折子工程戰(zhàn)略管理論文范文

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一、折子工程在實(shí)施中面臨的主要問(wèn)題及原因分析———以延慶縣為例

折子工程首現(xiàn)于北京，具體制定思路為:首先由上級(jí)部門根據(jù)本地戰(zhàn)略發(fā)展需求提出申報(bào)要求，然后由下級(jí)部門根據(jù)上級(jí)要求和自身實(shí)際情況制定折子工程草案并報(bào)上級(jí)審批。折子工程必須要在特定的時(shí)限內(nèi)被保質(zhì)保量完成，否則會(huì)追究相關(guān)部門和個(gè)人的責(zé)任，具有相當(dāng)?shù)膰?yán)肅性。延慶縣地處北京市西北部，是北京的直轄縣。延慶縣制定折子工程的思路完全是遵照北京市制定折子工程的指示和要求進(jìn)行的。該縣自實(shí)施折子工程以來(lái)，順利的貫徹了政府的戰(zhàn)略思維，提升了政府的辦事效率，加強(qiáng)了政府自身建設(shè)，促進(jìn)了社會(huì)和諧發(fā)展，被譽(yù)為民心工程、系統(tǒng)工程。但是，筆者在對(duì)延慶縣折子工程相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行文獻(xiàn)研究和實(shí)地調(diào)研的過(guò)程中，在發(fā)現(xiàn)其成效的同時(shí)，也找出了折子工程在具體制定和實(shí)施過(guò)程中存在的一些問(wèn)題。這些問(wèn)題如果不能得到及時(shí)有效的處理，折子工程就有變?yōu)檎?jī)工程、形象工程的可能性。具體來(lái)說(shuō)，折子工程在具體制定和實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題有以下幾點(diǎn):

第一，折子工程的制定與政府戰(zhàn)略聯(lián)系不夠密切。折子工程在制定時(shí)雖然體現(xiàn)了政府的戰(zhàn)略思維，但是并沒(méi)有使政府的戰(zhàn)略真正落地，其原因在于折子工程沒(méi)有有機(jī)的與政府五年規(guī)劃和年度工作計(jì)劃等戰(zhàn)略規(guī)劃聯(lián)系起來(lái)。折子工程在最初實(shí)施時(shí)以項(xiàng)目為分類標(biāo)準(zhǔn)，其主題多是有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所急需的、老百姓迫切需要的一些實(shí)事，內(nèi)容是離散型的，缺乏戰(zhàn)略的概念;后來(lái)開(kāi)始以類別作為分類的標(biāo)準(zhǔn)，但在制定折子工程時(shí)仍然沒(méi)有明確與政府發(fā)展戰(zhàn)略密切結(jié)合的思路(從政府發(fā)展的戰(zhàn)略需求中推導(dǎo)出折子工程)，導(dǎo)致了折子工程在制定時(shí)缺乏邏輯性和系統(tǒng)性，難以看出完成一項(xiàng)折子工程對(duì)政府戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)起到了多大程度的支撐作用。更有甚者，個(gè)別部門完全不顧本地戰(zhàn)略發(fā)展需要隨意制定折子工程，導(dǎo)致出現(xiàn)了用折子工程倒推本地的五年規(guī)劃或年度工作計(jì)劃的情況，使相對(duì)動(dòng)態(tài)的折子工程(每年都變)指揮了相對(duì)靜態(tài)的政府戰(zhàn)略(五年規(guī)劃)，完全顛倒了制定思路，因此有些地方干部戲稱“如此規(guī)劃，成了鬼話”。

第二，折子工程制定時(shí)的路徑存在問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō)，年末地方黨委和政府會(huì)把下一年度的工作計(jì)劃和工作重點(diǎn)下發(fā)給下屬各部門，各部門會(huì)根據(jù)年度工作計(jì)劃和要求并結(jié)合自身工作的安排上報(bào)下一年度的折子工程，然后由上級(jí)部門審核通過(guò)后安排各部門實(shí)施，并在實(shí)施中由相關(guān)部門進(jìn)行督察。這個(gè)制定路徑是合理的，但問(wèn)題出現(xiàn)在下級(jí)部門自身制定并上報(bào)折子工程的環(huán)節(jié)中。折子工程是要被按時(shí)按質(zhì)完成的責(zé)任工程，如果不能被及時(shí)有效完成，相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)是要承擔(dān)責(zé)任的，所以下級(jí)各部門在制定折子工程時(shí)非常謹(jǐn)慎，往往會(huì)綜合考慮自身能夠支配的人、財(cái)、物力情況，并以此為基礎(chǔ)決定今年可以上報(bào)幾項(xiàng)折子工程，然后從中選擇出最穩(wěn)妥的、最容易完成的一項(xiàng)或幾項(xiàng)作為下一年度的折子工程。可見(jiàn)，在這個(gè)環(huán)節(jié)中折子工程的制定出現(xiàn)了一些問(wèn)題，如部分折子工程是相關(guān)部門在本年度應(yīng)該完成的本職工作(即使不制定折子工程也要完成)，部分折子工程設(shè)定的任務(wù)簡(jiǎn)單易行、沒(méi)有任何挑戰(zhàn)性等等。如此一來(lái)，反而導(dǎo)致一些真正能夠支撐政府戰(zhàn)略需要的折子工程可能會(huì)被相關(guān)部門有意抹去。通過(guò)上述路徑制定的折子工程可能會(huì)打亂政府制定折子工程時(shí)應(yīng)有的系統(tǒng)性和邏輯性，使得折子工程的制定過(guò)程由有序的管理模式變?yōu)榱闵⒌奶羁辗绞剑瑢?dǎo)致折子工程與政府戰(zhàn)略脫節(jié)，使折子工程失去了自身存在的價(jià)值。

造成上述問(wèn)題的原因是多方面的，如下屬部門領(lǐng)導(dǎo)為了追求政績(jī)故意減低折子工程的標(biāo)準(zhǔn)和要求，怕承擔(dān)責(zé)任不報(bào)或少報(bào)折子工程，為了保護(hù)部門利益而犧牲上級(jí)的戰(zhàn)略目的等。但筆者認(rèn)為其主要原因是以下兩點(diǎn):一是政府戰(zhàn)略意識(shí)不強(qiáng)，政府對(duì)折子工程支撐戰(zhàn)略目標(biāo)達(dá)成的重要作用認(rèn)識(shí)不夠，政府在制定折子工程時(shí)并沒(méi)有刻意地把組織戰(zhàn)略與折子工程緊密的結(jié)合在一起。二是戰(zhàn)略管理工具缺失，政府缺乏使組織戰(zhàn)略實(shí)施與折子工程制定有機(jī)結(jié)合在一起的戰(zhàn)略管理工具，造成政府在制定自身的戰(zhàn)略規(guī)劃(五年規(guī)劃)和年度工作計(jì)劃時(shí)把目標(biāo)、指標(biāo)、重點(diǎn)工程、項(xiàng)目、計(jì)劃等混雜在一起，沒(méi)有有效體現(xiàn)出他們之間的邏輯關(guān)系。戰(zhàn)略意識(shí)不強(qiáng)和戰(zhàn)略管理工具的缺失致使折子工程的制定思路和要求不夠明晰，給下屬各部門提供了“偷工減料”的空間和機(jī)會(huì)，降低了折子工程的質(zhì)量，甚至使有關(guān)部門制定出了與政府戰(zhàn)略嚴(yán)重脫鉤的支離破碎的的折子工程。為了解決這些問(wèn)題，我們必須引入平衡計(jì)分卡這個(gè)戰(zhàn)略管理工具，站在戰(zhàn)略管理的高度重新梳理折子工程。

二、基于平衡計(jì)分卡視角在戰(zhàn)略管理高度重新整合折子工程———以延慶縣為例

(一)有效的戰(zhàn)略管理工具———平衡計(jì)分卡平衡計(jì)分卡是美國(guó)人羅伯特•卡普蘭和戴維•諾頓于1990年代創(chuàng)立的一種戰(zhàn)略管理工具。平衡計(jì)分卡的頂層設(shè)計(jì)包括組織的使命、核心價(jià)值觀、愿景和戰(zhàn)略。使命是組織存在的理由，核心價(jià)值觀是指導(dǎo)組織成員行動(dòng)的根本原則，愿景就是未來(lái)幾年組織要實(shí)現(xiàn)的戰(zhàn)略目標(biāo)，戰(zhàn)略是追求組織使命、實(shí)現(xiàn)組織愿景的手段和措施，是平衡計(jì)分卡的核心。平衡計(jì)分卡的設(shè)計(jì)重心在頂層設(shè)計(jì)之下的三個(gè)層面(對(duì)公共部門而言)，即利益相關(guān)者層面、實(shí)現(xiàn)路徑層面和保障層面。利益相關(guān)者是指組織服務(wù)的主要對(duì)象，主要解決組織提供什么樣的服務(wù)和產(chǎn)出能讓利益相關(guān)者滿意的問(wèn)題，是組織一段時(shí)間內(nèi)活動(dòng)所要達(dá)成的結(jié)果。組織戰(zhàn)略的分解主要體現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)路徑層面，如組織在具體活動(dòng)中采用了何種策略、組織活動(dòng)主要包括哪幾個(gè)方面、每個(gè)方面?zhèn)戎刈隽四男┦虑榈取１Ｕ蠈用鎸?duì)組織戰(zhàn)略活動(dòng)起支持保障作用，為組織活動(dòng)提供人力資本、財(cái)務(wù)支撐、管理指導(dǎo)和信息保障。［4］平衡計(jì)分卡的頂層設(shè)計(jì)和三個(gè)層面具有極強(qiáng)的邏輯關(guān)系，頂層設(shè)計(jì)對(duì)三個(gè)層面的活動(dòng)起引導(dǎo)作用，從上往下是一個(gè)戰(zhàn)略逐步分解，化戰(zhàn)略為行動(dòng)的過(guò)程;反之，三個(gè)層面從下往上環(huán)環(huán)相扣、逐次支撐，保障層面支撐實(shí)現(xiàn)路徑層面、實(shí)現(xiàn)路徑層面支撐利益相關(guān)者層面、三個(gè)層面共同支撐頂層設(shè)計(jì)。簡(jiǎn)言之，從上往下引領(lǐng)，從下往上支撐。平衡計(jì)分卡的引領(lǐng)和支撐關(guān)系主要體現(xiàn)在目標(biāo)上，戰(zhàn)略分解也體現(xiàn)在目標(biāo)的承接和分解上。在實(shí)踐應(yīng)用中，為了實(shí)現(xiàn)既定戰(zhàn)略目標(biāo)，要對(duì)各個(gè)層面的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行衡量，衡量的內(nèi)容就是指標(biāo)(包括目標(biāo)值)，為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和指標(biāo)的既定要求還必須要有具體的行動(dòng)方案，即重點(diǎn)工程、項(xiàng)目、計(jì)劃等，為了支持這些行動(dòng)方案還要做相應(yīng)的財(cái)務(wù)預(yù)算。

(二)平衡計(jì)分卡表述語(yǔ)言與折子工程表述形式在分類上的耦合平衡計(jì)分卡的表述語(yǔ)言主要有三種形式:第一種是目標(biāo)，一般為動(dòng)賓表述;第二種是指標(biāo)，一般為名詞或名詞短語(yǔ)，且有衡量數(shù)值，即目標(biāo)值;第三種是行動(dòng)方案，包括工程、項(xiàng)目、計(jì)劃等。依此為標(biāo)準(zhǔn)，可以把所有折子工程分為三類。以北京市延慶縣2012年制定的折子工程為例:第一類如折子工程“抓好外埠生產(chǎn)基地建設(shè)”和“確保八達(dá)嶺高速公路二期工程年內(nèi)通車”等，都屬于典型的動(dòng)賓式目標(biāo)表述形式。第二類如折子工程“空氣質(zhì)量二級(jí)和好于二級(jí)的天數(shù)占全年比重達(dá)到84%以上”和“城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在2.5%以內(nèi)”等，都屬于名詞短語(yǔ)表述式的指標(biāo)表述形式。另外，也有目標(biāo)加指標(biāo)的表述形式，在具體分類時(shí)，可以把它分別劃入第一類和第二類表述形式中。第三類如折子工程“香營(yíng)萬(wàn)達(dá)有機(jī)循環(huán)農(nóng)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目”“八達(dá)嶺開(kāi)發(fā)區(qū)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施改造工程”等都屬于工程、項(xiàng)目、計(jì)劃等，都屬于典型的行動(dòng)方案表述形式。依此分類，可以窮盡延慶縣2012年所有的折子工程。

(三)平衡計(jì)分卡戰(zhàn)略管理思想與政府“國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展五年發(fā)展規(guī)劃”的契合政府制定的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的五年規(guī)劃綱要》(簡(jiǎn)稱五年規(guī)劃)是政府對(duì)未來(lái)五年經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)的戰(zhàn)略布局，凸顯了政府下一步發(fā)展的重點(diǎn)方向和重要領(lǐng)域，其章節(jié)劃分一般都有固定的邏輯。以北京市延慶縣的十二五規(guī)劃為例，全文共分為8章。第一章題目是“戰(zhàn)略機(jī)遇期的科學(xué)選擇”，共分三節(jié)，第一節(jié)是對(duì)過(guò)去五年發(fā)展成就的回顧，第二節(jié)是講未來(lái)五年的發(fā)展形勢(shì)，內(nèi)容是對(duì)未來(lái)五年發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境進(jìn)行分析，第三節(jié)是本章的重點(diǎn)部分，指出了發(fā)展的指導(dǎo)思想、指導(dǎo)原則和主要目標(biāo)，從這部分可以提煉出平衡計(jì)分卡戰(zhàn)略管理模式所要求的使命、核心價(jià)值觀、愿景、戰(zhàn)略和結(jié)果層面所要求的主要目標(biāo)。例如，可以把北京市延慶縣的使命提煉為“貫徹落實(shí)市委市政府的路線方針政策，全面建設(shè)環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)宜居、富裕文明、幸福和諧的綠色新延慶”;核心價(jià)值觀提煉為“綠色發(fā)展;高端一流;以人為本;開(kāi)放創(chuàng)新”;愿景總結(jié)為“到2016年，建成國(guó)際一流的旅游休閑名區(qū)、低碳經(jīng)濟(jì)社會(huì)示范區(qū)、宜居城市和美麗鄉(xiāng)村”;戰(zhàn)略歸納為“以加強(qiáng)綠色環(huán)境建設(shè)為基礎(chǔ)，以加快綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心，以推廣綠色生產(chǎn)生活方式為切入點(diǎn)，以綠色發(fā)展成果惠及民生為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，建設(shè)綠色北京示范區(qū)”;根據(jù)北京市延慶縣的十二五規(guī)劃，可以把結(jié)果層面的目標(biāo)設(shè)定為為“經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展”“人民生活明顯改善”“社會(huì)更加和諧穩(wěn)定”“城鄉(xiāng)建設(shè)不斷加強(qiáng)”“生態(tài)環(huán)境品質(zhì)進(jìn)一步提升”“文化更加發(fā)展繁榮”“改革開(kāi)放更加深入”，這與十二五規(guī)劃中規(guī)定要完成的主要目標(biāo)及其內(nèi)容完全一致。從第二章到第七章題目依次為“綠色引領(lǐng)發(fā)展”“發(fā)展惠澤民生”“建設(shè)秀美媯川”“打造宜居典范”“構(gòu)建和諧家園”“激發(fā)創(chuàng)新活力”，這些章節(jié)闡述的是北京市延慶縣十二五規(guī)劃的重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域，相當(dāng)于平衡計(jì)分卡的戰(zhàn)略主題(組織想要有所作為的關(guān)鍵績(jī)效領(lǐng)域)。十二五規(guī)劃里每章中的每節(jié)都可以作為每個(gè)戰(zhàn)略主題下相應(yīng)的目標(biāo)，例如在“綠色引領(lǐng)發(fā)展”這個(gè)戰(zhàn)略主題下共有六個(gè)目標(biāo)，分別是“構(gòu)建合理的產(chǎn)業(yè)空間布局”“以旅游休閑為主導(dǎo)大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)”“聚焦新能源環(huán)保產(chǎn)業(yè)努力做強(qiáng)第二產(chǎn)業(yè)”“積極發(fā)展都市型現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)”“促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合”“加大招商引資力度”，這些都與十二五規(guī)劃中每節(jié)的標(biāo)題相吻合。同時(shí)，在每一個(gè)目標(biāo)下都有相應(yīng)的衡量指標(biāo)及行動(dòng)方案等，這些都與十二五規(guī)劃中每節(jié)的具體內(nèi)容或北京市延慶縣2012年折子工程相契合。十二五規(guī)劃中的第八章“實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的行動(dòng)保障”，其內(nèi)容也與平衡計(jì)分卡保障層面對(duì)內(nèi)容的要求基本符合，共涉及到人力保障、組織保障、財(cái)政保障三個(gè)類別和“動(dòng)員全社會(huì)共同行動(dòng)”等十個(gè)目標(biāo)以及相應(yīng)的指標(biāo)和行動(dòng)方案等。

(四)利用平衡計(jì)分卡工具站在戰(zhàn)略管理高度重新整合折子工程根據(jù)北京市延慶縣的十二五規(guī)劃，結(jié)合本地年度政府工作計(jì)劃，在構(gòu)建北京市延慶縣十二五規(guī)劃戰(zhàn)略地圖的基礎(chǔ)上制定平衡計(jì)分卡，即設(shè)定每個(gè)目標(biāo)的指標(biāo)、目標(biāo)值、完成時(shí)間、主管領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任部門、折子工程(行動(dòng)方案)、財(cái)務(wù)預(yù)算等。例如在“綠色引領(lǐng)發(fā)展”這個(gè)戰(zhàn)略主題下有一個(gè)目標(biāo)是“以都市型現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)為方向積極發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)”，該目標(biāo)下一個(gè)衡量指標(biāo)為“有機(jī)農(nóng)業(yè)占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比重”，其目標(biāo)值為30%，完成時(shí)間為X年X月，主管領(lǐng)導(dǎo)為XXX，責(zé)任部門為農(nóng)業(yè)局，那么為了達(dá)到該目標(biāo)的這個(gè)衡量指標(biāo)要求，北京市延慶縣制定了一項(xiàng)折子工程(行動(dòng)方案)，即“香營(yíng)萬(wàn)達(dá)有機(jī)循環(huán)農(nóng)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目”，并為完成此折子工程制定了財(cái)務(wù)預(yù)算。依此類推，可以為過(guò)程層面和保障側(cè)面的絕大多數(shù)目標(biāo)制定相應(yīng)的折子工程。對(duì)于另外兩類折子工程(目標(biāo)類和指標(biāo)類)，也可以依照此思路把其分解到北京市延慶縣平衡計(jì)分卡中的目標(biāo)和指標(biāo)上來(lái)，如表2所示。如此一來(lái)，我們就站在戰(zhàn)略管理的角度對(duì)北京市延慶縣折子工程的制定進(jìn)行了重新梳理，變過(guò)去自下而上的零散式的制定模式為自上而下的戰(zhàn)略牽引式的制定模式。在具體制定折子工程過(guò)程中，首先運(yùn)用平衡計(jì)分卡的邏輯思路對(duì)北京市延慶縣的十二五規(guī)劃進(jìn)行戰(zhàn)略分解，并結(jié)合北京市延慶縣本年度的工作計(jì)劃制定相應(yīng)的目標(biāo)。其次，為每個(gè)目標(biāo)制定相應(yīng)的衡量指標(biāo)以及支撐目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的折子工程以及財(cái)務(wù)預(yù)算，并且要注明“主管領(lǐng)導(dǎo)”“責(zé)任部門”“協(xié)辦單位”“完成時(shí)間”等，把責(zé)任分解到分管領(lǐng)導(dǎo)和主管職能部門，使戰(zhàn)略真正落地。最后，將折子工程列入北京市延慶縣重點(diǎn)督查內(nèi)容，使有關(guān)部門和單位要高度重視，嚴(yán)格按照責(zé)任分工，抓緊組織實(shí)施，狠抓落實(shí)，務(wù)求按時(shí)間要求全部完成各項(xiàng)工作任務(wù)。通過(guò)這三個(gè)步驟，理順了折子工程的制定思路，使北京市延慶縣的折子工程與戰(zhàn)略管理有機(jī)的結(jié)合在一起，有力地支撐了本地戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，理清了原有三類折子工程(目標(biāo)、指標(biāo)、重點(diǎn)工程等)混雜無(wú)章的狀況，清晰地體現(xiàn)出三類折子工程與戰(zhàn)略管理之間的邏輯關(guān)系，進(jìn)而杜絕了政府下屬部門在制定本部門折子工程時(shí)“偷工減料”的空間，使折子工程有力地支撐了本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)，滿足了百姓的利益訴求。

作者：白海琦單位：中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院法政學(xué)院