)算的根本。從省內(nèi)的國土定額運(yùn)行情況，建議從以下三個方面入手，以臻規(guī)范運(yùn)用、實事求是的目的摘要：

（1）邀請預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)編制人員或者預(yù)算專家，對設(shè)計、施工、審查人員進(jìn)行強(qiáng)化培訓(xùn)，深刻理解土地開發(fā)整理項目預(yù)算定額內(nèi)在含義，把握預(yù)算定額的使用條件，從而提高預(yù)算編制水平。

（2）由土地開發(fā)整理管理部門組織各設(shè)計單位、資深預(yù)算審查專家、優(yōu)秀的施工單位，以技術(shù)座談會的形式，進(jìn)行技術(shù)交流，并形成定期舉辦的慣例，逐步規(guī)范。

（3）以設(shè)計單位、施工單位為調(diào)查對象，廣泛征詢設(shè)計單位、施工單位對土地開發(fā)整理項目預(yù)算的意見，組織預(yù)算專家，通過討論探究，總結(jié)并改進(jìn)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)中和省內(nèi)不相吻合之處，循序漸進(jìn)，提煉出一套符合福建土地開發(fā)整理實情的預(yù)算定額。

3.3結(jié)合實際情況，開拓工作思路

從土地開發(fā)整理定義出發(fā)，土地開發(fā)整理就是采用工程或生物辦法，將未利用土地資源開發(fā)利用和經(jīng)營或?qū)μ铩⑺⒙贰⒘帧⒋暹M(jìn)行綜合治理的活動。因此認(rèn)為，無論是土方平整、道路工程還是其它工程，均為土地開發(fā)整理項目建設(shè)中必不可少的一部分，都具有不可忽視的地位，最終的目的都是為了提高土地利用率，故應(yīng)當(dāng)一視同仁。

當(dāng)然，借鑒以往項目投資情況，總結(jié)投資各組成比例，也是檢驗項目規(guī)劃合理和否的傳統(tǒng)手段之一，但假如把它當(dāng)作一個框框來生搬硬套，則不合理。比如，在一個水利設(shè)施完善，道路設(shè)施缺乏的項目內(nèi)，投資重心就應(yīng)該往田間道路工程傾斜，而不是生硬地套用比例框框。因此，筆者認(rèn)為不論是哪個分項工程，只要情況屬實，項目區(qū)內(nèi)確實需要加大投資，都可以大膽投入資金，真正做到因地制宜，科學(xué)設(shè)計，合理規(guī)劃。

3.4加強(qiáng)資金財務(wù)管理，實現(xiàn)項目“綜合治理”

土地開發(fā)整理項目資金財務(wù)管理的重點是項目資金使用的管理，合理有效地使用資金，控制支出，是項目按時保質(zhì)完成的根本保證，也是實現(xiàn)項目“綜合治理”（本處指對田、水、路、林、村全方位進(jìn)行治理）的前提條件。以下就如何加強(qiáng)資金管理力度，提一些淺薄的建議摘要：

（1）劃清各項費(fèi)用開支界限，嚴(yán)格遵守資金支出程序；

（2）認(rèn)真審核支付憑證的真實性、可靠性；

（3）加強(qiáng)資金支出責(zé)任人簽字制度；

（4）建立完善的會計核算工作制度；

（5）加強(qiáng)工程項目的審計力度。

4結(jié)語

土地開發(fā)整理是有效增加耕地面積，保證糧食平安，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，推進(jìn)農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的有效辦法。在土地開發(fā)整理工程建設(shè)過程中應(yīng)充分考慮工程的綜合性、復(fù)雜性、季節(jié)性、區(qū)域性等特征，結(jié)合工程項目實際情況，不斷完善土地開發(fā)整理工程建設(shè)制度，使土地開發(fā)整理事業(yè)真正成為一項民心工程、德政工程。