雙軌政治理論看社會管理論文范文
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費老的論述在一定程度上證實了我國存在地方自治的政治傳統，董建輝教授也認為從秦漢至明清，封建中央集權國家組織就一直在基層社會實行一定程度的鄉村自治。這種自治就是政治雙軌中的自下而上的政治軌道。由于費老對于傳統雙軌政治的論述比較“美好”，因而引起了一些學者的誤解，為此費老寫出了“再論雙軌政治”一文，認為這一傳統雙軌政治有其存在的時代性與客觀性，在當代的體現就是民主和憲法。中國傳統雙軌政治盡管離不開其專制的本性，但是也“誤打誤撞”具有了現代民主社會政治體制的影子與形式。在當代，構建民主社會的“雙軌政治”，就要用憲法和民主來限制政府的權力和體現人民的意志。費老在論述雙軌政治時特別強調自下而上的政治軌道———地方自治的重要性。中國古代地方自治的形成有其特殊性，一方面古代中國地域廣大，交通不便，專制皇權“心有余而力不足”，難以涉及只能交由地方負責，另一方面中國傳統皇權奉行無為主義。當前我國社會管理出現困境的主要表現就在于政府管的范圍太大、事情太多，因而出現管理疲憊、低效率等管理不善的現象，這與費老六十年前論述的行政低效率有著驚人的相似。盡管已過去了六十年，我國社會也發生了翻天覆地的變化，但參照費老的論述，我們依然可以發現對現代依然有價值的論述。費老認為當時政府的行政管理與政治體制沖擊了我國傳統的雙軌政治格局，割裂了地方自治單位的完整性，造成基層民眾與地方政府的對立，從而阻礙了民意的反映，造成政府政令推行的艱難，出現了行政低效率的現象。誠然，當前我國社會管理的困境并非全然是上述連鎖原因，但是兩者在制度設計的缺陷上卻有著共同的緣由，而更進一步來講，這種制度缺陷更多則是體現了對傳統政治文化的忽視與誤解，對民主政治的認識與實踐沒有結合中國國情的緣故。
(一)建筑在基層自治基礎上的共同文化與社會管理
費老在“基層行政的僵化”一文中提到，中國自古就有地方自治的傳統，政府的行政機構設置最多到知縣這一級，地方有著相對獨立的自治權。在一定程度上地方自治團體被地方民眾賦予權力，因為其負責事務主要是因著公共的需要，同時擔任地方自治團體領袖的人都是當地德高望重的知名人士，因而這一團體的辦事效率相對較高，因著熟人社會的背景，這一團體在解決地方事務方面同樣很有效果。由于時代的變遷，超過地方性事務的公務日益增多，同時為了構建民主政體，當時的政府企圖通過推行保甲制度，以此作為基層的自治單位，從而建筑起一條公開的自下而上的軌道。費老認為這一制度設計初衷固然很好，但是卻忽略了一點，“政治是生活的一部分，政治單位必須根據生活單位”。費老認為無論是地方團體自治還是保甲制都是為了解決地方事務、服務民眾生活的需要，但是保甲制以一律化的數目為原則則打破了原有的生活格局，實則不利于民眾的生活。這一點對當前的社會管理有著一定的借鑒性。有著共同文化或者較高認同度、歸屬感基礎的生活共同體，方能真正實現社會管理的善治。比照當下，我國各地蓬勃發展的社區建設，也是追求整齊劃一的設置，卻忽略了原有的居住區的地域范圍與居住文化，強行將不同的生活單位進行拆分合并，組建新的居住單位。以蘇州為代表的蘇南各城市在推進現代化建設的過程中，實行農民向新型社區集中居住的策略。但是農民的集中居住并不是按照原有的村落為依據來劃分小區，而是按照社區的規劃、容量以及動遷時間的先后順序來安排農民的入住，因而一個小區里居住的可能是來自不同村鎮甚至是不同區縣的動遷農民，這就打破了農民原有的生活單位、熟人網絡，造成了居住區人際交往與社區文化的疏離與缺失，難以在短時期內培養動遷農民對于居住區的認同與歸屬。當前蘇南乃至全國其他地區的動遷農民集中居住區都面臨著類似的問題與矛盾，對社會管理與社會穩定造成了一定的負擔與壓力。無論是六十年前的保甲制還是當代蘇南各地一刀切的集中居住模式都犯了忽略民意、忽視生活文化的錯誤。這種強歸屬感、認同感的共同文化的形成在費老那個時代是源于熟人社會在職業、地域、親屬聯系等方面的相似性、相鄰性與緊密性，在現代這樣一個高節奏、多元化的社會，要培養類似緣起的共同文化顯然是不現實的。但兩者有著一個可以互通的根源———那就是利益相關性。將一定地域內涉及民眾利益的公共事務的決定權交由民眾自我決定(也就是地方自治)，這樣便能調動民眾參與地方公共事務的積極性，建立地域內民眾間休戚與共的親密關系，構建區域內的共同生活文化。因此從這個角度來講，做到維系地方穩定、實現良好的社會管理，關鍵就是:踐行基層自治，由民眾自我管理自我決定地方公共事宜，真正做到獨立自主，培養具有地方特色的共同文化。
(二)基層自治的民主性與社會管理的高效性
在這里，我們不討論時代的變化以及傳統的地方自治與現代地方自治的區別。需要廓清的是究竟為什么必須得地方自治?難道僅僅是因為政府無力干涉嗎?事實并非如此。建國以后很長一段時間，我國政府是世界上管得最多最全的政府，這種政府統包一切的局面直到改革開放以后才逐漸被打破。所以說，當代我國政府的行政指令直達居民家里是有史可尋的。費老在文章中提到民國時期因著國家建設的需要及民主政體的建設，確實需要一個強有力的政府來發揮更多的政府職能，而且交通的發展、技術的進步使得政府是可以逐步實現政令深入居民家中的(比如保甲制的“成功”推行)，但是費老卻認為即使有這種可能性，在實施時卻要謹慎和進行更深的思考與研究。費老在文中的結論是比較“規矩”的，但筆者以為費老所要表達的其實就是對這種政府行政指令過多干預民眾生活的不認同。這在現代中國尤其如此，政府對地方公共事務的過多干預并沒有實現預期效果，反而“越幫越忙”，“吃力不討好”。為什么需要地方自治呢?費老對此所做的解釋主要側重于民主政治的需要這一角度。費老在論及我國傳統的雙軌政治時，就對自下而上的政治軌道濃墨重彩，盡管費老論述這一制度的背景是專制制度的維系，但是筆者以為對于現代社會也是不無借鑒的。費老認為中國以往的專制政治有著兩條防線，來防止暴君的出現，其中一條就是政治哲學里的無為主義，以軟禁權力使其不出亂子，費老認為這種制度所要起的作用類似于西洋的憲法，但西方的憲法則是通過加強對權力的控制來使其逐漸向民意負責;另一條防線就是自下而上的政治軌道，這是民意的反映，在古代中國的體現就是中央派遣的官員到知縣為止，縣以下的事務則由地方自行負責。費老稱這種政治雙軌為中央集權的專制體制和地方自治的民主體制。接著，費老就這一自下而上的地方自治的運行進行了詳細的描述，通過這些描述可以發現地方自治的獨立性與對政府政令的巨大影響。盡管這一地方自治是靠著社會關系而存續的，穩定性弱，但終歸是起到了維系地方管理與安定的作用。因為有著這一直通中央的制度的存在，民意得到反映，政府涉及公共事務政令的最后推行經過了地方民眾的檢驗，如此上通下達的政治形態保障了政府與地方民眾的相安無事，最終實現了社會的善治。比照當代社會，基層自治除了是保障民意的上達以外，在現代社會更是民眾民主權力的體現。所以，地方自治的根本目的就是為了保障民眾的民主權利，保障民眾與政府協商及反映意見的權利，從而避免政府決策的失誤與權力的濫用。首先，費老在文章一開始就特別強調了自下而上軌道的重要性，費老提到:“一個健全的、能持久的政治必須是上通下達，來往自如的雙軌形式。這在現代民主政治中看得很清楚，其實即使是在所謂專制政治的實際運行中也是如此的。如果這雙軌中有一道淤塞了，就會發生桀紂之類的暴君。專制政治容易發生桀紂，那是因為自下而上的軌道是容易淤塞的緣故。”［在這里，無論是專制社會還是民主社會，費老都強調了這一制度的巨大作用，并將之提到了政治存續的重要地步。我們社會主義國家尤其應該重視構建自下而上的政治軌道。馬克思主義認為，無產階級專政應該是中央集權和基層自治相結合的政治結構。列寧也指出:“民主集中制不但絲毫不排斥自治制，相反地是以必須實行自治制為前提的。”這一傳統的政治軌道投射到今天就是民主，傳統的“民主”是不穩定的消極的民主，而我們當代所要構筑的民主則是積極的民主。如費老所說:憲法是限制政府權力的契約，訂立契約的是政府和人民，民主則是表達人民意見的方法和代表民意的機構，要通過憲法和民主來防止權力的濫用。其次，歷史的經驗表明，基層自治也是高效解決地方事務、服務民眾、分擔政府管理壓力、提高政府決策科學性的最佳路徑。前面提到共同文化對于區域管理的重要性，同時也證實了這樣一個定論:政府的能力是有限的，行政管理有著滯后性、盲目性與缺能性。人類社會歷史也表明，由于社會對國家的決定作用，致使任何時代的國家統治者，也不能完全做到獨占所有的公共管理與公共服務職能，客觀上總會有或多或少的公共管理與公共服務職能由國家以外的社會組織或私人分擔。歐洲從中世紀開始形成的、在以后不斷發展的城市行會組織和行會制度，中國從唐宋時代開始、到清代在城鎮盛行的行會組織及制度，都在政府的授權或默認下承擔著一定的公共管理與公共服務職能。如上文提到的保甲制的推行，制度設計者沒有征求地方民意和考察地方實際就盲目推行這一政令，破壞了運行較為良好的地方自治，嚴重妨礙了地方公共事務的解決，結果反而影響了地方民眾的正常生活。歐美發達國家成熟的社會管理歷史表明，“最少管事的政府是最好的政府”，政府應當扮演“守夜人”的角色……盡管我國的文化傳統與基本國情決定著我國當前的發展需要一個強有力的政府，但是涉及具體的地方公共事務時再強大的政府也不一定能夠盡到責任。具有地方性、復雜性、利益多元性與繁復性等特點的地方公共事務不是政府的一紙行政命令能夠處理與解決的。既然政府無法解決，那就只能交由地方民眾自行解決。減少政府職能回歸政府本色，構建“小政府、大社會”也是我國近些年來一直倡導的發展策略。但是政府對于地方民眾是否能自行解決地方公共事務一直存在著疑惑與懷疑。實際上在解放前，在中國的城市和鄉村就存在著不同的獨立或半獨立于國家權力的社會組織，其中尤以農村的自治組織最為豐富和典型，最主要的構成形式是以宗族、村落等為基源形成的自發性自治組織。城市里的社會組織則主要包括手工業和商業行會、同鄉會等。同時，無論是城市還是鄉村，都存在著不同類型的信仰組織。上述社會組織在整個國家及社會的治理中均擔負著各自獨特的功能，占據著一定的治理地位。費老的論述同樣也證明了中國一直有著很好的地方自治傳統，地方民眾是能夠很好解決地方的公共事務的。再次，發展基層組織的自治活動，是使中央的各項重要決策，能夠因地制宜地貫徹實施，避免大的失誤的重要保證。我國幅員遼闊，人口眾多，自然條件復雜，經濟文化發展很不平衡，這種千差萬別的情況決定了各個地方基層的經濟、政治、文化組織在傳統習慣、活動方式以至思想文化素養等各方面都有著自己不同的特點。所以，過分的集權不是出現一刀切的偏差，就會造成決策上的失誤。只有賦予地方和基層組織以更多的自治權力，才能使它們及時準確地掌握有關自身和周圍環境方面的信息，增強應變能力，因地制宜地貫徹中央統一的路線和政策，把決策建立在全國共同規律和地方特殊規律統一認識的基礎上。再從我國社區建設實踐來看，社區自治組織在承接政府公共職能社會化方面扮演重要角色，在促進政府職能轉變、參與社會管理、服務經濟發展、維護社會穩定等方面發揮了重要的作用。第一，有利于承接政府轉移的職能。我國為實現以“小政府、大社會”為目標的政府轉型，在精簡政府機構，提高行政效率的同時，大力培育和發展社區自治組織，將原來由政府承擔的一些公共服務剝離給社區自治組織去承擔，社區自治組織的發展促進政府職能從直接微觀管理向間接宏觀調控的轉變與創新。第二，有利于反映不同群體的利益訴求。改革開放使我國社會的組織結構發生了巨大的變化，形成了與傳統單位制體系不同的多元化利益主體。社區自治組織逐漸成為社區不同利益主體的代表和社會各階層利益表達的渠道，“上傳下達”，發揮政府與市場不可替代的、獨特的優勢和作用。第三，有利于推進社會公益事業發展。社區自治組織扎根在社會基層，以為社會公益事業服務為主要宗旨，以公益性、服務性、非營利性為基本特征，和社區居民群眾聯系密切，在消除貧困、尊老扶幼、教育培訓和衛生保健等方面做了大量工作，滿足了社會成員多樣性和多層次的需求，推進了社會公益事業的發展。社會管理是一個龐大的事業體系，社會自治功能的增強對實現創新社會管理至關重要。以社區自治組織、非營利社會組織和廣大公民為主體的社會自治和自我管理，是現代社會管理體制的兩大組成部分之一。培育和發展社會自治和自我管理能力，不斷擴大社會自治和自我管理的社會空間，是推動社會管理體制現代化的重要環節。因此，社會管理需要民眾的參與，更需要民眾自發組織起來的社會組織的介入。為了保障民眾權利和更好地解決地方事務服務民眾，就需要動員民眾實行自治，建立真正的基層自治組織，推動其他社會組織的發育，構建完善的地方自治體系，以社會的力量來解決社會的問題，實現民眾的自我管理與服務。
(三)以社區居委會為代表的基層自治組織的發展
當前基層組織自治的主要代表機構就是社區居委會，但當前這一機構的行政色彩過濃，類似于民國時期的保甲制，不具備獨立性，不利于民意的反映。從民主政治的角度來說，政府與自治組織應該是兩個平行的治理主體，兩者的關系在法律權利義務規定的前提下是平等的。必須進一步理順基層政府與社區自治組織的關系:明確基層政府與社區自治組織之間的指導與協助關系，減少社區自治組織對政府的過多依賴，夯實城市基層政府與社區自治組織良性互動的基礎。同時政府應以上升到穩定國本的重要程度來認識建設真正代表社區居民的獨立的社區居委會的重要性。倡導社區居民自治，對于居民來說，運用群體的資源、力量、智慧來解決社區內與自己生活工作等有關的事宜，同時以獨立的主體、團結的群體來與政府打交道，維護社區居民的權益，實現居民的自我管理自我教育自我服務。對于政府來說，將地方的公共事務交由居民自己解決，可避免政府管不過來又管不好的尷尬，同時自治組織的發展也為民情民意的倡導提供了通道，作為一種社會穩定的安全閥機制，有利于社會不滿情緒的宣泄，實現社會穩定;再者，由社會組織來解決社區服務與管理問題，在資金、人力等資源方面有保障，同時也做到了較廣的覆蓋性，減輕了政府的壓力與負擔，有利于社會的和諧。在當代中國，發展公民社會，必須同時發揮基層黨組織的引導作用。社區黨組織領導本地區工作，支持和保證群眾自治組織行使權利。黨組織在政治上所擁有的政治資源以及所形成的強大的社區動員力，有利于社區自治組織的建設和發展，提高社區自治組織的相對獨立性，改善城市基層政府與社區自治組織良性互動的制度環境。強調黨組織的領導作用，并不是說黨組織對社區的任務都進行直接的領導和管理，否則與社區建設的目標和原則相違背。黨組織主要在思想、組織、工作等方面給予社會組織以指導與幫助，彼此之間不是領導與被領導的關系，社區自治組織依然可以保證其自主性與獨立性，這是具有中國特色的公民社會。
二、結論
費老對于雙軌政治的論述已過去了六十多年，我國的政治制度、社會文化環境、基本國情等也都發生了巨大的變化，但問題的實質與形式卻發人深思。筆者以為解決當前我國社會管理困境的一大重要原則就是:政府需要提升對于以基層自治組織為代表的社會組織的重要性的認識，將推動社會組織的建設作為構建民意上通下達的民主社會的重中之重。國家應盡早確定合理政策，采取積極措施，對其引導、扶持、鼓勵、規范和監督。既不能將其作為異己力量設法限制，也不能放任其盲目發展、自生自滅。同時，要結合我國當前國情，發揮各級黨組織、廣大黨員在構建公民社會中的重要作用，建立與各類社會組織的良好協作關系，加強思想上、組織上、工作上與社會組織的溝通與互動，以黨組織的建設與發展來引領各類社會組織的發展，提升我國整體的組織化水平，向高級別的有中國特色的公民社會過渡，構建和諧文明的現代民主社會。
作者：伊剛單位：蘇州大學社會學院