談光伏發(fā)電建設(shè)項(xiàng)目水行政審查審批建議范文

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摘要:為規(guī)范涉河(庫(kù))光伏發(fā)電建設(shè)項(xiàng)目水行政審查審批工作，通過(guò)省內(nèi)外調(diào)研、文獻(xiàn)查閱、相關(guān)法律法規(guī)梳理，綜合分析了水面光伏發(fā)電建設(shè)項(xiàng)目特點(diǎn)、防洪影響、水生態(tài)環(huán)境影響等，提出了禁止在河道管理范圍內(nèi)、允許符合條件的水庫(kù)管理與保護(hù)范圍內(nèi)建設(shè)光伏發(fā)電項(xiàng)目的建議。

關(guān)鍵詞:水面光伏電站;防洪影響;水行政;審查審批

光伏發(fā)電是我國(guó)重要的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，近年來(lái)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)得到了迅猛發(fā)展，水面光伏以解決土地瓶頸為優(yōu)勢(shì)，正逐漸成為光伏發(fā)電應(yīng)用領(lǐng)域新熱點(diǎn)，不少企業(yè)申報(bào)利用水庫(kù)水面、河道灘地建設(shè)光伏發(fā)電項(xiàng)目。水面光伏項(xiàng)目為新生事物，具有占用水域(河灘、庫(kù)區(qū)等)面積大、影響不確定等特點(diǎn)，目前水利部未涉河(庫(kù))光伏發(fā)電建設(shè)項(xiàng)目頂層設(shè)計(jì)指導(dǎo)意見(jiàn)，國(guó)內(nèi)外關(guān)于光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)對(duì)防洪安全、水利工程運(yùn)行的影響研究幾乎空白，項(xiàng)目建設(shè)的審批也鮮有先例可循。據(jù)了解，廣東省已有一部分光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)在河道管理范圍、水庫(kù)管理和保護(hù)范圍內(nèi)，大部分工程建設(shè)方案沒(méi)有經(jīng)過(guò)水行政主管部門審批，少部分審批許可不嚴(yán)格、不規(guī)范。為加強(qiáng)涉河(庫(kù))建設(shè)項(xiàng)目管理、規(guī)范涉河(庫(kù))光伏發(fā)電建設(shè)項(xiàng)目水行政審查審批工作，廣東省水利廳特成立調(diào)研組，深入省內(nèi)外調(diào)研。本文是調(diào)研工作的部分成果，文中分析了水面光伏發(fā)電建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)，綜合論述了涉河(庫(kù))光伏發(fā)電建設(shè)項(xiàng)目對(duì)河(庫(kù))的影響，梳理了相關(guān)水事法律水法，提出了廣東省涉河(庫(kù))光伏發(fā)電建設(shè)項(xiàng)目水行政審查審批的建議。

1水面光伏發(fā)電建設(shè)項(xiàng)目簡(jiǎn)介

1.1光伏發(fā)電原理及其構(gòu)成

太陽(yáng)能光伏發(fā)電的原理主要是利用半導(dǎo)體的光生伏特效應(yīng)［1］。光生伏特效應(yīng)是指半導(dǎo)體在受到太陽(yáng)光照射時(shí)會(huì)產(chǎn)生電動(dòng)勢(shì)現(xiàn)象，光伏發(fā)電就是利用光生伏特效應(yīng)將太陽(yáng)能轉(zhuǎn)化為電能［2］。光伏發(fā)電裝置主要由太陽(yáng)能電池板、控制器和逆變器三大部分組成，其中主要部件由電子元器件構(gòu)成。太陽(yáng)能電池經(jīng)過(guò)串聯(lián)后進(jìn)行封裝保護(hù)可形成大面積的太陽(yáng)電池組件，再配合上功率控制器等部件就形成了光伏發(fā)電裝置。

1.2分類

根據(jù)支撐方式的不同，水面光伏電站可分為架高式水面光伏電站和漂浮式水面光伏電站兩大類。架高式水面光伏電站主要由樁基和光伏面板組成，樁基一般采用預(yù)應(yīng)力鋼筋混凝土圓形管樁，適用于水位較淺，無(wú)場(chǎng)地沉陷、水位變化較小的水面或?yàn)┑亍Ｆ∈剿婀夥娬局饕筛◇w、光伏面板、錨固系統(tǒng)等組成，適用于水深較深且水位比較穩(wěn)定的水域。

2水面光伏電站對(duì)河(庫(kù))影響分析

2.1水庫(kù)管理與保護(hù)范圍內(nèi)水面光伏建設(shè)項(xiàng)目的影響分析

根據(jù)《廣東省水利工程管理?xiàng)l例》(2014年修正)第十五條規(guī)定，水庫(kù)工程管理范圍包括壩址上游壩頂高程線或土地征用線以下的土地和水域，以及擋水、泄水、引水建筑物及電站廠房的占地范圍及其周邊。對(duì)于大型及重要中型水庫(kù)管理范圍下游外緣線為主、副壩下游壩腳線外200～300m;中型水庫(kù)管理范圍下游外緣線為主、副壩下游壩腳線外100～200m。根據(jù)《廣東省水利工程管理?xiàng)l例》［3］(2014年修正)第十六條規(guī)定，水庫(kù)工程保護(hù)范圍包括壩址上游壩頂高程線或者土地征用線以上至第一道分水嶺脊之間的土地，以及水庫(kù)工程主體建筑物以外不少于200m、其他附屬建筑物以外不少于50m的土地。1)對(duì)水庫(kù)水量的影響。水面光伏遮蓋了部分庫(kù)區(qū)水域面積，減少水面蒸發(fā);此外在同等供電需求下，水面光伏發(fā)電可以減少部分水力發(fā)電，節(jié)約部分發(fā)電用水量。2)對(duì)水庫(kù)安全的影響。架高式電站一般建在庫(kù)尾或離壩體較近的淺水地帶，樁基施工可能會(huì)破壞壩體的整體穩(wěn)定和滲透穩(wěn)定，影響壩體安全。此外，在強(qiáng)臺(tái)風(fēng)或超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)天氣下，光伏面板有脫落的風(fēng)險(xiǎn)，如2016年8月日本埼玉縣7.55MW光伏電站受強(qiáng)風(fēng)和大浪影響，周邊的浮體式架臺(tái)被吹翻，吹翻的光伏面板有堵塞溢洪道、排洪洞等排洪設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)，是水庫(kù)防洪安全的一隱患。3)對(duì)水庫(kù)蓄水功能的影響。架高式光伏電站樁基一般埋深超3m，且樁基數(shù)量較多，樁基施工對(duì)水庫(kù)蓄水功能可能會(huì)造成不良影響。4)對(duì)水庫(kù)水質(zhì)的影響。正常運(yùn)行期污染源為漂浮式光伏電站采用的高密度聚乙烯浮體，長(zhǎng)期的暴曬、風(fēng)化、浸泡可能導(dǎo)致其緩慢釋放有機(jī)烴類污染物，亦可能釋放微塑料顆粒［3］。建設(shè)期污染源為混凝土灌注、施工設(shè)備的維修、沖洗時(shí)產(chǎn)生的施工廢水;運(yùn)營(yíng)期污染源為主要來(lái)自檢修和發(fā)生事故時(shí)變壓器溢出的廢油。此外，水面光伏組件遮蓋的一定面積的陽(yáng)光，影響浮游植物的光合作用，進(jìn)而影響水體溶解氧濃度，降低了水環(huán)境自凈能力，間接的影響水庫(kù)水質(zhì)。5)對(duì)庫(kù)區(qū)水生態(tài)環(huán)境的影響。水利部中國(guó)科學(xué)院水工程生態(tài)研究所鄭志偉［3］等人的研究成果表明:水面光伏電站運(yùn)行過(guò)程中，長(zhǎng)期遮光導(dǎo)致水溫結(jié)構(gòu)和變幅發(fā)生改變，使得浮游植物、沉水植物等初級(jí)生產(chǎn)者生物總量出現(xiàn)下降，通過(guò)營(yíng)養(yǎng)級(jí)聯(lián)效應(yīng)對(duì)水體中的其他魚類和生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)循環(huán)和能量流動(dòng)等過(guò)程產(chǎn)生影響。

2.2河道管理范圍內(nèi)水面光伏建設(shè)項(xiàng)目的影響分析

根據(jù)《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》(2018修正)第二十條規(guī)定，有堤防的河道，其管理范圍為兩岸堤防之間的水域、沙洲、灘地(包括可耕地)、行洪區(qū)，兩岸堤防及護(hù)堤地;無(wú)堤防的河道，其管理范圍根據(jù)歷史最高洪水位或者設(shè)計(jì)洪水位確定。本文根據(jù)《河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目防洪評(píng)價(jià)報(bào)告編制導(dǎo)則》(試行)［4］《涉河建設(shè)項(xiàng)目河道管理技術(shù)規(guī)范》(DBJ440100/T135—2012)［5］《涉河建設(shè)項(xiàng)目防洪評(píng)價(jià)和管理技術(shù)規(guī)范》(SZDB/Z215—2016)［6］等國(guó)家和廣東省地方標(biāo)準(zhǔn)對(duì)河道管理范圍內(nèi)水面光伏建設(shè)項(xiàng)目的防洪影響進(jìn)行了綜合分析。1)對(duì)河勢(shì)穩(wěn)定的影響。河道管理范圍內(nèi)光伏電站以架高式為主，數(shù)百根乃至上千根圓形混凝土樁基組成樁群，王春華［7］、翁松干［8］、鄧紹云［9－10］等人關(guān)于高樁碼頭群樁對(duì)流場(chǎng)和河床影響的研究成果表明:群樁流場(chǎng)特征既有單樁時(shí)的共性，又由于樁群互相影響，樁群區(qū)內(nèi)流速顯著減小，樁群附近會(huì)出現(xiàn)局部繞流流態(tài)，在樁的下游形成渦旋，迎水面的下沉流下切河床，馬蹄形旋渦和尾流旋渦形成的旋渦體系淘刷河床。可見(jiàn)，河道管理范圍內(nèi)建設(shè)水面光伏項(xiàng)目，改變了河段原來(lái)的流場(chǎng)邊界、流場(chǎng)特征、水流泥沙運(yùn)動(dòng)特性以及河床的沖淤形態(tài)，對(duì)河勢(shì)穩(wěn)定產(chǎn)生不良影響。2)對(duì)河道行洪的影響。河道管理范圍內(nèi)架高式光伏電站一般覆蓋面積較大，數(shù)百根乃至上千根圓形混凝土樁基組成的樁群，不僅侵占了過(guò)洪斷面空間，還形成一定規(guī)模的繞流阻力［4］，多重阻水，對(duì)河道行洪有較大的阻滯作用。3)對(duì)堤防安全的影響。一方面光伏電站樁基施工有可能會(huì)影響堤防的安全穩(wěn)定，另一方面樁基繞流可能會(huì)加劇堤腳沖刷。4)對(duì)河道水質(zhì)的影響。河道管理范圍內(nèi)光伏電站建設(shè)期污水主要來(lái)自混凝土灌注、施工設(shè)備的維修、沖洗時(shí)產(chǎn)生的施工廢水，運(yùn)營(yíng)期污水主要來(lái)自檢修和發(fā)生事故時(shí)變壓器溢出的廢油。4)對(duì)河道岸線管理的影響。在河道管理范圍內(nèi)建設(shè)光伏電站，占用大面積河灘地和水域，不利于河道岸線統(tǒng)一管理。5)對(duì)防汛搶險(xiǎn)的影響。光伏電站占用面積較大，有可能會(huì)影響防汛搶險(xiǎn)道路通暢及現(xiàn)場(chǎng)救援的實(shí)施。6)對(duì)下游防洪工程的影響。臺(tái)風(fēng)、洪水期間光伏面板有脫落的風(fēng)險(xiǎn)，給下游防洪工程運(yùn)行造成安全隱患。7)對(duì)河道通航的影響。有通航任務(wù)的河流，立樁或浮體靠近主航道，將會(huì)對(duì)船舶航行安全有一定的不利影響。

3相關(guān)法律法規(guī)梳理

光伏發(fā)電項(xiàng)目屬于新興事物，現(xiàn)行水法律、法規(guī)禁止性條文主要針對(duì)的是妨礙行洪的活動(dòng)，并未對(duì)河道管理范圍內(nèi)、水庫(kù)管理范圍和保護(hù)范圍內(nèi)光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)作出明文規(guī)定。1)《中華人民共和國(guó)水法》(2016年修正)第三十七條第二款和《中華人民共和國(guó)防洪法》(2016年修正)第二十二條第二款都規(guī)定:禁止在河道管理范圍內(nèi)建設(shè)妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物以及從事影響河勢(shì)穩(wěn)定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動(dòng)。《廣東省實(shí)施＜中華人民共和國(guó)水法＞辦法》(2014年修訂)第四十二條第二款規(guī)定:河道管理范圍內(nèi)的水域、沙洲、灘地和行洪區(qū)屬于河道行洪通道，不作為基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，不得建設(shè)阻礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物。《廣東省河道行洪控制線管理辦法》(1993年)第六條規(guī)定:行洪通道內(nèi)嚴(yán)禁任何單位和個(gè)人侵占或興建阻水建筑物。目前，河道管理范圍內(nèi)水面光伏發(fā)電項(xiàng)目以架高式為主，由上述分析可知林立在河道行洪通道內(nèi)的光伏電站樁基群影響河勢(shì)穩(wěn)定，妨礙河道行洪，存在危及堤防安全隱患，可見(jiàn)在河道管理范圍內(nèi)建設(shè)水面光伏電站違反了《中華人民共和國(guó)水法》(2016年修正)第三十七條第二款和《中華人民共和國(guó)防洪法》(2016年修正)第二十二條第二款等相關(guān)條款。2)《廣東省水利工程管理?xiàng)l例》(2014年修改)第二十八條規(guī)定:在以供水為主的水利工程的管理范圍和保護(hù)范圍內(nèi)不得建設(shè)污染水體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目;已經(jīng)興建的，必須采取補(bǔ)救措施，防治水質(zhì)污染。由上述分析可知，水面光伏電站對(duì)水庫(kù)水質(zhì)有一定影響，可見(jiàn)，在以供水為主的水利工程的管理范圍和保護(hù)范圍內(nèi)禁止建設(shè)水面光伏電站違反了《廣東省水利工程管理?xiàng)l例》(2014年修改)第二十八條。3)《廣東省水利工程管理?xiàng)l例》(2014年修改)第二十二條規(guī)定:在水利工程管理范圍內(nèi)禁止興建影響水利工程安全與正常運(yùn)行的建筑物和其他設(shè)施。由上述分析可知，水面光伏項(xiàng)目平面布置、規(guī)模、場(chǎng)址選取、施工方法等關(guān)系到其對(duì)水庫(kù)工程安全與正常運(yùn)行的影響。

4審查審批建議

4.1關(guān)于河道管理范圍內(nèi)建設(shè)光伏發(fā)電項(xiàng)目的審查審批建議

1)河道管理范圍內(nèi)禁止建設(shè)光伏發(fā)電項(xiàng)目。2)已審批但未開(kāi)工建設(shè)的涉河光伏發(fā)電建設(shè)項(xiàng)目，不得繼續(xù)建設(shè)。3)已建成的要依據(jù)法律法規(guī)的要求建設(shè)單位逐步清理或退出。

4.2關(guān)于水庫(kù)管理與保護(hù)范圍內(nèi)建設(shè)光伏發(fā)電項(xiàng)目的審查審批建議

1)水庫(kù)管理與保護(hù)范圍內(nèi)建設(shè)光伏發(fā)電項(xiàng)目，必須經(jīng)有管轄權(quán)的水行政主管部門審批同意后，才能報(bào)有關(guān)部門批準(zhǔn)實(shí)施。水庫(kù)管理與保護(hù)范圍內(nèi)建設(shè)光伏發(fā)電項(xiàng)目審批需遵循的基本原則有:確保工程安全原則、確保水資源安全原則、遵循分級(jí)管理原等。2)在以下水庫(kù)水面禁止建設(shè)光伏發(fā)電項(xiàng)目:①飲用水水源區(qū)水庫(kù)管理范圍內(nèi);②風(fēng)景名勝區(qū)和水利風(fēng)景區(qū)水庫(kù)管理范圍內(nèi);③非飲用水水源區(qū)水庫(kù)行洪通道水面內(nèi);④相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定不能開(kāi)發(fā)利用的其他水庫(kù)管理范圍內(nèi)。3)在以下水庫(kù)管理與保護(hù)范圍內(nèi)(含水庫(kù)水面)允許有條件建設(shè)光伏發(fā)電項(xiàng)目:①非飲用水水源區(qū)水庫(kù)庫(kù)汊水面;②不影響水庫(kù)行洪安全的水庫(kù)庫(kù)邊淺水區(qū)和岸邊灘涂;③水庫(kù)保護(hù)范圍內(nèi)陸域等區(qū)域。4)項(xiàng)目建設(shè)所利用水面面積應(yīng)不超過(guò)水庫(kù)正常蓄水位情況下全部水面面積的20%。5)光伏發(fā)電組件布置應(yīng)遠(yuǎn)離水庫(kù)溢洪道、取水口、大壩、泄洪洞、電站進(jìn)水口等重要設(shè)施。其中，水面光伏發(fā)電組件邊界距水庫(kù)主要建筑物的距離，大壩、溢洪道、電站進(jìn)水口應(yīng)不小于500m，取水口、泄洪洞應(yīng)不小于300m。6)施工和運(yùn)行期要采取有效的防治與補(bǔ)救措施，確保工程防洪安全、運(yùn)行安全和水資源安全。5結(jié)語(yǔ)1)光伏發(fā)電屬于新生事物，項(xiàng)目建設(shè)的審批還鮮有先例可循，規(guī)范涉河庫(kù)光伏發(fā)電項(xiàng)目的審查審批事項(xiàng)，對(duì)加強(qiáng)河湖管理、推行河長(zhǎng)制具有重要意義。2)在水庫(kù)管理與保護(hù)范圍內(nèi)建設(shè)水面光伏電站，雖可減少部分水面蒸發(fā)和水力發(fā)電用水量，但電站施工和運(yùn)行過(guò)程可能會(huì)對(duì)壩體安全穩(wěn)定、水庫(kù)水質(zhì)、水體自凈能力、庫(kù)區(qū)水生態(tài)環(huán)境等造成不良影響。3)在河道管理范圍內(nèi)建設(shè)光伏電站，改變了河段原來(lái)的流場(chǎng)邊界、流場(chǎng)特征、水流泥沙運(yùn)動(dòng)特性以及河床的沖淤形態(tài)，影響河勢(shì)穩(wěn)定，阻礙河道行洪，此外電站施工和運(yùn)行過(guò)程中可能會(huì)對(duì)堤防安全穩(wěn)定、水域岸線統(tǒng)一管理、防汛搶險(xiǎn)、河道水質(zhì)、船舶航行等造成不良影響。4)建議禁止在河道管理范圍內(nèi)內(nèi)建設(shè)光伏發(fā)電項(xiàng)目，禁止在飲用水水源區(qū)水庫(kù)管理范圍內(nèi)、景名勝區(qū)和水利風(fēng)景區(qū)水庫(kù)管理范圍內(nèi)、非飲用水水源區(qū)水庫(kù)行洪通道水面內(nèi)、相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定不能開(kāi)發(fā)利用的其他水庫(kù)管理范圍內(nèi)建設(shè)光伏發(fā)電項(xiàng)目;在非飲用水水源區(qū)水庫(kù)庫(kù)汊水面、不影響水庫(kù)行洪安全的水庫(kù)庫(kù)邊淺水區(qū)和岸邊灘涂允許有條件審批。5)建議下一階段開(kāi)展水庫(kù)(湖泊)光伏發(fā)電建設(shè)項(xiàng)目對(duì)水庫(kù)(湖泊)大壩安全、水生態(tài)環(huán)境影響專題研究。

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作者：彭艷 唐造造 黃健東 劉世中 魏俊彪 單位：廣東省水利水電科學(xué)研究院