藏毯產業集群的政府政策效益評估范文

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地方政府政策與青海藏毯產業集群發展

1.制定產業發展戰略規劃

在中央政策的指引下，2003年青海省政府充分調研后認清了發展藏毯產業的資源優勢和地緣優勢，制定了藏毯產業發展戰略規劃，提出了“打造藏毯之都、重振民族傳統特色產業”的口號。同時，加快了園區建設步伐，在西寧市城南新區（現已經納入西寧市經濟技術開發區，更名為南川工業園區）規劃出30平方公里土地作為藏毯生產基地，總投資超過35億元完善園區投資環境，建立完善的基礎配套設施；形成了以商業貿易、行政服務、休閑娛樂、旅游觀光為主的文化貿易區，以手工藏毯深加工，產、學、研、供、銷、展為一體的特色工業區。為了促進藏毯產業集群化發展，重點建設了國際商務中心、世界手工地毯博物館、國際藏毯會展中心、藏毯生產加工基地、羊毛系列原輔料交易中心、研發及培訓基地、藏毯學校等與藏毯產業相配套的產業基地；將分散在省內的藏毯生產企業集聚到園區內，共享園區基礎設施，減少企業投資，增強藏毯產業的集聚效應。

2.制定區域營銷政策

為了彌補青海地理區位的劣勢，發揮青海藏毯的品牌優勢，自2003年青海省政府提出打造“藏毯之都”口號后，為了加快青海藏毯產業發展，提高青海藏毯知名度，青海省政府于2004年召開了首屆青海藏毯國際展覽會，積極推廣青海藏毯品牌，2006年西寧獲“藏毯之都”稱號。通過舉辦青海藏毯展會將國際地毯生產商和銷售商請進來，讓本地企業不用出國門就能和世界各國地毯商進行面對面的溝通和交流，促進合作和技術交流，改進生產工藝，提高產品質量，大大節約了本地企業的銷售成本，迅速開拓了國外市場。到2011年6月，青海省政府已經成功舉辦了八屆青海藏毯國際展覽會，取得輝煌的成績，極大地促進了青海藏毯產業的發展，帶動了3萬多農牧民就業和相關產業的發展。截止2011年7月底，青海藏毯已經成功打入40多個國家和地區，國內商超過2000家，國外商達140多家。多家企業在國外建立辦事處，在拓展國際市場方面和國內市場方面，政府鼓勵企業積極開拓銷售市場，并對開拓市場的企業給予市場拓展資助和獎勵。自2001年以來，青海省政府已經扶持5家企業積極開拓了國內外市場，并且自2004年起每年撥300萬元支持舉辦青海藏毯國際展覽會，通過青海藏毯國際展覽會的舉辦加快了青海藏毯產業集群化發展步伐。受2008年金融危機的影響，為了進一步擴大青海藏毯國際展覽會的影響力，青海省政府和西藏自治區政府積極要求商務部作為主辦單位參與青海藏毯國際展覽會的舉辦。自2010年起，青海藏毯國際展會檔次由青海省和西藏自治區主辦的省級展會升級為由國家商務部主辦的國家級展會，極大地提升了青海藏毯國際展覽會的展會檔次和知名度，展會成交金額突破往屆，創歷史新高達到5860萬美元，現貨交易4650萬元人民幣。歷屆展會規模、成交額、展會內容及主辦單位情況見表1所示。除了通過展會進行青海藏毯區域營銷外，青海省政府還專門制定八項政策幫助企業開拓國際市場。

3.制度創新

（1）探索出“市場+公司+基地+加工廠+農牧戶”的產業發展新模式。根據青海藏毯企業規模小，資金少，政府墊資幫助企業建設廠房和車間，等企業投產3年后再開始還本付息。為了緩解企業流動資金不足，在企業尚未取得土地產權的情況下還允許企業以廠房和設備進行抵押貸款，并由政府出資為企業在農牧區建設加工廠（車間），幫助企業擴大產能，提供免費技術培訓，提高農牧民編織水平。還探索出一套適合青海特色的“市場+公司+基地+加工廠+農牧戶”的產業發展模式，即統一由公司根據市場需求下達訂單到加工廠，并由公司提供原材料和技術指導，統一收購半成品，公司負責后整理，農戶到設在村里的加工廠織毯，既避免了織毯工過于分散不便于管理，又有效地解決了當地人不愿意出門務工的傳統，實現了在“家門口就能掙錢”的目的。這種發展模式不同于其他國家和地區地毯編織分散到農戶家中的分散模式。青海省制定的“四統一、一包銷”模式，即“公司統一生產工藝標準、統一下達生產訂單、統一供應原料、統一產品收購，全額收購產品”，再根據內外銷合同，組織內外銷售。實踐證明，這一政策的制定具有社會合法性，符合青海社會現實，促進了藏毯產業發展。這種模式有效地延長了產業鏈，拓展了產業網絡，提高了產品附加值，成效顯著，符合青海農牧民居住分散的省情，符合藏毯是勞動密集型產品的特點，得到了各級政府的積極支持和配合，受到了廣大農牧民的普遍歡迎。

（2）建立藏毯產業發展協調會議制度。自2003年起，每年由主管藏毯產業的副省長召開一次藏毯產業發展協調會議，專門研究藏毯產業發展中遇到的困難和存在的問題，將省商務廳、農牧廳、教育廳、發改委、科技廳、財政廳、社保局和扶貧辦等8個部門整合共同促進藏毯產業發展，各部門各司其職，狠抓政策措施落實。經過7年多的努力，在省政府的大力扶持和省相關部門積極配合下，通力合作，極大地促進了藏毯產業發展。

（3）制定品牌推廣扶持政策。青海省自2003年起積極鼓勵并幫助企業創品牌，對獲得國家馳名商標的企業給予50萬元的獎勵；幫助企業建立青海藏毯編織標準，2006年成功制定了青海藏毯編織的省級標準，2008年升級為國家標準，打破了手工藏毯沒有國家標準的歷史。省政府還積極申請青海藏毯“中國地理標志產品保護”，于2008年獲得批準，增強了青海藏毯品牌的競爭力。

（4）制定招商引資優惠政策。2008年為了促進藏毯產業招商引資，制定“一區四園”戰略，將西寧市城南工業園區劃入西寧市國家經濟技術開發區，更名為“南川（國家級）工業園區”，享受國家級經濟技術開發區的稅收政策和招商優惠政策，吸引了4家外地企業入駐園區，其中3家藏毯原輔料企業，1家機織毯企業，拓展和完善了藏毯產業鏈，加快了產業集群發展。

（5）稅收優惠。自2001年扶持藏毯產業發展以來，為了加快藏毯企業發展，解決資金積累問題，青海省政府實行了2001年至2006年連續5年免除企業所得稅政策，幫助企業積累資金，加快發展和鼓勵私人創辦藏毯企業，對私人創辦藏毯加工廠給予2500元補貼，并免費提供機器和技術培訓。對外商實施優惠政策：設在青海省境內的外商投資企業，允許有3年的試運營期；外商投資藏毯企業，10年內免征城市房地產稅、車船使用牌照稅、教育費附加、城市維護建設稅；對外商投資企業免征地方所得稅11年等。

4.組建行業協會等中介組織

青海省政府于2003年成立青海藏毯協會，由省商務廳廳長任會長；2005年成立西寧市藏毯協會，西寧市市長任會長，同年在西寧成立了世界手工地毯協會，藏羊集團董事長任秘書長；2006年聯合西藏自治區政府成立了中國藏毯協會，省扶貧辦主任任會長。通過世界手工地毯協會和中國藏毯協會加強了與印度、伊朗、巴基斯坦、尼泊爾、土耳其和阿富汗等國外手工地毯生產國的聯系。中國藏毯協會成立后，為了更好地開展工作，2008年省政府決定由商務廳副廳長任會長，便于促進藏毯企業間的協調發展。協會主要為藏毯企業提供信息和培訓服務，并及時向政府部門反映企業發展中的問題，請求政府給予政策扶持，促進制度創新。

青海藏毯產業集群發展中地方政府政策措施的有效性分析

1.青海藏毯產業集群概況及樣本數據的獲取

自2003年青海省政府提出重點扶持藏毯產業發展以來，經過7年多的發展，青海藏毯企業已經從2003年的3家發展到2010年的12家，原輔料企業由2家發展到2010年的5家，青海藏毯產業集群的基本特征見表2。青海藏毯目前正在向“世界藏毯之都”的生產制造、研發和集散基地發展。在地方政府建設“中國藏毯之都”和打造“世界藏毯之都”的政策引導和規劃下，積極建設了青海藏毯產業特色園區———城南工業園區。2008年把原城南工業園區劃入西寧市國家級經濟技術開發區，實行“一區四園”戰略，將城南工業園改名為“南川（國家級）經濟技術工業園區”，進一步促進藏毯產業招商引資。經過地方政府多年的扶持，青海藏毯產業以每年30%的速度增長，到2008年銷售額已經達10億元，其中藏毯生產企業銷售額3.52億元，原輔料企業銷售額6.48億元。2005年青海藏毯產銷量已經占全國藏毯產銷量的90%以上。目前，已經形成了以藏羊集團和雪舟集團為龍頭的產業集群，藏羊牌和雪舟牌都是中國著名商標和中國馳名品牌。集群中已經形成了4家年產值超過1億元的企業，超過1千萬元的企業4家，100萬元以上的7家，100萬元以下的2家。截止到2008年年底，青海藏毯手工地毯出口量和銷售額發別占全國手工地毯出口的15.11%和39.52%，自2001年以來基本呈上升趨勢，見表3和圖1。自2000年實行西部大開發戰略以來，青海藏毯產業發展獲得了前所未有的機遇，地方政府加大了對藏毯產業發展的支持力度。那么，地方政府采取的哪些政策措施促進了藏毯產業集群發展呢？這些政策和措施實施效果如何？是否還需要根據產業集群發展階段的特點進行調整，制定新的政策措施？這對促進青海藏毯產業集群發展至關重要。為此，筆者對青海藏毯產業集群中的企業進行了問卷調查和對17家企業負責人進行了深入訪談。樣本企業全部為非公有制企業，其中外商獨資企業1家，中外合資企業1家，私營股份制企業10家，私人獨資企業5家。本文將大中小型企業分別界定為：大型企業（1000人以上）2家；中型企業（201~1000人）10家，小企業（200人以下）5家。問卷回答者均為企業中高層管理人員，這確保了信息的準確性。

由于青海藏毯產業集群中的企業數量較少，為了獲得足夠的問卷便于進行量化分析，筆者利用中國藏毯協會特聘專家的身份和給中國藏毯協會組織的藏毯企業管理人員培訓的機會，對參加培訓的78人進行了課堂問卷調查，全部收回，有效。并利用這些學員關系對企業管理人員進行了訪談和問卷調查。筆者為了保證問卷的有效性，減少誤差，對2家大企業各發放60份問卷，實際收回44份，回收率73.3%，其中有效問卷40份（含課堂問卷30份），有效率90.9%；對10家中型企業各發放100份問卷，實際收回76份，回收率76%，有效問卷68份（含課堂問卷42份），有效率89.5%；對5家小企業各發放25份問卷，實際收回17份，回收率68%，有效問卷14份（含課堂問卷6份），有效率82.4%。一共發放問卷185份，回收137份，有效問卷122份，總回收率74%，有效率89%。回收率和有效率較高主要是筆者通過課堂調查獲得了78份有效問卷，占總有效問卷的64%。樣本具體描述見表4所示。從樣本分布來看，基本合理，大部分有效問卷集中在中型企業，這符合青海藏毯企業的實際情況。

2.地方政府促進集群發展的主要政策措施

多的9家企業，有8家企業獲得了良好的經營績效，占89%；1家經營績效一般，占11%。獲得政府一般扶持的4家企業中有1家企業經營績效良好，占25%；2家經濟績效一般，占50%；還有1家經營較差，占25%。很少獲得政府扶持的4家小企業，3家企業經營績效較差，占75%；只有1家經營績效一般，占25%。而筆者在訪談中發現，績效較好的獲得政府扶持較多的全部為大中型企業，而5家小企業很少獲得政府政策扶持。這與青海省政府制定的大力扶持龍頭企業的戰略相吻合。說明政府政策扶持對青海藏毯產業集群化發展有著重要的影響。從統計的結果來看，政府政策扶持與企業經營績效之間存在著較強的相關性。凡是獲得政府政策扶持較多的企業基本都獲得了較好的經營績效。可能的解釋：一是青海地處青藏高原地區，經濟發展水平落后，企業自有資金少，資金積累慢，政府幫助企業建設廠房、擴建生產能力，降低了企業家投資風險，節約了企業生產成本，擴大了企業生產規模，從而獲得了規模效益；二是政府幫助建設加工廠，并將加工廠劃撥給企業，通過政府建立起了企業與加工廠之間的信任合作關系，拓展和完善了產業鏈，提高了產品附加值，構建了完善的產業配套網絡，這大大節約了企業的交易成本，使企業與加工廠之間建立起了穩固的合作關系和信任關系，減少了機會主義行為，這是企業獲得較好績效的關鍵。為了進一步探索政府哪些政策措施提高了企業績效和促進了產業集群發展，筆者根據文獻和實地訪談，設計了青海省政府在促進藏毯產業集群中采取的主要政策措施，筆者對17家企業的主要負責人（董事長、總經理、副總經理及行政部門負責人）進行了深入訪談，17家企業做出了如下評價（見表6）。

大中小企業對政府政策措施的評價并不相同，這與多年來地方政府重點扶持龍頭大企業，打造藏毯國際化集團公司戰略有關。自2003年以來，青海省政府重點扶持藏羊集團和雪舟集團，兩家企業于2005年被評為國家級農業扶貧龍頭企業，國家給予大量政策支持，兩家企業解決了3萬多農牧民的就業和增收問題。因此，對中小企業的扶持相對較少，尤其是對小企業扶持更少。從17家企業的評價來看，都認為政府在宣傳青海藏毯品牌、組織企業參加貿易洽談會、舉辦青海藏毯國家展覽會、制定藏毯產業遠景發展規劃、建立藏毯學校、推動中介組織（協會）、建立原輔料交易市場、招商引資引入配套產業、提供土地和稅收優惠等方面制訂了相關優惠扶持政策。大中型企業還認為政府在幫助企業開拓國際國內市場、召開藏毯產業協調會議、組織企業家出國考察、引入外部中介機構、企業間參觀學習、協調企業間行動、完善公共設施等方面給予了政策支持。

大中型企業都對政府在鼓勵技術創新、為產學研牽線搭橋、制定人才引進政策、共性技術難題攻關、規范市場秩序打擊假冒偽劣等方面的政策措施表示不滿。小企業還對政府在幫助開拓國際國內市場、出國考察、協調企業間行動、對技改項目給予貼息貸款、引導企業進行技術創新、組織企業之間參觀和學習、對于企業用地、用水、用電給予優先等方面政策措施不滿，認為存在歧視小企業發展，沒有給予足夠的發展空間和政策扶持。總體而言，從企業對問卷中所列的政府政策措施的實施情況來看，這些措施都不同程度地促進了藏毯產業集群的形成和發展，因此，可以對這些政策措施進行進一步的分析。本文根據Best對國外產業集群發展中有效的政府政策措施的分類方法（Best，1990），結合我國西部大開發實施不久，青藏高原地區市場經濟體制十分不健全、區域市場競爭秩序混亂的實際情況，將Best和鄔愛其的方法相結合（鄔愛其，2008），對青海藏毯產業集群發展中的地方政府政策措施分為四類：幫助企業與顧客建立聯系、推動企業協同發展、促進企業之間結網和區域環境建設等四大類（見表6）。取得較好效果的政策措施包括：（1）地方政府在幫助企業與國內外顧客建立聯系、不斷開拓國內外市場方面的政策措施有：注重對外宣傳青海藏毯品牌、組織參與各種貿易洽談會和展銷會、舉辦青海藏毯國際展覽會等。（2）地方政府在推動企業間協同發展方面的政策措施有：積極籌建工業園區、定期組織技術和管理培訓、制定產業集群發展的遠景規劃、籌建藏毯職業技術學校培訓員工等。（3）地方政府在促進企業間結網方面的政策措施有：推動中介組織的建設和發展、引導原輔料交易市場建設和專業市場建設、招商引資引進相關配套產業等。（4）地方政府在企業環境建設方面的政策措施有：完善公共基礎設施、保護投資者的合法權益、倡導誠信合法經營、對于企業用地、用水、用電給予優先等。

3.地方政府政策措施的有效性評價

為了評價青海省政府促進藏毯產業集群發展的政策措施的有效性，筆者對相關問卷數據利用SPSS17.0軟件進行因子分析。樣本的充分性檢驗顯示，KMO系數為0.872，樣本分布的球形Bartlett檢驗卡方值為2461.21，Sig.值為0.000，低于0.005的顯著性水平，說明相關變量適合做因子分析。通過SPSS17.0統計軟件，采用主成分分析法提取因子，按照極大方差法進行因子旋轉。數據處理結果見表7所示。從表7中可以看出，共提取了7個因子，F1因子涉及基礎設施、土地、園區建設、企業用地等，本文命名為基礎設施建設；F2因子涉及展會、專業市場建設、品牌宣傳、貿易洽談會等，命名為區域營銷活動；F3因子涉及技術創新和研發方面，命名為促進技術創新和研發；F4因子涉及培訓、參觀學習和人才引進，命名為人力資本培養；F5因子涉及產業規劃、考察和產業信息，命名為產業戰略規劃；F6因子涉及引入中介組織、招商引資配套產業、協調企業活動，命名為完善產業網絡；F7因子涉及投資者合法權益、合法經營和規范市場秩序，命名為規范競爭秩序。這7個因子的總解釋率為80.079%，可以反映出青海政府政策措施的四個層面內容，符合青海藏毯產業集群的現實情況。信度分析證實，7個因子的信度符合統計要求，問卷設計具有內部一致性。在此基礎上，進一步計算各因子的均值大小，來測定政府政策措施的效果水平即制度嵌入性的有效性。通過企業對政府政策措施的實施效果的評價，來測度青海藏毯產業集群發展中制度嵌入性的作用強度。評價標準：1表示效果很差，2表示效果較差，3表示效果一般，4表示效果很好，5表示效果非常好，描述性統計結果見表8所示。

從表8中可以看出，青海省政府采取的政策措施對藏毯產業集群的發展效果一般偏上（超過了3，但不到4）。其中，青海省政府制定的藏毯產業發展規劃受到的評價最高，均值為3.86，接近4（很好水平）。筆者在調研中龍頭企業藏羊集團老總認為：“2001年以后青海藏毯產業發展的路子走對了，機會我們已經錯過了很多，現在要迎頭趕上。”這與調研統計分析的結果是相一致的，說明政府制定科學的產業發展戰略規劃可以促進產業集群形成和發展。為了加快藏毯產業發展，青海省政府將藏毯產業作為傳統特色優勢產業納入“十一五”重點產業扶持發展，并制定了《青海藏毯產業發展規劃（2006-2020）》的長期發展規劃，“十二五”規劃草案中再次納入財政預算體系，繼續給予重點扶持發展。從青海藏毯發展的情況來看，政府扶持的效果十分明顯，青海手工藏毯出口從2001年只占全國手工地毯出口量的3.79%上升到2008年占全國的15.11%。青海藏毯占全國藏毯產銷量的90%以上，成為中國藏毯主要產地。政府在區域營銷方面的政策扶持效果也十分明顯，均值達3.81，接近4（很好的水平）。說明青海省政府自2004年開始舉辦青海藏毯國際展覽會對藏毯產業集群有極大地促進作用。尤其是政府扶持龍頭企業在日本、德國、天津、上海等地建立銷售公司，并給予資金扶持，2008年金融危機后，政府又加大了扶持其他中小企業開拓國內外市場的資金支持力度，取得了良好的效果，17家企業都開始建立自己的國內（外）銷售網絡體系。在全國地毯行業普遍銷售下降和全行業虧損的情況下，青海藏毯2009年實現銷售額3.9億多元，原輔料企業實現銷售額7.5億多元，分別比2008年增加12%和15.7%。說明政府扶持企業開拓國內外市場并建立企業自己的營銷體系的政策效果十分明顯。

政府在強化區域基礎設施建設方面也促進了藏毯產業集群發展，從2001年青海省政府開始建設城南新區，2003年實施“擴市提位，提高城市品位”的戰略，將湟中縣、湟源縣和大通縣納入西寧市范圍，其中湟中縣是藏毯的主要發展基地，湟中縣的加牙村早在300多年前就是青海高原著名的“藏毯村”。2003年青海省提出大力發展藏毯產業后將城南新區作為藏毯生產基地重點開發，先后投入35億元建設園區，2008年又將城南工業園區納入西寧市國家級經濟技術開發區內，改名為南川（國家級）經濟技術工業園區，享受國家級經濟技術開發區待遇，進一步促進藏毯產業集群發展。實施2年來，吸引了4家外地企業入駐園區，進一步完善了藏毯配套產業網絡。在完善產業網絡方面取得了很好的效果，均值為3.61，2003年省政府一提出大力發展藏毯產業就組建了青海藏毯協會，由副省長任名譽會長，2005年成立西寧藏毯協會，2006年成立中國藏毯協會和世界手工地毯協會，協會的成立建立起了政府與企業之間的橋梁，便于企業與政府溝通，及時將產業發展中的問題反饋給政府，為政府制定新政策提供依據。當然，政府制定的政策措施在人力資本培養方面、技術創新和研發、規范競爭秩序方面效果一般，均值分別為3.24、3.06、3.03，剛過3（一般）的水平。這與筆者在調研中了解的情況是一致的，青海藏毯企業急缺專業技術人員、管理人員、研發人員，企業中大專及以上文化程度的員工僅占7.6%，69.8%的員工為初中及以下，專業技術人員僅占3.2%。由于青海藏毯學校2009年才成立，缺乏師資，還不能滿足藏毯產業快速發展的需要。盡管2010年龍頭企業藏羊集團建成了培訓基地，可以年培訓3000名技術人員和管理人員，但青海每年需要培訓的人員都在1萬人以上，遠遠滿足不了培訓的實際需求。藏毯（尤其是手工毯，90%外銷）是出口產品，面對國內外日益激烈的市場競爭，加大研發力度是保持競爭優勢的唯一途徑。筆者在調研中了解到，青海藏毯產業的研發主要集中在龍頭企業和少數幾家發展較快的中型企業，總的研發經費不到銷售額的2%。按照國際慣例，研發經費達到銷售額的5%以上才能保持競爭優勢，2%僅僅是維持水平。研發經費不足和研發人才奇缺，是目前藏毯產業發展的最大瓶頸，需要政府制定引進人才的優惠政策，加快藏毯產業專業技術人員的培養和引進。同時，要規范藏毯企業間的競爭秩序，避免出現惡性競爭和低價競銷。在藏毯質量的控制上要嚴格把關，加快建立藏毯質量監測中心。

以上分析只是根據各因子均值的大小判斷政府政策措施的效果，還無法知曉各項政策措施效果的差異水平，為此，筆者對7個因子的均值差異進行了配對樣本的T檢驗。結果顯示，規范競爭秩序、促進技術創新和研發與其他因子的均值存在顯著性差異，產業戰略規劃、區域營銷活動二者之間不存在顯著差異，基礎設施建設、完善產業網絡、人力資本培養這三個因子分別與其他因子的均值存在顯著差異。因而，根據這7個因子的均值大小排序，可以得到政府政策措施效果評價等級的描述性統計結果，見表9所示。從表9可以看出，促進青海藏毯產業集群發展的政策措施效果由高到低依次是：效果非常好的是產業戰略規劃和區域營銷活動；效果很好的是基礎設施建設；效果一般的是完善產業網絡；效果較差的是人力資本培養；效果很差的是促進技術創新和研發、規范競爭秩序。至此可以認為，青海省政府在制定促進藏毯產業集群的政策中，在產業戰略規劃、區域營銷活動和基礎設施建設三方面取得了很好的成效；在完善產業網絡方面效果一般；在人力資本培養方面效果較差；在促進技術創新和研發、規范競爭秩序方面效果很差。總之，產業集群是在特殊的政策環境下形成和發展的，通過青海藏毯產業集群的發展可以看出，產業集群的發展是嵌入在特定政策環境中的，即地方政府政策是驅動特色產業集群發展的重要動力因素。

作者：李毅單位：青海民族大學工商管理學院