清理地方財(cái)政暫存暫付性款項(xiàng)的思考范文

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近年來，財(cái)政部高度重視清理地方財(cái)政暫存暫付性款項(xiàng)工作，多次發(fā)文要求各地“及時(shí)清理暫存暫付款項(xiàng)”。自2015年以來，湖北省宜昌市積極開展暫存暫付款項(xiàng)掛賬清理工作，取得了階段性的成效。但由于一些歷史掛賬成因復(fù)雜，年代久遠(yuǎn)，使得清理工作難度仍然較大。本文擬通過分析宜昌市財(cái)政暫存暫付性款項(xiàng)的主要類型及成因、掛賬對(duì)地方財(cái)政運(yùn)行的影響及存在的風(fēng)險(xiǎn)、清理中面臨的主要問題與困難，提出加強(qiáng)暫存暫付性款項(xiàng)管理的建議。

一、宜昌市地方財(cái)政暫存暫付款項(xiàng)主要類型及形成原因

（一）財(cái)政暫付性款項(xiàng)。我市暫付款項(xiàng)主要包括總預(yù)算會(huì)計(jì)中（含國(guó)債轉(zhuǎn)貸、財(cái)政周轉(zhuǎn)金）核算的借出款項(xiàng)、其他應(yīng)收款、預(yù)撥經(jīng)費(fèi)等。按用途分類主要為公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政府主導(dǎo)的其他重大項(xiàng)目、應(yīng)對(duì)社會(huì)影響較大的突發(fā)事件、支持當(dāng)?shù)仄髽I(yè)發(fā)展、墊付土地收儲(chǔ)成本等。按借款對(duì)象來看，主要集中于融資平臺(tái)、預(yù)算單位、無法落實(shí)具體單位的政府重大項(xiàng)目、國(guó)有企業(yè)、上下級(jí)財(cái)政之間、私營(yíng)企業(yè)和個(gè)人等。

（二）財(cái)政暫存性款項(xiàng)。我市暫存款項(xiàng)從構(gòu)成內(nèi)容來看，主要包括應(yīng)付國(guó)庫集中支付結(jié)余、應(yīng)付代管資金、除應(yīng)付國(guó)庫集中支付結(jié)余以外列支出并掛暫存款項(xiàng)、財(cái)政部門之間的應(yīng)付款項(xiàng)、從融資平臺(tái)等借入的款項(xiàng)、代征社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、收回部門存量資金等。

（三）形成原因。我市暫付款項(xiàng)形成的原因：一是項(xiàng)目建設(shè)資金需求量大。近年來隨著城鎮(zhèn)建設(shè)的速度加快，工業(yè)園區(qū)建設(shè)、公路建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及政府主導(dǎo)其他重大項(xiàng)目大量開工，資金需求量加大，限于財(cái)力有限或當(dāng)年預(yù)算未安排相關(guān)支出形成大量的暫付性款項(xiàng)。二是大力支持企業(yè)發(fā)展。各級(jí)財(cái)政部門服從和服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，在緩解企業(yè)流動(dòng)資金困難、企業(yè)新項(xiàng)目建設(shè)開發(fā)、企業(yè)市場(chǎng)開拓等方面，采取預(yù)撥、出借、墊付等調(diào)度財(cái)政資金的方式大力支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三是應(yīng)對(duì)社會(huì)影響的突發(fā)事件。主要表現(xiàn)為替破產(chǎn)國(guó)有企業(yè)支付重組顧問費(fèi)、償還金融機(jī)構(gòu)本息、企業(yè)職工維穩(wěn)等工作經(jīng)費(fèi)。四是尚未清理核銷完畢的財(cái)政周轉(zhuǎn)金。為支持地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，各地財(cái)政以前年度借出有關(guān)單位有償使用的財(cái)政周轉(zhuǎn)金。我市暫存款項(xiàng)形成的原因：一是項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度滯后。受立項(xiàng)、審批、招投標(biāo)、征地拆遷、審計(jì)決算等因素影響，項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度滯后，財(cái)政資金撥付緩慢。二是重預(yù)算編制，輕預(yù)算執(zhí)行。部分預(yù)算單位重視預(yù)算資金爭(zhēng)取工作，“虛高”編制項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)轉(zhuǎn)類經(jīng)費(fèi)，忽略預(yù)算執(zhí)行率，導(dǎo)致存在大量財(cái)政資金結(jié)轉(zhuǎn)。三是超范圍使用權(quán)責(zé)發(fā)生制列支。部分財(cái)政部門未嚴(yán)格限定權(quán)責(zé)發(fā)生制列支范圍，年底將未分配到預(yù)算單位和項(xiàng)目的指標(biāo)結(jié)余均列支。大量往來款項(xiàng)賬面掛賬除上述原因外，還受管理措施不到位、財(cái)務(wù)基礎(chǔ)管理薄弱原因所致。一是未及時(shí)定期清理核對(duì)。由于會(huì)計(jì)崗位人員配置不足、任務(wù)繁重，未建立往來款項(xiàng)定期核對(duì)清理機(jī)制，清收不及時(shí)，措施不力；部分往來事項(xiàng)未及時(shí)核對(duì)調(diào)整賬務(wù)，存在暫存暫付雙方掛賬，虛增往來款項(xiàng)金額。二是會(huì)計(jì)核算的不規(guī)范。部分縣市區(qū)存在將應(yīng)計(jì)收入的科目計(jì)入暫存款項(xiàng)、應(yīng)計(jì)支出的科目計(jì)入暫付款項(xiàng)目，誤將暫存暫付當(dāng)作調(diào)節(jié)結(jié)余的工具。三是會(huì)計(jì)檔案資料交接不全不完整。單位財(cái)務(wù)人員調(diào)整時(shí)，工作交接不及時(shí)，往來款項(xiàng)等會(huì)計(jì)資料交接不完整等因素造成財(cái)務(wù)管理工作脫節(jié)，往來賬的清理核算無法及時(shí)進(jìn)行。

二、長(zhǎng)期掛賬對(duì)地方財(cái)政運(yùn)行的影響及存在的風(fēng)險(xiǎn)

（一）財(cái)政支付風(fēng)險(xiǎn)。一是財(cái)政暫付款項(xiàng)掛賬不斷增加，占用、調(diào)用和借用的大量預(yù)算資金，在財(cái)政收支矛盾日益凸出的情形下，可能會(huì)擠占教育、醫(yī)療、社保民生等重點(diǎn)支出，財(cái)政資金調(diào)度更加困難，對(duì)突發(fā)事件、重大災(zāi)情難以保證，加大了財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)。二是部分暫存款項(xiàng)不及時(shí)撥付到位，導(dǎo)致應(yīng)付未付的財(cái)政資金越積越多，甚至可能演變?yōu)榈胤秸[性債務(wù)，影響財(cái)政健康可持續(xù)發(fā)展。

（二）財(cái)政資金安全風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政暫付款項(xiàng)長(zhǎng)期掛賬，不按期清理收回，久而久之將會(huì)形成大量的呆賬、死賬，造成財(cái)政資金的流失，形成了潛在的資金安全隱患。

（三）影響預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。《預(yù)算法》規(guī)定，政府的全部收支都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，而大量超范圍、超程序使用財(cái)政資金暫付支出形式，將游離于預(yù)算監(jiān)督之外，影響預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，甚至成為少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部貪污腐敗、權(quán)力尋租的工具。

（四）財(cái)政資金使用效率低的風(fēng)險(xiǎn)。一是長(zhǎng)期大量暫存款項(xiàng)的掛賬不利于預(yù)算單位將錢花在“刀刃”上，不利于樹立勤儉節(jié)約的意識(shí)，不利于提高財(cái)政資金使用效益；二是大量結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余存量資金沉淀在賬上，大大影響有效盤活統(tǒng)籌使用財(cái)政存量資金的力度，不能及時(shí)發(fā)揮財(cái)政資金的使用效益。

三、暫存暫付性款項(xiàng)清理中面臨的主要問題及困難

（一）賬齡長(zhǎng)、呆死賬比例較大。一是往來款項(xiàng)中，因歷史原因陳舊性款項(xiàng)比較多。我市大量存在賬齡5年以上的暫付款項(xiàng)。二是大量財(cái)政借出資金難以收回。由于部分企業(yè)效益下滑或破產(chǎn)、債務(wù)主體不清、項(xiàng)目未及時(shí)辦理結(jié)算等，造成大量借出資金形成死賬呆賬。

（二）相關(guān)資料不全不完整。部分往來款項(xiàng)業(yè)務(wù)發(fā)生年限較長(zhǎng)，由于單位合并、財(cái)務(wù)人員變更、賬務(wù)系統(tǒng)更新、往來賬務(wù)資料交接不全不完整等原因，致使一些往來賬務(wù)難以查詢，具體發(fā)生時(shí)間和用途不清，清理難度較大。

（三）收支預(yù)算平衡難度加大。大部分暫付款項(xiàng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、解決國(guó)有企業(yè)改制破產(chǎn)等歷史遺留問題、改善民生、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)保護(hù)等方面支出，應(yīng)采取預(yù)算列支有效途徑消化，但在收支矛盾日益突出的形勢(shì)下，預(yù)算收支平衡難度進(jìn)一步加大。

（四）缺乏開展暫付款項(xiàng)清理核銷的政策制度依據(jù)。長(zhǎng)期以來，上級(jí)財(cái)政部門沒有出臺(tái)清理核銷暫付款項(xiàng)的制度及相關(guān)操作細(xì)則。近年來，財(cái)政部及省財(cái)政廳相關(guān)文件也僅對(duì)全面清理暫付款項(xiàng)作出原則性的要求，對(duì)如何核銷、列支并未制定具體的操作細(xì)則。相關(guān)程序不明、責(zé)任劃分不清，由于擔(dān)心被追責(zé)等，各地都不愿或不敢核銷已經(jīng)核實(shí)無法收回的暫付款項(xiàng)，致使暫付款項(xiàng)清理核銷工作陷于停頓。

四、加強(qiáng)暫存暫付性款項(xiàng)管理的意見和建議

加強(qiáng)暫存暫付款項(xiàng)的管理，構(gòu)建定期清理消化機(jī)制，及時(shí)更新臺(tái)賬與定期核對(duì)，規(guī)范會(huì)計(jì)核算管理，加強(qiáng)會(huì)計(jì)資料檔案保管與交接，全面堵塞財(cái)務(wù)管理漏洞。

（一）建議出臺(tái)清理核銷暫付款項(xiàng)具體實(shí)施方案。建議上級(jí)財(cái)政部門及時(shí)出臺(tái)清理核銷暫付款項(xiàng)的具體實(shí)施方案，明確具體程序及流程、責(zé)任與分工、檔案保管等，強(qiáng)力推進(jìn)暫付款項(xiàng)清理核銷工作。

（二）規(guī)范權(quán)責(zé)發(fā)生制并加快應(yīng)用。一是嚴(yán)格規(guī)范權(quán)責(zé)發(fā)生制列支范圍。僅限于國(guó)庫集中支付年終結(jié)余資金。預(yù)算年度終了，國(guó)庫支付系統(tǒng)之外的預(yù)算指標(biāo)結(jié)余以及沒有細(xì)化到預(yù)算單位的預(yù)算指標(biāo)結(jié)余，均不屬于國(guó)庫集中該支付年終結(jié)余資金，不得使用權(quán)責(zé)發(fā)生制列支。二是全面清理權(quán)責(zé)發(fā)生制已列支資金。認(rèn)真清理以前年度權(quán)責(zé)發(fā)生制列支資金，采取進(jìn)度分析通報(bào)、與部門預(yù)算安排掛鉤、收回總預(yù)算統(tǒng)籌等措施加快組織執(zhí)行。

（三）全面甄別清理各類暫存款項(xiàng)，加大統(tǒng)籌使用力度。一是逐筆清理暫存款項(xiàng)。逐筆清理核對(duì)應(yīng)付國(guó)庫集中支付結(jié)余、其他暫存款項(xiàng)等數(shù)據(jù)，分性質(zhì)、分年限、分單位進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，并與會(huì)計(jì)賬務(wù)進(jìn)行核對(duì)。二是逐項(xiàng)甄別清理，嚴(yán)格執(zhí)行收回存量資金相關(guān)政策。屬于應(yīng)撥付或應(yīng)歸還的資金，按規(guī)定盡快撥付到位；屬于會(huì)計(jì)賬務(wù)調(diào)整沖銷的，應(yīng)盡快核實(shí)確認(rèn)，及時(shí)完成賬務(wù)調(diào)賬手續(xù)；對(duì)于超過兩年采用權(quán)責(zé)發(fā)生制核算產(chǎn)生的應(yīng)付國(guó)庫集中支付結(jié)余、執(zhí)行的完畢和已不需要繼續(xù)執(zhí)行的一律收回總預(yù)算，按規(guī)定統(tǒng)籌用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展亟需領(lǐng)域。

（四）加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，提高預(yù)算執(zhí)行率。一是建立健全預(yù)算執(zhí)行分析及考核機(jī)制。對(duì)各業(yè)務(wù)科室、各預(yù)算單位支出進(jìn)度，繼續(xù)實(shí)行定期考核、通報(bào)和約談。對(duì)于支出進(jìn)度較慢的業(yè)務(wù)科室和預(yù)算單位，積極查找原因，督促加快預(yù)算執(zhí)行。二是以預(yù)算績(jī)效管理促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行。將預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度納入績(jī)效評(píng)價(jià)范圍，評(píng)價(jià)結(jié)果不好的單位相應(yīng)扣減下年預(yù)算控制數(shù)，提高預(yù)算執(zhí)行率。

（五）加大預(yù)撥暫付款項(xiàng)的清理回收力度。一是建立清理收回預(yù)撥暫付款項(xiàng)的責(zé)任清單。在本次清理預(yù)撥暫付款項(xiàng)明細(xì)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，對(duì)于至今尚未清理收回的預(yù)撥暫付款項(xiàng)，按照“誰借出、誰回收”的原則分發(fā)各業(yè)務(wù)科室，實(shí)行清單逐筆銷號(hào)管理。二是多措并舉，加大預(yù)撥暫付款項(xiàng)的收回力度。督促其采取預(yù)算列支、催收、補(bǔ)簽還款協(xié)議、必要時(shí)采取法律手段等方式，加大清理收回暫付款項(xiàng)力度。對(duì)經(jīng)核實(shí)確實(shí)無法收回的暫付款項(xiàng)，全面清理后擬采取案銷賬留方式的，報(bào)人民政府批準(zhǔn)同意后核銷。

（六）嚴(yán)格控制新增暫付款項(xiàng)。一是嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政對(duì)外借款相關(guān)規(guī)定，履行經(jīng)市人民政府常務(wù)會(huì)議審議批準(zhǔn)、財(cái)政部門對(duì)外借款審批等程序，簽訂借款合同，明確權(quán)利與義務(wù)，原則上不超過一年的期限，嚴(yán)格資金用途，加強(qiáng)對(duì)借款單位資金使用情況的監(jiān)督檢查，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)有借款用途發(fā)生改變等情況要立即收回。二是嚴(yán)格限定使用預(yù)撥經(jīng)費(fèi)，僅限于政府財(cái)政在年度預(yù)算執(zhí)行中預(yù)撥出應(yīng)在以后各月列支以及會(huì)計(jì)年度終了前根據(jù)“二上”預(yù)算預(yù)撥出的下年度預(yù)算資金，應(yīng)在年終前轉(zhuǎn)列支出或清理回收。三是做好暫付款項(xiàng)統(tǒng)計(jì)及檔案整理工作。及時(shí)更新登記新增暫付款項(xiàng)臺(tái)賬，定期與賬務(wù)進(jìn)行核對(duì)，建立定期催收機(jī)制，按年度搜集整理歸檔暫付款項(xiàng)檔案。

作者：陳玲；梁婷婷