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明確公共政策連續性的內涵和特點是認識公共政策連續性的前提條件，是探析分析政策運行的連續性的重要方面。
（一）公共政策連續性的內涵學界對公共政策連續性的探討，主要是從政策過程、政策運行和政策周期的視角來進行。政策終結與政策連續性密切相關，政策終結的研究中包含有對政策連續性的探討。從政府周期來看，公共政策的連續性體現在政策制定、政策執行、政策評估、政策監控、政策終結五個階段。美國政治學家、政策科學創始人拉斯韋爾在《政策科學》一書中明確了政策終結在政策過程中的重要作用，指出政策終結是政策過程的一個重要環節和階段。寧騷認為：“穩定性和變動性是公共政策的基本特征之一，公共政策的持續穩定是公共政策能夠有效調節社會行為的基礎，因而一項政策出臺以后，一般都會維持一段時間，直到其所指向的政策問題得到妥善解決。……在評估和監控階段之后，公共政策面臨著選擇，以決定其何去何從。”［2］陳振明認為：“政策終結是政策決策者通過對政策或項目進行慎重的評估后，采取必要的措施，以中止那些過時的、多余的、不必要和或無效的政策或項目的一種政策或政策行為”，“新的政策往往不是憑空產生的，常常是原有政策的延續，是為適應新情況而對原政策加以修改調整，從而形成政策的一個新周期，實現新老政策的交替循環”［3］。政策終結基于政策評估，對既有政策進行調整，實現新舊政策之間的轉換、替代，在新舊政策之間起到承前啟后的作用。有效的政策終結機制的建立，對保證政策過程中各個環節的有效性及各個環節之間的連續性具有重要意義。1985年10月23日，鄧小平在會見美國時代公司組織的美國高級企業家代表團時的談話中指出：“我們的政策是否有連續性，主要看兩條。首先是看政策本身對不對，這是最重要的。如果政策不對，有什么必要連續呢？如果政策對，能推動社會主義社會生產力發展，使人民生活逐步好起來，這種政策本身就保證了它的連續性。其次要看執行政策的人。從中央到各個地方，都要有一批勇于探索、精力較好的人。”［4］宋錦洲認為：“政策運行是由若干前后相互銜接的階段構成的”［5］。杜澤金認為：“公共政策的連續性不僅指在時間層面的影響力的延續，也指公共政策價值選擇上的一致性”［6］。綜上所述，公共政策連續性是指在公共政策價值觀的指導和政策目標的導向下，公共政策在利益相關者之間保持在一定的均衡狀態，在時間序列上的政策價值觀的一致性、價值分配的均衡性、政策影響力的持續性、公共利益實現的延續性的總和。以公共政策系統為基準，公共政策連續性可以分為兩個類別：一是公共政策系統內的政策連續性，即在公共政策過程中政策制定、執行、監督、評估和終結各階段的連貫性、銜接性和延續性；一是公共政策系統外的政策連續性，即具有相同的政策問題或政策目標人群指向的公共政策之間，或經歷政策系統變化后的同一公共政策的連貫性、銜接性和延續性。本文主要著力于分析公共政策系統外的政策連續性。
（二）公共政策連續性的特點從公共政策的連續性的內含和分類出發，可以從時空性、相對性、導向性、利益性和雙重效能性來理解公共政策的連續性。1．公共政策連續性的時空性。公共政策在時間序列和空間范圍上的持續性。公共政策連續性體現在同一公共政策的不同階段和不同作用范圍，也反映在政策內容相近相似、指向相同政策客體的公共政策之間。從時間序列上看，公共政策連續性是指同一公共政策在政策制定、執行、監督、評估和終結的過程中的連續性和銜接性問題；從空間范圍上看，公共政策連續性體現在內容相近相似的或政策問題指向相同的公共政策之間的政策價值觀的一致性、價值分配的均衡性、政策影響力的持續性和公共利益實現的延續性。對公共政策連續性的考察，需要有時間序列上的歷時考量，也需要有空間范圍的探析。2．公共政策連續性的相對性。政策穩定和政策變遷的統一，政策的階段性與終結性的統一。依據馬克思主義哲學關于運動與變化的觀點，政策穩定是相對的，政策變遷是絕對的。公共政策過程常態下是由一定的穩定和漸進的邏輯和取向在驅動，但是偶爾也會出現不同于過去的重大變遷，而強調政策過程中的兩個相互聯系的元素———問題界定和議程設定———的“間斷—平衡理論”［7］就力圖解釋這一現象。［8］政策穩定意味著“該政策處于一種均衡狀態，這種均衡是由多種因素造成的，它能夠使現行的政策在受到外部和內部的壓力影響下，仍然保持其既定的目標，由原來的執行機構按照既定的方式、沿著既定的方向繼續得以實施”［9］。政策變遷則是公共政策在公共政策內外環境變化時帶來的政策調整、政策突變、政策修正和政策完善的總和。一方面，由于驅動公共政策的邏輯和價值取向的相對穩定性，制定和執行公共政策的公共組織的持續性，公共政策運行中表現出一定階段的穩定態勢；另一方面，公共政策環境、公共政策問題和公共政策目標的變動性，公共政策運行必然要隨之調整，呈現出變動性和終結性。3．公共政策連續性的導向性。政策運行中的政策價值觀和政策目標的貫穿和滲透。公共政策系統總是在一定的政策價值觀和政策目標的導向下運行的，政策價值觀貫穿于公共政策全過程，政策運行體現出明顯的政策目標導向的特點。政策價值觀是指“公共政策的價值取向模式。公共政策的價值取向就是對政策系統行為的選擇，即對社會資源的提取和分配以及對行為管制的選擇”，由政策理論、政策理想、意識形態、政策認知、政策感情和政策態度構成。［10］而政策目標是指“有關公共組織特別是政府為了解決有關公共政策問題而采取行動所要達到的目的、指標和效果”［11］。政策價值觀對公共政策連續性的作用過程就是通過公共政策議程的啟動、政策目標的確定和達成來實現的。一定的公共政策系統在進行制度設計的時候必然融入的特定的政策價值觀，而價值觀具有相對較高的穩定性。在政策實踐中，政策價值觀只有具體化為政策目標才具有現實可行性，相對政策價值觀而言政策目標對政策主體、客體和政策環境變化具有更高的敏感度和回應性。政策價值觀和政策目標在政策過程中的穩定和變動使公共政策連續性發生相應的變化，政策運行具有明顯的政策價值觀和政策目標的導向性。4．公共政策連續性的利益性。從公共政策的本質上來看，公共政策運行實質是對政策參與方的利益關系進行調整，對社會價值的分配，進而達到實現公共利益的均衡狀態的過程。公共政策參與方在公共政策的制定、執行、評估、監控和終結的過程中，必然會滲入自身的期望和利益訴求。進入公共政策過程的利益訴求直接影響公共政策的連續性。從某種程度上說，公共政策的連續性是公共政策各利益主體持續博弈、互動和調和的結果。5．公共政策連續性的雙重效能性。推動與阻滯。從公共政策連續性的影響看，公共政策連續性存在推動或阻滯公共利益實現的雙重性：一是，缺乏科學性和民主性的公共政策，越具有連續性，其帶來的危害越大，此類政策的連續性就阻滯了公共政策利益的實現，需要及時修正、完善或終結；二是，科學合理的公共政策的連續性則會推動政策目標的持續達成，政策的連續性意味著公共利益的持續實現；三是，科學合理的公共政策在執行過程中也需要隨著政策主客體、政策目標、政策環境和利益關系的變化而調整，以持續地解決相對變動的政策問題，實現公共利益。
二、公共政策連續性的影響因素
探析公共政策連續性的影響因素是認識公共政策連續性的重要環節，是加強公共政策連續性的基點。從公共政策的運行來看，政策主客體、政策目標、政策環境和利益關系對公共政策連續性產生顯著的影響。
（一）政策主體和政策客體一般而言，政策主體是指直接或間接參與了公共政策過程的個人、團體和組織。政策主體在公共政策過程中處于主導地位，對公共政策的走向產生重要影響。政策主體對政策連續性的影響主要表現為：一是，政策主體的變動引發政策變動，特別是基于核心地位的領導干部、核心部門的變動對公共政策連續性的影響更為明顯；二是，政策主體在政策系統中，其理性是有限的，所掌握的信息也是有限的，對政策的認知、設計和執行等也就需要不斷的改進和完善，體現在政策過程中就是政策的前后相續；三是，政策主體的價值觀和利益要求影響政策的連續性，政策主體堅持一定的政策價值觀，也自身的利益要求，政策價值觀的和利益要求的變動引起政策的變動，當政策過程不符合政策主體的價值觀和利益要求時，政策主體便會嘗試推動政策朝著其預期的方向變動。政策客體則包括政策所指向的社會問題和政策所發生作用的目標人群。社會問題是公共政策存在的基本前提，公共政策充當解決社會問題的基本工具和手段。社會問題進入政策議程后，便成為政策問題。新的社會問題產生，并且成為公共問題，進入政策議程，或者是政策問題的變動，直接影響政策目標的確定和政策方案的調整。目標人群的利益訴求、對公共政策的評價等也對公共政策連續性產生影響。政策主體與政策目標人群的互動中，目標人群受到公共政策影響，反過來，目標人群對公共政策的評價、回應和反饋是政策系統運行的重要依據。
（二）政策目標政策目標是公共政策運行所要達到的目的、標準和效果，可以分為價值目標和理性目標：公共政策的價值目標是指“政府在公共政策過程中的價值取向的表現形式，是政府制定、執行和評估公共政策的意識形態、觀點、視角和思維方式的出發點，是政府所要達到的政治、經濟、社會、文化、法律等方面的目標的總和”［12］，而公共政策的理性目標是指“公共政策主體以經濟理性的視角來運作公共政策系統，力圖以最小的投入實現公共產品的優質且足量的供給，使社會公共福利得到最大幅度的提升”［13］。從公共政策過程的時間序列上看，緊接著政策問題認定的是確立政策目標。政策目標的確立主要決定于政策問題的解決的需要，同時也滲入了政策主體和目標人群的價值觀、利益要求，政策問題解決的現實需要構成了政策目標的基本形態，同時，政策主體和目標人群的價值觀和利益要求也塑造著政策目標。由于政策問題的變動性、政策主體和目標人群價值觀和利益要求的復雜性、流動性等，政策目標不總是清晰明了的，政策目標的模糊性或是政策目標在價值觀目標和理性目標之間徘徊不定，會使政策制定、執行、評估、監控和終結無所適從。政策目標的明確程度、變動幅度和方向是公共政策連續性的重要影響方面。
（三）政策環境公共政策過程總在一定的環境中運行。政策環境是指影響公共政策過程運行的一切內部和外部因素的總和，包括政治環境、經濟環境、文化環境和社會環境。根據系統論的觀點，系統內外存在著物質、能量和信息的交流。基于系統論，權變理論認為，組織內在要素和外部環境各不同且處于不斷變動中，管理要據此隨機應變、設計應對策略，選擇合適的模式、方案和方法。將公共政策過程看作一個系統，該系統內外也存在著物質、能量和信息的交流。“應環境變化而做出的利益妥協和微小行動會造成漸進性變遷”，［14］作為公共政策過程中的重要因素，公共政策連續性受政策環境的影響，政策環境的變動一般會牽引公共政策連續性的調整。從公共政策過程的角度看，公共政策系統應該適時調整公共政策，讓政策連續性對政策環境保持一定的敏感度和回應性，以優化公共政策運行，提高政策績效。
（四）利益關系利益關系總是在一定的社會關系中產生、存在和發揮作用，利益關系對利益主體起著基礎性的作用，是推動社會經濟進步的最終動因。依據利益主體的不同，利益可分為國家利益、集體利益和個人利益；根據時限，利益可分長期利益和短期利益。利益關系對公共政策連續性的影響通過利益關系在各利益主體之間、長期利益和短期利益之間的調整來實現。根據團體理論模式，政府在公共政策過程中的功能就是使用政策手段來調和利益集團之間目標和利益的沖突，達成妥協方案，形成一種均衡狀態。公共政策的妥協和均衡一旦被利益集團的活動打破，公共政策就會產生變動，變化方向指向強勢利益集團的要求，待新的博弈、調和和妥協達成，才能建立新的均衡或者產生新的公共政策。對公共政策的妥協和均衡的影響取決于利益集團的財力、規模、領導素質、人員結構、凝聚程度等因素。一定程度上來說，利益集團只有在一定的制度環境中才能存在，在當前我國公共政策實踐中，利益關系對公共政策連續性的影響主要體現為各利益相關者對公共政策的需要和利益訴求，或者說是各個階層的利益要求對公共政策系統的回應、反饋和輸入。公共政策運行中，政府應該提供有效的平臺和渠道，讓各利益相關者、各階層的利益訴求得以表達和實現。
三、強化公共政策連續性的對策
公共政策的內在規定性決定了公共政策運行要堅持公共利益最大化為導向。公共利益包含有一定程度的公共理性和善行，有利于形成對公共政策的判斷。公共利益的實現要通過政策目標的確立和實現來達成，但是，公共政策目標的實現并不一定意味著公共利益的實現。公共政策連續性的加強，在價值層面是對公共利益導向的堅持，在實踐操作層面則是政策目標的確立、調適和達成。
（一）完善公共政策運行的規則和程序在政策實踐中，由于政策主體理性的有限性，政策環境的變動性，政策目標的交叉、重疊甚至沖突，利益相關者利益要求的多樣性和復雜性，政策制定、執行、評估、監控和終結存在模糊性。政策過程的模糊性容易導致公共政策連續性考量中的主觀性、隨意性。完善公共政策運行規則和程序是確保公共政策連續性的重要舉措：一是探尋公共政策決策權、執行權和監督權的適度分離的運行機制，讓公共政策的變動能夠綜合各方意見和要求，使公共政策變動控制在公共利益導向下的均衡狀態；二是健全政策過程運行的政策目標導向機制，使政策問題的認定體現適時性，政策目標確立以政策問題的有效解決和政策環境的要求為依據，并將政策目標的達成融入政策過程的各個環節；三是提高公共政策評估和監控的有效性，健全公共政策維持、變動或終結的啟動機制；四是提供暢通、常效的參與渠道，避免公共政策運行的單一化傾向，提高政策運行的科學化和民主化水平。建立健全公共政策運行規則和程序，也需要避免矯枉過正，過度精細的制度化規則和程序會使政策的調整產生困難，最后偏離目標，因此，保持制度的精細的同時也要保證一定程度的靈活性。
（二）合理管控干部人事變動，實行干部離任審計政策主體的變動、領導干部任期的不穩定會直接影響公共政策連續性。一方面，政府官員是政策過程的主要參與者，對政策的制定、執行、評估起著關鍵作用；另一方面，官員需要通過政策的運行來實現公眾利益的承諾，履行其職權，官員一旦在任期的中途調離，由其主導的政策容易發生變動。要避免因領導的變動而出現政策鏈條斷裂，需要優化干部的選任、培訓、制定合理的任職時間、做好干部離任交接手續。其一，只有有能力的領導者才能推動政策的有效運行，無能的管理者只會使政策偏離目標，此時有兩種結果：要么政策持續，離政策目標越來越遠，要么政策難以維持，失去連續性，因此，提升干部業務能力對保持連續性、實現政策目標有促進作用；其二，制定合理的任職時間，避免政策因主要領導的調離而變動、中止；其三，建立離任審計制度，引入外部監督，規范離任程序和操作方法。“交接程序所規定的的內容不僅為評定舊任的工作提供了法律依據，而且為新任確定自己的工作目標創造了條件”［15］，通過離任審計的實施，避免政策因新舊交替而喪失連續性。另外，完善領導干部考核指標體系，堅持正確的公共政策政績導向也是加強公共政策連續性的重要方面。
（三）合理確立和調適政策目標公共政策連續性的正當合理性決定于政策目標的合理性及其持續實現。政策目標的認定和調適直接決定政策的變動與否，政策目標的確立和調適要體現公共利益導向和對政策環境的回應性。在實踐中，公共利益只有轉化為政策目標才具有可行性，政策環境對政策運行的要求也是通過政策目標的確立、調適和達成來實現的。政策目標的確立和調適要在政策價值觀指導下，采用正確的政策工具，在保持價值取向一致的前提下，根據具體社會、經濟、文化環境調整后續政策和政策目標，做到理論與實踐的統一、公平與效率的統一、價值與理性的統一，確保公共利益最大化。提高公共政策系統開放性，一方面，讓各利益相關者的訴求能夠順利的輸入到政策系統中，通過開放、公平的利益聚合、篩選和甄別過程形成具有代表性的公共利益；另一方面，讓政策環境對政策運行系統的要求能夠順利的到達政策系統，確保政策運行對政策環境保持一定的回應性和適應性。
（四）強化政策運行中的專家咨詢和聽證政府公信力反應在公共政策過程中就是政策公信力，公共政策連續性的正當合理性是政策公信力重要基石。公共政策過程引入專家咨詢和聽證，是聚民智、聽民意和體民情的重要舉措，有利于推進公共政策運行的科學化、民主化和合法化。在政策實踐中，一改政府定調、專家論證的弊端，通過強化政府與科研院所的合作，讓專家咨詢確實發揮其優勢。公共政策聽證，要保證聽證的開放性和透明度，聽證參與方要具有代表性，要有專家學者、各利益相關者等方面的人員參與，強化政策實踐的專家咨詢和聽證、民意測驗的實效性，政策制定和執行要遵從聽證結果的約束性，公共政策過程中的政策保持、政策修正和政策終結才能有堅實的理論支持和群眾基礎。
作者：柯尊清蔣曉艷單位：云南大學