用水總量統(tǒng)計體系設(shè)計范文
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《水利經(jīng)濟(jì)雜志》2015年第三期
1．1用水總量統(tǒng)計組織方案發(fā)展分析用水總量統(tǒng)計是綜合性的系統(tǒng)活動。在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新常態(tài)下，考慮到用水總量統(tǒng)計工作是為政府的水資源管理服務(wù)的，主導(dǎo)該工作的單位除了應(yīng)具有法律層面的支撐，亦應(yīng)需具有技術(shù)、人員團(tuán)隊等方面的優(yōu)勢。在當(dāng)前政府“瘦身”的背景下，應(yīng)努力借助當(dāng)前的政府機(jī)構(gòu)，避免額外組建新的部門。故而，通過對我國現(xiàn)存的涉水統(tǒng)計部門進(jìn)行分析，用水總量統(tǒng)計工作可行的組織方案有兩個:①水行政主管部門主導(dǎo);②統(tǒng)計行政主管部門主導(dǎo)。
1．2統(tǒng)計部門主導(dǎo)的用水總量統(tǒng)計組織方案從國家統(tǒng)計局作為政府統(tǒng)計行政主管部門所具備的職能來看，其目前不承擔(dān)水利行業(yè)，特別是水資源相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計。從理論上講，水資源相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計可由國家統(tǒng)計局完成。但需要:①國務(wù)院調(diào)整職能分工，將水資源相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計職能由水利部劃入國家統(tǒng)計局;②國家統(tǒng)計局適當(dāng)增加與水資源數(shù)據(jù)統(tǒng)計相關(guān)的專業(yè)人員，培養(yǎng)相應(yīng)的團(tuán)隊。
1．3水行政主管部門主導(dǎo)的用水總量統(tǒng)計組織方案水行政主管部門主導(dǎo)用水總量統(tǒng)計已實(shí)現(xiàn)了多年，如2010—2012年，對第一次全國水利普查的組織。這些實(shí)踐，為水行政主管部門培養(yǎng)了強(qiáng)大的隊伍、積累了豐富的經(jīng)驗。特別是在用水總量統(tǒng)計技術(shù)處理及提升用水總量統(tǒng)計精度等方面具有獨(dú)到的優(yōu)勢。但水行政主管部門主導(dǎo)用水總量統(tǒng)計在法律上缺少支持，不能像國家統(tǒng)計部門那樣擁有統(tǒng)計方面的特別權(quán)力。特別是用水總量統(tǒng)計中的跨行業(yè)數(shù)據(jù)收集十分困難。因此，水行政主管部門主導(dǎo)用水總量統(tǒng)計工作障礙也不少。
2基于目標(biāo)導(dǎo)向的用水總量統(tǒng)計組織方案比選
2．1目標(biāo)導(dǎo)向的內(nèi)涵目標(biāo)形成于具體工作之前。組織體系的目標(biāo)、戰(zhàn)略是基于組織體系的使命和任務(wù)形成的。這些總體目標(biāo)和總體戰(zhàn)略指導(dǎo)著組織體系的分工，并進(jìn)一步演化、發(fā)展成為具體的行動目標(biāo)。故而，目標(biāo)導(dǎo)向的內(nèi)涵是指，組織體系框架的構(gòu)建應(yīng)依托該項工作的整體目標(biāo)。換句話說，即為保證某項工作目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，則應(yīng)選擇部門目標(biāo)與組織目標(biāo)相切合的機(jī)構(gòu)主導(dǎo)該項工作的開展。
2．2涉水統(tǒng)計部門的功能a．國家水行政主管部門。水行政主管部門具有對水資源進(jìn)行綜合管理的職能，是落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的主體單位，也是推動最嚴(yán)格水資源考核制度的排頭兵?；诖?，政府水行政主管部門具有充分借助用水總量統(tǒng)計工作，落實(shí)最嚴(yán)格水資源考核制度的積極性。b．國家統(tǒng)計行政主管部門。對于用水總量統(tǒng)計工作，國家統(tǒng)計行政主管部門的職能為按照《統(tǒng)計法》賦予的權(quán)利，開展統(tǒng)計工作，為水行政主管部門的統(tǒng)計工作提供建議和幫助，并進(jìn)一步為國家水行政主管部門落實(shí)最嚴(yán)格水資源考核制度提供支持。c．其他部門，包括工業(yè)和信息化部、城建部門等。對工業(yè)和信息化部，其可以運(yùn)用價格杠桿促進(jìn)工業(yè)節(jié)水工作的開展;對城建部門，其負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)污水處理的管理與監(jiān)督工作，負(fù)責(zé)對污水處理費(fèi)的征收;配合水行政部門參與規(guī)劃區(qū)內(nèi)地下水資源的管理保護(hù)工作。顯然，除了水行政主管部門的用水總量統(tǒng)計工作具有復(fù)合功能以外，其他行業(yè)分類管理部門，其部門目標(biāo)和功能都是單一的、片面的。
2．3用水總量統(tǒng)計的整體目標(biāo)用水總量統(tǒng)計工作的整體目標(biāo)主要體現(xiàn)在下列幾方面:a．為編制各級(國家級、省級和市級)水資源公報提供支持。通過研究并提出用水總量統(tǒng)計組織方案，努力提升用水總量數(shù)據(jù)的精度和及時性，進(jìn)而提升水資源公報的質(zhì)量、可信度，為政府政策的制定和調(diào)整提供及時準(zhǔn)確的依據(jù)。b．為落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理考核工作提供支撐。就國家層面而言，就是考核各省(市)實(shí)際用水總量及其相關(guān)指標(biāo)滿足標(biāo)準(zhǔn)值或計劃值的程度。顯然，這離不開用水總量及相關(guān)指標(biāo)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。c．為整個水資源管理提供支持。用水?dāng)?shù)據(jù)是水資源管理的基本依據(jù)。保證水資源管理目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，不外乎需要水資源賦存或產(chǎn)生的信息、水資源使用兩方面的信息。顯然，用水總量統(tǒng)計工作是開展水資源管理的一項基礎(chǔ)性工作，其支持著整個水資源管理。
2．4基于目標(biāo)導(dǎo)向的用水總量統(tǒng)計分工在用水總量統(tǒng)計的過程中，多個部門的各自目標(biāo)構(gòu)成了用水總量統(tǒng)計的整體目標(biāo)———對水資源的有效管理。然而，根據(jù)系統(tǒng)工程理論，多個部門目標(biāo)的簡單累加并不等于系統(tǒng)的整體目標(biāo)。故而，用水總量統(tǒng)計的整體目標(biāo)是通過一定的組合而形成的，整體的目標(biāo)與部門的目標(biāo)間具有較強(qiáng)的相關(guān)性，而整體目標(biāo)則是統(tǒng)領(lǐng)著部門目標(biāo)，部門目標(biāo)需要為整體目標(biāo)服務(wù)，支持整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，我國用水總量統(tǒng)計的整體目標(biāo)———對水資源進(jìn)行有效的管理，由國家水行政主管部門負(fù)責(zé)完成，部門目標(biāo)可以分別由統(tǒng)計、城建等職能部門負(fù)責(zé)完成，監(jiān)察和稅務(wù)等其他部門則以保障措施提供者的角色參與到該項工作中來。因此，其他職能部門主要負(fù)責(zé)用水總量統(tǒng)計的局部目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而這種局部目標(biāo)應(yīng)是為該項工作的整體目標(biāo)進(jìn)行服務(wù)的。顯然，這項工作的整體目標(biāo)應(yīng)由水行政主管部門負(fù)責(zé)實(shí)現(xiàn)，并對其實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)督，對后期完成結(jié)果進(jìn)行綜合評估。基于此，考慮到目標(biāo)導(dǎo)向的分工機(jī)制的要求，及用水總量統(tǒng)計工作的復(fù)合目標(biāo)，應(yīng)構(gòu)建水行政主管部門主導(dǎo)，行業(yè)職能管理部門積極參與的組織體系。在選定由水行政主管部門主導(dǎo)用水總量統(tǒng)計組織方案的基礎(chǔ)上，有必要針對該組織方案法律支持不足的缺陷，采取補(bǔ)救措施，即用水總量統(tǒng)計組織方案的進(jìn)一步優(yōu)化設(shè)計。
3水行政主管部門主導(dǎo)的用水總量統(tǒng)計組織方案設(shè)計
在確定由水行政主管部門主導(dǎo)用水總量統(tǒng)計的組織方案的基礎(chǔ)上，還應(yīng)努力對用水總量統(tǒng)計的組織方案進(jìn)一步設(shè)計。對該方案進(jìn)行設(shè)計應(yīng)秉承這樣一種基本思路:一方面要充分發(fā)揮水行政主管部門主導(dǎo)用水總量統(tǒng)計的優(yōu)勢，另一方面要努力彌補(bǔ)其不足。
3．1水資源“費(fèi)”改“稅”一方面，我國于20世紀(jì)已開始征收水資源費(fèi)。2006年《取水許可和水資源費(fèi)征收管理條例》對水資源費(fèi)征收工作又作了進(jìn)一步規(guī)定，有效地推動了水資源費(fèi)征收工作的開展。但是，考慮到現(xiàn)行水資源費(fèi)的設(shè)計和實(shí)施存在內(nèi)涵模糊、征收標(biāo)準(zhǔn)混亂等諸多弊端，難以保證水資源合理利用和高效配置［15］。另一方面，對水資源稅的研究早已開始，并明確了開征水資源稅的經(jīng)濟(jì)依據(jù)，且在《憲法》和《水法》中找到了法律支撐。值得指出的是，征收水資源稅可以有效改變征收水資源費(fèi)的弊端，與我國資源稅改革的思想相通，與最嚴(yán)格水資源管理制度相切合，且可以為用水總量統(tǒng)計工作提供經(jīng)費(fèi)保障。
3．2關(guān)聯(lián)性分析用水總量統(tǒng)計與水資源稅以及取水許可的關(guān)聯(lián)性包括以下幾個層面:a．取水許可為水資源稅的收繳提供支撐。根據(jù)我國《水法》的有關(guān)規(guī)定，凡申領(lǐng)取水許可證的單位和個人，都應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定繳納水資源費(fèi)，在水資源稅改革的背景下，取水許可制度亦可作為水資源稅征收的依據(jù)。b．在水資源稅費(fèi)改革后，考慮到水資源稅的征收將具有強(qiáng)制性，其征收的過程亦是用水量統(tǒng)計的過程。對于需要繳納水資源稅的取水戶或用水戶，水資源稅征收的直接依據(jù)是建立于用水量的統(tǒng)計數(shù)據(jù)之上。c．用水量統(tǒng)計的結(jié)果將直接影響對取水許可的審批。某一地區(qū)取水許可的審批必然是建立在對該地區(qū)水資源現(xiàn)狀充分掌握的基礎(chǔ)之上的。而用水量恰恰是反映地區(qū)水資源現(xiàn)狀的關(guān)鍵指標(biāo)之一?；诖?，取水許可的審批必然需要考慮用水量統(tǒng)計的結(jié)果。綜上所述，用水總量統(tǒng)計與水資源稅以及取水許可之間存在一定的關(guān)聯(lián)，如圖1所示。顯然，相對于水資源費(fèi)，水資源稅的征收范圍大，且具有強(qiáng)制性，可以有效避免各種干預(yù)現(xiàn)象的影響。基于此，用水總量統(tǒng)計可以在水資源稅的支撐下開展。對于不需要繳納水資源稅的情況，可以按照行政區(qū)劃，由縣(區(qū))水行政主管部門負(fù)責(zé)統(tǒng)計。
3．3用水總量統(tǒng)計成果用于水資源管理考核后的特點(diǎn)分析用水總量統(tǒng)計成果僅用于編制水資源公報時，用水總量統(tǒng)計過程中的利益關(guān)系并不明顯。統(tǒng)計的客觀性和精度問題主要在技術(shù)層面;當(dāng)用水總量統(tǒng)計成果用于水資源管理考核后，統(tǒng)計的客觀性和精度不再停留在技術(shù)層面，利益關(guān)系立馬顯現(xiàn)，本位主義、行政干預(yù)等不可避免。針對用水總量統(tǒng)計成果用于水資源管理考核后的新特點(diǎn)，有必要加強(qiáng)對用水總量統(tǒng)計的監(jiān)督，并在統(tǒng)計組織結(jié)構(gòu)中設(shè)置監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在統(tǒng)計工作機(jī)制中設(shè)立監(jiān)督機(jī)制。
3．4跨行業(yè)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計工作分析在用水總量統(tǒng)計中，會涉及從其他行業(yè)(如農(nóng)業(yè)部門、工信部門或統(tǒng)計部門等)獲得數(shù)據(jù)的問題。面對這一現(xiàn)實(shí)，解決用水總量統(tǒng)計精度的措施有3條:一是充分利用行業(yè)外公開的相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù);二是針對行業(yè)外相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)公開或公布的特點(diǎn)，調(diào)整用水總量統(tǒng)計技術(shù)方案或統(tǒng)計分析方法;三是充分發(fā)揮水行政主管部門在用水總量統(tǒng)計工作中的主導(dǎo)作用。
3．5用水總量統(tǒng)計組織結(jié)構(gòu)設(shè)計原則基于資源稅費(fèi)改革、用水總量統(tǒng)計與水資源稅的關(guān)聯(lián)性分析、用水總量統(tǒng)計成果用于水資源管理考核后的特點(diǎn)分析，結(jié)合最嚴(yán)格水資源管理制度，筆者提出用水總量統(tǒng)計組織結(jié)構(gòu)設(shè)計如下原則:a．對需申領(lǐng)取水許可證的取水或用水戶，哪層級水行政主管部門負(fù)責(zé)取水許可證的發(fā)放，則該層級水資源監(jiān)測部門(如水文局或水文水資源局)負(fù)責(zé)取水或用水戶的用水總量統(tǒng)計，并由同級別的稅務(wù)部門負(fù)責(zé)水資源稅的征收。b．由流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審批的取水許可證，則由取水所在地的水資源監(jiān)測部門負(fù)責(zé)取水或用水戶的用水總量統(tǒng)計，并由同級別的稅務(wù)部門負(fù)責(zé)水資源稅的征收。c．對不必申請領(lǐng)取取水許可證的取水或用水戶，以縣(區(qū))為單元進(jìn)行用水總量統(tǒng)計，跨行業(yè)涉水統(tǒng)計部門提供支持，不進(jìn)行水資源稅的征收。d．上一層級水行政主管部門對下級用水總量統(tǒng)計工作進(jìn)行監(jiān)督、復(fù)核;省級水資源監(jiān)測部門對市(地、州)用水總量統(tǒng)計工作進(jìn)行指導(dǎo)。上述原則中的前兩個原則將用水總量統(tǒng)計與水資源稅征收相結(jié)合，為用水總量統(tǒng)計工作提供了強(qiáng)有力的支撐，同時也解決了用水總量統(tǒng)計工作中的部分經(jīng)費(fèi)問題。故而，在上述原則的指導(dǎo)下，建議采取“水資源稅征收組織+行政區(qū)劃組織”的組織方式開展用水總量統(tǒng)計工作。
3．6用水總量統(tǒng)計組織結(jié)構(gòu)框架及各主體的任務(wù)
3．6．1用水總量統(tǒng)計組織結(jié)構(gòu)框架在上述用水總量統(tǒng)計組織結(jié)構(gòu)設(shè)計原則的指導(dǎo)下，并根據(jù)我國水資源管理組織結(jié)構(gòu)中省級、市級設(shè)置水資源監(jiān)測部門，而縣級不設(shè)水資源監(jiān)測部門的特點(diǎn)，設(shè)計用水總量統(tǒng)計組織結(jié)構(gòu)框架(圖2)。
3．6．2各參與主體的任務(wù)在圖2組織結(jié)構(gòu)框架下，用水總量統(tǒng)計數(shù)據(jù)由下而上逐級匯總。各相關(guān)主體在用水總量統(tǒng)計中的任務(wù)為:a．縣級其他行業(yè)部門。配合縣級水行政主管部門的用水總量統(tǒng)計工作，并提供必要的支持和幫助。b．縣級水行政主管部門。負(fù)責(zé)本縣(區(qū))征收水資源稅范圍內(nèi)用水總量統(tǒng)計工作;負(fù)責(zé)免繳水資源稅范圍內(nèi)用水總量統(tǒng)計工作。c．縣級稅務(wù)部門。負(fù)責(zé)對縣級水行政主管部門統(tǒng)計的用水量的水資源稅征收工作。d．市級水行政主管部門。領(lǐng)導(dǎo)本市(地、州)圖2用水總量統(tǒng)計組織結(jié)構(gòu)框架征收水資源稅范圍內(nèi)用水總量統(tǒng)計工作;對所轄縣(區(qū))用水總量統(tǒng)計工作進(jìn)行監(jiān)督。e．市級水資源監(jiān)測部門。具體負(fù)責(zé)本市(地、州)征收水資源稅范圍內(nèi)用水總量統(tǒng)計工作;匯總所轄縣(區(qū))用水總量統(tǒng)計成果;指導(dǎo)所轄縣(區(qū))用水總量統(tǒng)計工作;復(fù)核所轄縣(區(qū))用水總量統(tǒng)計成果。f．市級稅務(wù)部門。負(fù)責(zé)對市級水資源監(jiān)測部門統(tǒng)計的用水量的征稅工作。g．省級水行政主管部門。領(lǐng)導(dǎo)本省(市)征收水資源稅范圍內(nèi)用水總量統(tǒng)計工作;對所轄市(地、州)用水總量統(tǒng)計工作進(jìn)行監(jiān)督;組織所轄市(地、州)水資源管理的考核。h．省級水資源監(jiān)測部門。具體負(fù)責(zé)本省(市)征收水資源稅范圍內(nèi)用水總量統(tǒng)計工作;匯總所轄市(地、州)用水總量統(tǒng)計成果;指導(dǎo)所轄市(地、州)用水總量統(tǒng)計工作;復(fù)核所轄市(地、州)用水總量統(tǒng)計成果。i．省級稅務(wù)部門。負(fù)責(zé)對省級水資源監(jiān)測部門統(tǒng)計的用水量的征稅工作。j．用水總量統(tǒng)計技術(shù)支持單位。指導(dǎo)各省(市)征收水資源稅范圍內(nèi)用水總量統(tǒng)計工作;分頭匯總各省(市)用水總量統(tǒng)計成果。k．流域機(jī)構(gòu)。指導(dǎo)各省(市)征收水資源稅范圍內(nèi)用水總量統(tǒng)計工作;對所轄省(市)用水總量統(tǒng)計工作進(jìn)行監(jiān)督、復(fù)核;協(xié)助水利部對所轄省(市)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作。l．水利部。領(lǐng)導(dǎo)全國用水總量統(tǒng)計工作，負(fù)責(zé)對各省(市)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作。
4結(jié)論
我國的用水總量統(tǒng)計工作存在諸多先天不足和缺陷，相關(guān)研究呈現(xiàn)碎片化，其制約了對最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施。在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新常態(tài)下，建立健全用水總量統(tǒng)計組織體系，是推動用水總量統(tǒng)計工作的關(guān)鍵。本文構(gòu)建了依托水資源稅征繳體系的用水總量統(tǒng)計組織體系:列入水資源稅征繳范圍的用水量，按行政區(qū)劃統(tǒng)計;對沒有列入收繳水資源稅的用水戶，由所屬縣(區(qū))水行政部門負(fù)責(zé)用水總量統(tǒng)計。按“水資源稅征繳組織+行政區(qū)劃組織(補(bǔ)充)”的組織方式開展用水總量統(tǒng)計工作，其主要優(yōu)勢在于，可借助資源稅領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)促進(jìn)用水總量統(tǒng)計工作。但限于本人的水平，本文沒有考慮到信息技術(shù)對統(tǒng)計組織變革的推動力，即技術(shù)的發(fā)展與進(jìn)步會對組織的構(gòu)成造成影響。
作者：王梅 王卓甫 張坤 丁繼勇 張顯成 單位：河海大學(xué)工程管理研究所
