農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民土地權(quán)益探析范文

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《大慶師范學(xué)院學(xué)報》2016年第5期

摘要:

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是當(dāng)前城市化發(fā)展中土地轉(zhuǎn)用的有效形式。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民土地權(quán)益的落實息息相關(guān)。從土地流轉(zhuǎn)概念的法律界定出發(fā)，落腳于農(nóng)民土地權(quán)益之法律屬性和具體內(nèi)容，分析土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民土地權(quán)益實現(xiàn)之間權(quán)利邏輯與制度演進(jìn)之邏輯，指出農(nóng)民土地權(quán)益的實現(xiàn)是我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建和運行的核心。

關(guān)鍵詞:

土地流轉(zhuǎn);農(nóng)民;土地權(quán)益

在中國城市化迅速發(fā)展的今天，土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為繼土地征收之后滿足城市化發(fā)展用地的主要方式并得到國家政策層面的大力支持，土地流轉(zhuǎn)制度的規(guī)范性程度也得到不斷提升。不管是在城市化建設(shè)中還是在土地流轉(zhuǎn)的制度之下，農(nóng)民是最重要的主體，農(nóng)民的土地權(quán)益必須得到應(yīng)有的尊重。然而，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民土地權(quán)益的保障卻是我國土地流轉(zhuǎn)實踐中最為薄弱的部分。

一、法律意義上的土地流轉(zhuǎn)概念界定

土地上權(quán)利主體的轉(zhuǎn)變在國外一般被稱為“土地交易”。我國土地交易現(xiàn)象雖由來已久，并在明清時期達(dá)到一個頂峰，但是“土地流轉(zhuǎn)”仍是一個具有近代意義的名詞。即使今天，我國法律對此也尚未有一個明確的定義。著名民法學(xué)者江平先生指出:“從理論上講，土地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)中各項權(quán)能都可以發(fā)生流轉(zhuǎn)，但實際上收益權(quán)和處分權(quán)一般都附屬于所有權(quán)和使用權(quán)，因此，產(chǎn)權(quán)的核心是所有權(quán)和使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。”［1］我國學(xué)界對于土地所有權(quán)和使用權(quán)之所謂“流轉(zhuǎn)”爭議正越發(fā)激烈，司法實踐對于土地流轉(zhuǎn)范圍界定的需求也正越發(fā)迫切。

(一)土地流轉(zhuǎn)概念之法律評析

“‘流轉(zhuǎn)’是一個來自于生活的術(shù)語，它包含了一系列法律性質(zhì)與法律效果各異的由法律行為所引起的法律關(guān)系。”［2］至于土地流轉(zhuǎn)之含義，學(xué)者根據(jù)研究角度的不同有不同的界定，大致可以歸結(jié)為三種觀點:即廣義的土地流轉(zhuǎn)、狹義的土地流轉(zhuǎn)和更狹義的土地流轉(zhuǎn)。廣義的土地流轉(zhuǎn)既包括土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)，也包括土地用途的轉(zhuǎn)換。該觀點認(rèn)為所謂土地流轉(zhuǎn)即土地所有權(quán)或使用權(quán)在不同主體之間的流動和轉(zhuǎn)讓。狹義的土地流轉(zhuǎn)僅指農(nóng)村土地使用權(quán)的流動和轉(zhuǎn)移，更狹義的理解，則將土地流轉(zhuǎn)這一概念僅僅局限于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。可以看出，上述關(guān)于土地流轉(zhuǎn)之概念，是從權(quán)利內(nèi)容或(及)土地類型角度劃分的，然而這并非一個嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆芍诸惙椒ā９P者認(rèn)為，界定土地流轉(zhuǎn)之內(nèi)涵與外延，需要結(jié)合我國土地法律制度的基本框架，從其本質(zhì)進(jìn)行分析。土地問題的本質(zhì)就在于土地關(guān)系的本質(zhì)，就是土地的歸屬關(guān)系和使用關(guān)系。不管何種意義上的土地流轉(zhuǎn)都是發(fā)生于不同主體之間權(quán)利關(guān)系的轉(zhuǎn)變。具體而言，歸屬關(guān)系的轉(zhuǎn)變指向的是土地所有權(quán)在不同主體間的變化(在我國體現(xiàn)為國家和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對土地的所有關(guān)系的轉(zhuǎn)變，且這種轉(zhuǎn)變只能是農(nóng)村向城市的單向轉(zhuǎn)變);使用關(guān)系的轉(zhuǎn)變指向的是在土地所有權(quán)不發(fā)生轉(zhuǎn)移的情況下土地的使用權(quán)在不同主體之間的流動。因此，研究土地流轉(zhuǎn)問題首先要研究土地的所有權(quán)和使用權(quán)在不同主體之間的轉(zhuǎn)移問題。分析學(xué)界前輩對“土地流轉(zhuǎn)”的理解，可以看出，廣義的土地流轉(zhuǎn)包含了土地歸屬關(guān)系的轉(zhuǎn)變和土地使用關(guān)系的轉(zhuǎn)變兩個方面。根據(jù)《中華人民共和國憲法》之規(guī)定，國家因公共利益需要使用土地而發(fā)生的征地行為確認(rèn)為“征收或征用”;土地征收和土地征用被確認(rèn)為兩個不同的法律概念。根據(jù)法律的具體規(guī)定以及法律學(xué)者們對這兩個概念進(jìn)行的深入分析，可以得出其基本含義:“土地征收是指國家為了公共利益的需要，以補償為前提，強制取得其他民事主體土地所有權(quán)的行為;土地征用是指國家因公共利益的需要，以給予補償為條件，對他人土地所有權(quán)以外的土地其他項權(quán)利進(jìn)行利用，待特定的公共事業(yè)目的完成后，仍將土地歸還土地所有人的行為。”［3］可見，土地征收的必然結(jié)果在于土地所有權(quán)主體的轉(zhuǎn)變，即發(fā)生土地歸屬關(guān)系的變遷;土地征用則是土地使用權(quán)在集體與國家之間的轉(zhuǎn)移。先看土地征用制度，雖然通過土地征用的程序并未改變土地的所有權(quán)關(guān)系，但是這種土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移是單向的，即只能是國家對集體所有土地的使用且為公益之目的，并于使用完畢后予以歸還。根據(jù)法律規(guī)定，在這一轉(zhuǎn)移過程中主體之間的地位并不平等，受國家行政法的規(guī)范與約束。再看土地征收制度，根據(jù)《中華人民共和國憲法》和土地相關(guān)法，我國土地所有權(quán)歸屬于國家和集體①，土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移只有從集體所有向國家所有轉(zhuǎn)變的單一路徑，這一部分內(nèi)容根據(jù)現(xiàn)行法律由土地征收制度予以規(guī)范。據(jù)此，土地征收和土地征用過程中發(fā)生的土地歸屬關(guān)系和使用關(guān)系的轉(zhuǎn)變從法理上有其制度基礎(chǔ)，不應(yīng)再納入土地流轉(zhuǎn)的范疇予以規(guī)范。狹義和更狹義的土地流轉(zhuǎn)概念基于土地使用關(guān)系的變化而產(chǎn)生。不過，按照我國法律對土地種類的劃分，集體的土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。其中農(nóng)用地又分為集體發(fā)包和未發(fā)包給農(nóng)戶承包經(jīng)營的集體土地;建設(shè)用地包括宅基地、經(jīng)營性集體建設(shè)用地和公益性用地。對于集體所有的上述土地，農(nóng)民雖不能獨立享有完全所有權(quán)卻享有使用權(quán)。農(nóng)民在使用土地的過程中即形成土地使用關(guān)系。結(jié)合農(nóng)村土地的分類，農(nóng)村土地使用關(guān)系的轉(zhuǎn)變不僅僅包括對承包地使用關(guān)系的轉(zhuǎn)變，更狹義的土地流轉(zhuǎn)概念不足以涵蓋農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的全部內(nèi)涵。而2014年11月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》指出要堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置;2015年1月國務(wù)院辦公廳的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》又明確將土地經(jīng)營權(quán)分離出來，指出農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易“不涉及農(nóng)村集體土地所有權(quán)和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán)”［4］。因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的概念應(yīng)排除所有權(quán)和承包權(quán)的內(nèi)容。

(二)土地流轉(zhuǎn)概念之法律界定

土地流轉(zhuǎn)作為一種具有法律意義的行為，其發(fā)生必然涉及法律關(guān)系之變更。因此，土地流轉(zhuǎn)之概念界定應(yīng)從法律上主體、客體與權(quán)利內(nèi)容出發(fā)。從主體角度講，現(xiàn)行《中華人民共和國土地管理法》對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)是發(fā)生在平等主體之間的使用權(quán)轉(zhuǎn)移。國務(wù)院辦公廳的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》指出“現(xiàn)階段市場流轉(zhuǎn)交易主體主要有農(nóng)戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、涉農(nóng)企業(yè)和其他投資者”，其所涉主體亦為法律地位平等的民事主體。可以說這為立法中土地流轉(zhuǎn)是發(fā)生在平等主體之間的行為埋下了伏筆。土地征用中國家和集體法律地位不平等，不應(yīng)屬于土地流轉(zhuǎn)的范疇;且既然國家對土地征用已經(jīng)有明確的法律概念，我們亦應(yīng)將其排除于土地流轉(zhuǎn)的研究范疇之外。從流轉(zhuǎn)的權(quán)利內(nèi)容角度講，排除以轉(zhuǎn)移所有權(quán)之土地征收制度，土地流轉(zhuǎn)是基于對土地使用關(guān)系的轉(zhuǎn)變而產(chǎn)生的，即土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移;排除以強制性單向轉(zhuǎn)移使用權(quán)之土地征用制度，土地流轉(zhuǎn)是土地使用權(quán)的自愿轉(zhuǎn)移。從客體角度講，公益用地是配套用地，比如學(xué)校、公路、文化中心等公共基礎(chǔ)設(shè)施等所使用的土地，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)民居住形式的變化，公益用地之使用也將變化且始終是為農(nóng)民服務(wù);而未利用地也終將會通過開發(fā)轉(zhuǎn)為農(nóng)用地或建設(shè)用地，無須再單獨進(jìn)行論述。鑒于此，從法律意義上講，土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)民集體所有土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，這種流轉(zhuǎn)發(fā)生在平等主體之間，受民事法律的規(guī)范與約束，其內(nèi)容具體應(yīng)包括承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、經(jīng)營性集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，是指土地承包經(jīng)營權(quán)中的經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)相分離，其中經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)而承包權(quán)仍為原農(nóng)戶享有;宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，是指依法取得的宅基地使用權(quán)發(fā)生權(quán)利的轉(zhuǎn)移，主要有轉(zhuǎn)讓、抵押和繼承等方式;集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，是指具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許以出讓、租賃、入股等方式，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價流轉(zhuǎn)。

二、農(nóng)民土地權(quán)益之法律屬性

農(nóng)民土地權(quán)益是農(nóng)民在集體所有的土地上享有的權(quán)利和由此可獲收益之集合。土地權(quán)利是土地法律制度的核心內(nèi)容。《大不列顛百科全書》在《財產(chǎn)法》部分確認(rèn)了土地權(quán)利的財產(chǎn)權(quán)性質(zhì):“從古代起直到工業(yè)革命時代，土地(一種不動產(chǎn))被認(rèn)為是最重要的一種財產(chǎn)，所以逐步制定了詳細(xì)的規(guī)定來保障有關(guān)土地的占有、使用和收益的權(quán)利。”［5］5在英美法系的普通法基礎(chǔ)上，土地產(chǎn)權(quán)制度主要是由兩個層次構(gòu)成:“一是土地所有權(quán)，它屬于國王(或政府);二是土地權(quán)益，或稱不動產(chǎn)權(quán)益，它是指對土地占有、使用和收益的一系列各種各樣的權(quán)利。”［5］29也就是說，在英美法系的土地法律制度之下，土地所有權(quán)代表了國王或政府的統(tǒng)治權(quán)，而土地權(quán)益卻直接附著于土地之上，土地權(quán)益才是真正的土地財產(chǎn)權(quán)。我國現(xiàn)行法律適應(yīng)了世界物權(quán)立法對物權(quán)“從歸屬到利用”的趨勢，我國土地立法所確立的土地權(quán)利體系為如下圖①。

(一)作為成員權(quán)的農(nóng)民土地權(quán)利

學(xué)者梁慧星將集體土地所有權(quán)界定為“農(nóng)村勞動群眾集體經(jīng)濟(jì)組織在法律規(guī)定的范圍內(nèi)占有、使用、收益和處分自己所有的土地的權(quán)利，是我國社會主義土地所有權(quán)的一種重要形式”［6］。從根本上講，集體土地所有權(quán)并不是一項傳統(tǒng)的私法上的所有權(quán)，它是由特定村落的農(nóng)民共同占有集體土地而形成的公有權(quán)。公有權(quán)具有二重性:“一方面農(nóng)民作為集體的一員，他們是集體土地的所有者，享有共同占有集體土地的權(quán)利;另一方面農(nóng)民離開集體則不能帶走任何一塊土地，所以他們又不是土地的所有者，只有當(dāng)農(nóng)民個人享有的土地所有權(quán)與本集體其他農(nóng)民享有的土地所有權(quán)結(jié)合在一起時，才能構(gòu)成集體所有權(quán)。”［7］據(jù)此，農(nóng)民作為集體的基礎(chǔ)，毋庸置疑地享有成員權(quán)，對此《中華人民共和國物權(quán)法》進(jìn)一步予以確認(rèn)②。而“成員集體本質(zhì)上是農(nóng)村一定的集體所有的社區(qū)范圍的人的整體”［8］，這與日耳曼法“總有”中的“成員權(quán)”和日本民法中的“入會權(quán)”相似③［9］，學(xué)界多將此稱為“社員權(quán)”④。可見，集體所有權(quán)的權(quán)利主體是由農(nóng)民集體成員組成的成員集體。據(jù)此可知，集體成員所有權(quán)是成員集體所享有的權(quán)利，而該權(quán)利所形成的利益，最終應(yīng)由組成該集體的每一個成員所獲得。“集體所有權(quán)只有具體化為各種成員利益，方能真正保障其權(quán)利目標(biāo)得以實現(xiàn)。”［10］那么，我國農(nóng)村土地的所有權(quán)歸集體，也就意味著本集體的成員集體享有該項權(quán)利，而該所有權(quán)所承載的利益，終將需要落實到組成該集體的每一個成員的身上。

(二)農(nóng)民土地權(quán)利的具體內(nèi)容

作為一項集體權(quán)利，農(nóng)村土地集體所有權(quán)是本集體成員享有集體土地所有權(quán)產(chǎn)生各種利益的權(quán)利來源。學(xué)者通過對集體所有權(quán)主體的探析，認(rèn)為“依據(jù)集體所有權(quán)的性質(zhì)，集體成員在集體所有權(quán)上的權(quán)利主要有兩方面:集體成員的共益權(quán)和集體成員的自益權(quán)。集體成員的共益權(quán)是集體成員為本集體的利益而參與集體所有權(quán)行使之決定和監(jiān)督的權(quán)利。集體成員的自益權(quán)就是集體成員為實現(xiàn)自己在集體所有權(quán)上的利益而行使的權(quán)利。”⑤［11］［12］共益權(quán)體現(xiàn)為一種為實現(xiàn)利益而參與事務(wù)管理的權(quán)利，具有非財產(chǎn)權(quán)利的性質(zhì);而自益權(quán)體現(xiàn)為成員為實現(xiàn)個體利益而對集體財產(chǎn)的管理、使用和收益等權(quán)利，具有財產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)。據(jù)此，農(nóng)民基于集體成員權(quán)而享有的具體權(quán)益包括:集體土地使用權(quán)①、集體成員優(yōu)先權(quán)②、集體收益分配權(quán)③、民主決策權(quán)④、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)⑤、選舉權(quán)和被選舉權(quán)(區(qū)別于作為政治權(quán)利的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，側(cè)重于經(jīng)濟(jì)民主權(quán)利)。前三項屬于自益權(quán)的內(nèi)容⑥，后三項為共益權(quán)。共益權(quán)之各項權(quán)能，是農(nóng)民土地財產(chǎn)性權(quán)利得以實現(xiàn)的根本保證。正如美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家米爾頓•弗萊德曼在《自由選擇》一書中所指出的:“經(jīng)濟(jì)的和政治的權(quán)力，在同一批人手中結(jié)合，肯定是實行專制的訣竅。”［13］所以，集體所有制經(jīng)濟(jì)組織必須加強成員行使民主監(jiān)督的作用，讓集體成員有實際支配經(jīng)濟(jì)的權(quán)利。此外，當(dāng)代大陸法系的用益權(quán)與英美法系中的終身地產(chǎn)權(quán)(LifeEstate)有異曲同工之處，其設(shè)置之初是以“解決特定人養(yǎng)老和生活問題為前提的”［14］。因此，土地之使用自然具有了一定的保障功能。在當(dāng)代社會，社會保障權(quán)已成為一項基本人權(quán)為世界公認(rèn)。“社會保障，就是一種旨在保護(hù)個人及其家庭免除因失業(yè)、年老、疾病或死亡而在收入上所受到的損失的一種公共福利計劃。”［15］作為國民生活保障系統(tǒng)，社會保障客觀上應(yīng)包括三個層次:“一是經(jīng)濟(jì)保障，即從經(jīng)濟(jì)上保障國民的生活，通過現(xiàn)金給付或援助的方式來實現(xiàn);二是服務(wù)保障，即當(dāng)代社會還需要適應(yīng)家庭結(jié)構(gòu)變遷與自我保障功能弱化的變化，滿足國民對有關(guān)生活服務(wù)的需求……;三是精神保障，即屬于文化、倫理和心理慰藉方面的保障。”［16］整體來說，“在目前中國人多地少、經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)、農(nóng)村社會保障體系仍不健全的基本國情下，對農(nóng)民而言，土地不僅僅是基本的生產(chǎn)資料，發(fā)揮著生產(chǎn)功能的基礎(chǔ)性作用，而且還承載著農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收益、社會保障和穩(wěn)定心理歸屬感的作用。”［17］有鑒于土地之于農(nóng)民尚未被剝離的保障功能，使得農(nóng)民的土地權(quán)益中必然還應(yīng)包含社會保障的內(nèi)容。而從農(nóng)民最樸素的認(rèn)識和需求角度看，法律確認(rèn)和保障的權(quán)利，不外乎是其個人利益之實現(xiàn)。農(nóng)民利益主要體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)利益，經(jīng)濟(jì)利益表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)收入。權(quán)利確認(rèn)了其獲取利益的合法性地位和手段，利益實現(xiàn)是其根本目標(biāo)。《辭海》中“權(quán)益”之解釋是公民“應(yīng)該享受的不容侵犯的權(quán)利”［18］1858，從詞面上就直接體現(xiàn)了權(quán)利主體可以通過行使權(quán)利取得一定利益(包括經(jīng)濟(jì)意義上的和社會意義上的利益即物質(zhì)利益和精神利益)并可獲得國家認(rèn)可和保護(hù)這種利益的意義。“權(quán)益”之“權(quán)”是其法律權(quán)利的認(rèn)可，權(quán)利本身“包括特定利益的享有和必要時以法律為后盾擔(dān)保其實現(xiàn)”［19］;“益”之“利益、好處”［18］2721多出自社會效益的考量。可以說，“權(quán)益”一詞既確認(rèn)了農(nóng)民土地權(quán)利的存在，也為其利益的實現(xiàn)提供了法律意義上的擔(dān)保。農(nóng)民土地權(quán)益更好地詮釋了現(xiàn)階段對農(nóng)民土地上權(quán)利的尊重和保護(hù)需求。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民土地權(quán)益實現(xiàn)之邏輯

土地流轉(zhuǎn)是以土地為紐帶發(fā)生的法律行為，農(nóng)民土地權(quán)益的實現(xiàn)與土地息息相關(guān)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)勢必對農(nóng)民土地權(quán)益的實現(xiàn)產(chǎn)生現(xiàn)實的影響。

(一)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民土地權(quán)益實現(xiàn)之權(quán)利邏輯

土地流轉(zhuǎn)是平等主體間就土地上使用權(quán)之轉(zhuǎn)移，農(nóng)民對集體土地之成員權(quán)中表現(xiàn)最直接的權(quán)利就是土地使用權(quán);因此農(nóng)民是土地流轉(zhuǎn)的重要主體。波斯納在《法律的經(jīng)濟(jì)分析》一書中指出財產(chǎn)權(quán)制度的可轉(zhuǎn)讓性特征，通過運動可以實現(xiàn)“資源價值最大化”［20］。“土地是商品，是一種資本，在運動中能實現(xiàn)增值。”［21］在土地權(quán)利轉(zhuǎn)移(即土地流轉(zhuǎn))的過程中，能夠產(chǎn)生土地的增值收益。對于農(nóng)民而言，土地的財產(chǎn)性權(quán)利是其追求的最終目標(biāo)，土地利益的實現(xiàn)是其權(quán)利實現(xiàn)的外在表現(xiàn)形式。同時，在土地流轉(zhuǎn)的過程中，由于各級地方政府、資本方等多方主體的參與，使得作為非財產(chǎn)性權(quán)利的共益權(quán)之為土地財產(chǎn)性權(quán)利的實現(xiàn)保駕護(hù)航的作用得以發(fā)揮;而社會保障權(quán)是國家社會保障尚未實現(xiàn)城鄉(xiāng)均等供給的情況下土地必然承載的農(nóng)民權(quán)益內(nèi)容。在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民土地權(quán)益之實現(xiàn)在于對上述權(quán)益內(nèi)容之法律確認(rèn)和保障。

(二)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民土地權(quán)益實現(xiàn)之演進(jìn)邏輯

從最廣大人民的根本利益出發(fā)，“一切發(fā)展都是為了人民”是我國每一個時期發(fā)展和變革的根本政治理念。從土地流轉(zhuǎn)制度的視角，為實現(xiàn)農(nóng)民的土地權(quán)益，國家通過一系列法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章、其他規(guī)范性文件以及政策逐漸放開了對土地流轉(zhuǎn)的限制;為了保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益又對農(nóng)村集體所有土地的使用實行嚴(yán)格的土地用途管制;尤其在政策文件中屢次強調(diào)要在流轉(zhuǎn)中保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益、增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入、賦予農(nóng)民更多的土地財產(chǎn)權(quán)利。譬如，1995年《國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系意見的通知》時允許土地流轉(zhuǎn)方式多樣化的同時也強調(diào)農(nóng)民合法權(quán)益受法律保護(hù);2001年《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》明確了農(nóng)戶是土地流轉(zhuǎn)的市場主體，流轉(zhuǎn)的收益應(yīng)歸農(nóng)民所有。2011年《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作的通知》明確了“開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作中要切實維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益”的具體內(nèi)容;2013年“中央一號文件”指出土地流轉(zhuǎn)不得搞強迫命令，確保不損害農(nóng)民權(quán)益。黨的十八屆三中全會在論及農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)保障時指出要“探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”;2014年“中央一號文件”提出要“賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”;黨的十八屆四中全會對依法治國的強調(diào)，正是對立法中農(nóng)民土地權(quán)益在土地流轉(zhuǎn)過程中受法律保護(hù)的一個側(cè)面體現(xiàn);2015年年初，國務(wù)院辦公廳的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場進(jìn)行了規(guī)范性指導(dǎo)，更明確指出“引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展，事關(guān)農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定大局，有利于保障農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財產(chǎn)權(quán)益……”。近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》提出引導(dǎo)農(nóng)民以多種方式流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營權(quán)，并進(jìn)一步探索宅基地流轉(zhuǎn)機制并強調(diào)堅持保障農(nóng)民權(quán)益，指出“把實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的根本利益作為深化農(nóng)村改革的出發(fā)點和落腳點，切實保障農(nóng)民合法經(jīng)濟(jì)利益，尊重農(nóng)民民主權(quán)利。”雖然土地流轉(zhuǎn)制度之演進(jìn)還未上升到法律層面，但政策的不斷調(diào)整是適應(yīng)發(fā)展并為立法做準(zhǔn)備的。由此可知，我國土地流轉(zhuǎn)制度的逐步完善，其核心內(nèi)容體現(xiàn)了對農(nóng)民權(quán)益的關(guān)注與維護(hù)。而目前農(nóng)民權(quán)益仍以土地為紐帶，因此這就直接地體現(xiàn)于農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)這一根本上來。

四、結(jié)束語

從理論上看，土地流轉(zhuǎn)允許農(nóng)民帶著土地權(quán)益參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會建設(shè)，分享土地轉(zhuǎn)用后的級差收益，這既是農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，更是農(nóng)民平等參與社會發(fā)展的重要形式。土地流轉(zhuǎn)制度的發(fā)展與農(nóng)民土地權(quán)益內(nèi)容的豐富同步，制度層面土地流轉(zhuǎn)的自由度和規(guī)范性程度越高，農(nóng)民的土地權(quán)益的內(nèi)涵也不斷增強。從總體上講，經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展終究是人的發(fā)展。以城市化為背景而逐漸發(fā)展起來的土地流轉(zhuǎn)肩負(fù)著土地城市化和人口城市化的雙重輸送作用。農(nóng)民土地權(quán)益的維護(hù)是城市化和土地流轉(zhuǎn)的出發(fā)點也是落腳點。沒有農(nóng)民土地權(quán)益的落實，土地流轉(zhuǎn)不過是城市擴(kuò)張的手段;沒有農(nóng)民土地權(quán)益的實現(xiàn)，城市化的發(fā)展且不說缺乏一個良好的社會環(huán)境，根本就沒有任何實際的意義可言。城市化如果以犧牲農(nóng)民為發(fā)展的動力則難以持續(xù)，這在其他國家的發(fā)展中得到了證實。①［22］因此，從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和總體運行的角度來衡量，以現(xiàn)階段的城市化發(fā)展為理由借土地流轉(zhuǎn)侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的行為無異于舍珠取蚌，得不償失;而從中央政策文件的強調(diào)中也可以確定，農(nóng)民土地權(quán)益之維護(hù)是我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度運行的核心，舍此無他。

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作者:白晶 王小芳 單位:北京市人民檢察院 山西大學(xué)法學(xué)院