計生管理到社會公共管理的思索范文

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從本世紀初開始試點的我國人口與計劃生育綜合改革是一項具有重要意義的人口管理變革，其真正內涵是不僅要對人口管理的方式加以改進，而且要對人口管理的內容作出新的解讀，使人口管理的內涵和外延都更具有現代意義，更符合科學發展觀和人本主義的要求，更有利于我國人口的長期均衡發展和經濟社會協調與可持續發展。本文嘗試從人口與計劃生育綜合改革(以下簡稱綜合改革)的邏輯起點、目標和路徑等方面談些自己的理解。

1綜合改革的邏輯起點所謂綜合改革的邏輯起點，就是綜合改革工作路線的出發原點，由于綜合改革既是中國人口發展變動和人口管理實踐所提出的挑戰，又是按照新的發展觀念和執政理念對人口管理提出的新的政策要求，并且還是人口管理理論上的認識遞進，所以其具有人口現實、人口政策和人口管理理論三個維度的邏輯起點。

1．1人口現實上的起點探討這個問題最需要理清和強調的是，今天開展人口和計劃生育綜合改革所面對的人口現實與30多年前推出計劃生育改革時所面對的人口現實截然不同。1971年中央提出人口控制規劃，1973成立國務院計劃生育領導小組時，已經是10年平均人口自然增長率達到25．6‰的水平，人口管理完全處于失控狀態。即使到動亂結束，1978年改革開放，五屆人大通過憲法規定：“國家提倡和推行計劃生育”，直至1980年9月中共中央發出《關于控制我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》，要求全體黨團員和各級干部以身作則，帶頭響應“一對夫婦只生育一個孩子”的號召時，人口自然增長率仍保持在兩位數以上(12．7％o)。那時的情況用人口危機來形容毫不為過。但今天不同，我們已經有效地遏制住了人口增長的勢頭，化解了人口危機，今天在全國絕大多數地區生育水平都持續保持在一個較低的水平上，部分經濟發達地區甚至達到總和生育率1．3、1．2的超低水平上。而與此同時，過去沒有或不突出的年齡結構問題、性別結構問題則變成了較為突出的矛盾。正國為有這樣的變化，所以我們必須清醒地意識到，今天開展的人口計劃生育綜合改革在現實上的起點是人口數量增長問題得到有效控制，而人口結構的矛盾日益凸顯這樣一個基本面。如果還把警惕的目光完全聚焦在人口數量問題上，或是輕視人口結構方面的問題，都將偏離綜合改革的方向。

1．2人口政策上的起點與對人口現實的判斷一樣，理解綜合改革的政策起點也要看到今昔之間的差異。三十多年前出臺的人口政策具有明顯的危機處理的政策屬性，其目標取向非常明確，就是要遏制住人口快速增長的勢頭，政策執行方式也相對簡單、粗放。這種危機處理的應急政策雖然成功達到了預定政策目標，但它既不意味著人口問題的徹底解決，也不表明這種危機處理型的人口管理方式具有持續有效性。今天，既然人口現實已發生變化，人口變動形勢已逐步平穩，人口管理也應逐步回歸常態，從危機時的孤立、暫時的應急反應過程回歸到綜合的，長期的公共管理過程。人口政策也要超越危機處理的應急性，暫時性和局部性，逐步向人口管理的制度性、長期性和綜合性進行轉型。所以，綜合改革的政策起點必須在這樣的認識基礎上才能展開：首先在政策目標上，不再以控制人口數量增長作為主要的或唯一的政策訴求，而是以低生育水平條件下統籌解決人口問題為主要政策訴求。其次，在政策的執行方式上不再允許那種簡單、粗放、甚至野蠻的做法，而是要按照現代公民社會的要求，努力做到法制化、民主化和人性化。

1．3人口管理理論上的起點人口管理理論從傳統的古典人口管理學到微觀人口管理學，再到現代人口管理學，其發展經歷了兩次大的理論跨越，基本方向都遵循了從理性主義到人本主義的演變邏輯。20世紀上半葉以前的人口科學，在人口管理的哲學理念上，一般是完全理性主義的，貫徹了較多的“國家意志”和集體理性。到20世紀50年代中后期在行為科學和現代經濟學影響下而產生的微觀人口學實現了人口管理理念上的第一次跨越。微觀人口學可被看作是從人口行為發生機制的角度來對人口管理科學進行的探索。它在人口管理科學發展史上的意義不僅在于它從技術上研究了人口行為發生機制，而且在于它在人口管理的哲學理念上將人口管理的目光從“國家”、“社會”的需要轉移到“家庭”和“母親”的需要，把人口管理科學放置到了人本主義的基礎上，因而它是人口管理科學的一個巨大進步。近年來，人口管理科學注意•104•吸收現代經濟管理科學的理論營養，將人口行為的家庭人本需要與社會理性規范相結合，引導人們樹立對社會生育規范的文化認同，進一步強調人的積極性、主動性和創造性的發揮，將人口管理推向了更具人口現代化意義的人本主義。這也可以視作人口管理理念的又一次新的跨越…。綜合改革是我國人口和計劃生育工作從舊機制向新機制的轉變，既體現了人口管理方式的進步，又與人口管理科學從傳統走向現代有密切聯系，所以它在理論上的邏輯起點必然是以人的全面發展為主旨、人本主義色彩濃厚的現代人口管理科學。

2綜合改革的目標

2．1綜合改革的終極目標從現有的人口政策出發，綜合改革應當改向哪里，朝著什么樣的目標努力，取決于我們的人口管理理念，也即我們對人口管理本質的認識。國內有學者從人口管理的目標、方式全面分析了其功能內涵，從而得出結論認為：人口管理是一種典型的社會公共管理舊J。這是一個非常重要而且正確的結論。人口問題是一國經濟社會生活中的基本問題。它在時間上會永續存在，在空間上會牽涉諸多領域。從時間上講，有人類社會存在，就有人口問題存在。從空間上講，人口問題涉及經濟j社會、資源、環境諸多方面，我們今天所面臨的所有經濟、社會、資源、環境問題和矛盾從根本上講無一不是由人口問題引發的。如果說社會公共管理的含義是對社會公民的公共行為進行調整、干預，對公共社會資源進行配置，對社會運行進行管理服務的話，那么人口管理正是這樣一種制度、機制和行為。社會公共管理的內容當然很多，但可以明確：人口管理是其中的重要內容。綜合改革的目標就應當是努力體現人口管理的本質，將人口管理作為社會公共管理的一個重要的和基本的內容，納入制度化、長期化和綜合化的管理軌道。所謂制度化，就是要使人口管理超越危機管理的應急性，成為一種正式的公共管理制度安排，從財政經費投入到機關機構設置、人員編制等各種資源配置和管理都應納入日常的公共管理體系中去，不論是否面臨人口危機，或危機是否化解，人口管理都作為社會公共管理的一項重要內容而得到相應的制度安排和資源配置。中國現在很多地方已經實現了低生育水平，遏制了人口數量急速膨脹的勢頭，某種意義上已經有效化解了人口危機，但由人口數量控制所引發衍生出來的新的人口問題，如出生性別比偏高問題、人口老齡化問題等又擺在面前，甚至一些積極的人口現象都對人口管理提出新的挑戰，如人口紅利現象，本來是一種人口機會窗口，但如果管理不當，就可能出現城市地區、發達地區擠兌農村地區和欠發達地區的人口紅利，使后者不能公平的享有和利用人口機會窗口所帶來的經濟發展機遇，擺脫貧困，而在若干年后又要承擔人口負債的結果。人口問題的這種復雜多樣性、多維關聯性不僅要求我們具有高超的人VI管理水平，而且要求我們具有穩定的人口管理制度保證。所謂長期化，就是要使人口管理成為一種長期的，持續的工作任務，不論生育水平高低，不論人口變動處于什么樣的周期階段，都始終保持對人口變動的監測，預警和調控機制，而不是只在危機時期才重視和建立這些機制。人們通常都認同經濟活動的管理是一個長期持續的過程，非常重視對經濟變動的監測、預警和調控機制，但實際上，人口與經濟之間關系是國民經濟中最基本的比例關系，所有的經濟活動都是在一定數量、質量和結構的人口基礎上所發生的。要實現對經濟活動的長期監測和科學管理，就離不開對人口活動的長期科學地跟蹤管理。這不僅是馬克思主義人口經濟理論的基本常識，即使在西方經濟學理論中，也幾乎所有的經濟增長理論都把人口視作最重要的經濟活動要素之一，從哈羅德、多瑪模型到索羅斯旺模型，再到內生經濟增長模型，理論的升級發展不是在弱化而是在逐步強化和重視人口要素在經濟增長中的作用。人類的經濟活動管理需要長期化，其人口活動管理也理所當然的需要長期化。所謂綜合化，就是要改變人口管理片面應急處理某一項人口問題的做法，將人口的自然變動和遷移變動，人口的數量控制和質量提升以及結構調整都統一規劃，綜合考慮，統籌解決。目前已有一些經濟發達地區在國家人口計生委的指導下進行了家庭健康促進、社區健康服務等探索，再進一步，是否某些與人口直接相關的民生問題都納入人口管理范疇也未嘗不可以考慮。譬如民政方面的貧困人口救助，勞動與社會保障方面的城鄉養老保險、失業保險、醫療保險，甚至在開放經濟形態下的移民管理等，都未嘗不可。

2．2綜合改革的階段目標雖然綜合改革的終極目標可以設想為是使人口管理真正成為社會公共管理的基本內容，把今天的人口計生工作拓展到與人口相關的全部社會公共管理范疇，但這一目標并不可能一蹴而就，而必須是分步驟、分階段，循序漸近，逐步遞進完成。大的劃分，可以有如下三個階段：第一階段：統籌解決人口問題階段。這是我們當前所處的階段，時間上的起點應從2003年的綜合改革試點工作開展算起，終點若做樂觀的估計，應在未來三年以后，大約2012年，也即綜合改革試點啟動10年的時間。其工作目標就是實現從傳統的計劃生育工作，也即人口出生數量控制，向統籌解決人口問題遞進，完成人口和計劃生育工作內容的第一次轉變。其具體工作任務雖然仍包括人口出生數量控制的內容，但已經開始對人口數量、素質和結構幾方面問題的綜合治理，包括針對人口素質的出生缺陷干預、針對人口性別結構的性別比偏高治理和針對人口年齡結構的老齡化挑戰應對及其他相關問題。人口數量控制重心也已經轉移至區域差異和流動人口問題上來。這一階段的工作機制仍帶有一定的應急性特點，其工作著力點還在“解決問題”上。第二階段：統籌進行人口管理階段。人口問題持續的統籌解決要建立在對人口進行統籌管理基礎上。沒有人口的統籌管理，人口問題統籌解決甚至很難真正實現。所以在第一階段完成以后，要及時進入第二階段，使“統籌解決人口問題”成為長期穩定的日常人口管理制度。這個階段的時間跨度大概是從2012年至2021年，又一個10年時間。2021年也是中國共產黨建黨100周年，國家規劃的某些重大經濟建設指標和社會發展指標要在這時完成。作為社會公共管理的一項基本內容，人口管理也理所應當上升到一個新的發展平臺。10年時間不算短，但考慮到其工作目標是實現人口管理向制度化、長期化和綜合化轉型，其中蘊含著相當的艱巨性和復雜性，lO年長度是需要的。這個階段的具體工作任務雖然還會圍繞人口數量調控，素質提升和結構優化這些人口管理的永恒主題去開展，但其著力點將放置于人口統籌管理的制度建設和機制設計上，包括各級人口管理部門的組織架構設計，人力資源配置管理體系，財政經費撥付使用機制，人口變動監測預警和調控機制，部門協調聯動機制等。這一階段將不再以解決問題為主，而以進行長期全面的制度化建設為主。第三階段：與人口相關的社會公共管理階段。社會公共管理是對整個國家的公共社會資源進行配置，對全體公民的社會生活與社會關系進行管理、調整和服務的復雜性社會管理活動。其宏觀上涉及眾多政府管理部門，微觀上深入到每個家庭，鮮有部門獨力能及。而人口計生部門在我國特殊的人口管理歷史背景下形成的橫到邊、縱到底的龐大服務網絡，具有獨特優勢，這正是可以積極介入、發揮自身優勢的領域。同時這一領域具有廣闊的拓展空間和可持續發展能力。人口管理工作發展到這一階段，也就為人口管理部門的職能長期化、人員職業化徹底夯實了基礎。這一階段只有起點，沒有終點，因為與人口相關的社會公共管理將永續存在。其工作目標是實現由統籌人口管理向與人口相關的社會公共管理遞進，完成人口與計生工作內容的第三次轉變。其具體工作任務除了繼續鞏固和加強人口管理的制度性，長期性和綜合性之外，最大的挑戰莫過于在體制上爭取到與人口相關的社會公共管理職能，例如，爭取到“人口委員會”的大部建制，使人口委員會成為綜合管理各種人口社會活動，與經濟活動綜合管理部門具有同等重要地位的政府職能部門。

3綜合改革目標實現的路徑選擇綜合改革目標的實現路徑從理論上講可以有兩種選擇，一種是比較審慎的、在現有體制框架下的改革；另一種是比較激進的、超越現有體制框架的改革。

3．1體制框架內的路徑選擇

3．1．1轉變觀念、明確認識路徑選擇本來是一個技術問題，但由于中國計劃生育工作的特殊性，使得綜合改革首先面對的卻是觀念問題。由于長期以來我國的人口管理工作重心被置于人口出生數量的控制上，因而許多人形成一種狹隘的人口管理意識，似乎人口管理就是計劃生育，而計劃生育就是控制人口出生數量。有人認為，綜合改革模糊了人口計生部門的工作邊界，使基層干部無所適從。有的計生干部講：與人口相關的事情那么多，我們怎么能都管得過來?我們的工作邊界就是把生育的事情辦好。這種狹隘的人口管理•106•觀束縛了相當一部分計生干部的思想，成為推進綜合改革的主要制約因素之一，必須首先加以破除。與狹隘人口管理觀同時存在的，還有一部分計生干部看到人口變動逐步趨向低生育水平，對本部門的職能和前途產生憂慮，對如何在低生育水平條件下開展人口管理工作感到迷茫。所以，要實現綜合改革目標，還需要在廣大計生干部中開展信心教育，使大家明確認識到低生育水平形勢下人口和計生部門仍然可以大有作為，這個作為就來自于綜合改革，來自于對傳統計劃生育工作的超越。

3．1．2科學全面的定義人口政策這里的含義是說，人口政策的具體表述和定義對基層工作影響可謂此莫大焉，一定要非常審慎。綜合改革中的人口政策定義應當兼顧既有基本政策原則的基礎和影響、現有人口狀況的客觀實際變化和改革的目標與任務。按照這樣的標準，就現階段的情況，可以嘗試表述為：繼續堅持計劃生育政策，科學應對生育水平變化，統籌解決人口問題(或統籌進行人口管理)。這樣就既兼顧了原有政策原則的延續性，又反映了現實人口狀況變化的客觀性，還指明了未來政策演變發展的方向性與前瞻性，也使基層實際工作部門看得清路徑和方向，便于操作。

3．1．3努力實現兩個超越第一個是超越單純的計劃生育工作，向統籌解決人口問題、統籌進行人口管理邁進。不管是對人口的數量、質量和結構的小統籌，還是對人口與資源、環境、經濟、社會發展的大統籌，都不能不從對單純計劃生育的超越起步。只有實現這一超越，才有可能做到對人口問題的全面綜合治理和統籌解決，才能為人口管理的長期化、制度化、綜合化，實現人口長期均衡發展創造有利條件。第二個是超越人口管理，主動積極地向與人口相關的社會公共管理與服務邁進。社會公共管理與服務在中國當今還是一個薄弱環節，但隨著經濟不斷發展，人民群眾已提出越來越迫切的要求，中央也正逐步將其納入工作日程。這一領域中，與人口相關的內容很多，很重要，但其既非傳統的人口管理內容，也為其他部門力所不能及，例如家庭公共服務、養老公共服務、人口遷移流動管理與服務等，是現代社會發展的新興需求，又似乎沒有哪一個部門比人口計生部門更有條件去滿足這一需求。人口計生部門為什么不可以積極介人呢?同時，實現了這一超越，也為人口管理工作拓展了更大的空間，使人口和計生工作部門在低生育水平形勢下仍然可以大有作為。

3．1．4正確處理區域差異化的矛盾中國是一個大國，各地的資源環境承載力、經濟社會發展水平差異巨大，人口態勢也不同，一刀切顯然不合理。應當允許各地區根據自己情況制定其人口發展戰略和規劃。國家層面的人口管理可以通過建立咨詢輔導機制、專家評估機制、人口運行監測預警機制、區域協調機制等進行事前事中和事后的調控。雖然這樣的要求在操作上難度很高，但方向沒錯，至少比一刀切更接近科學管理。

3．2體制框架外的路徑選擇這種選擇是比較激進的設想：在條件允許情況下，打破現有體制框架，以人口統籌管理的全新思維構建一個能夠涵蓋絕大部分與人口相關的社會公共管理與服務內容的機構，使人口統籌管理在體制上得到保障。例如在國家目前醞釀的“大部制”改革方案中，將“人口與計生委”作“大部”設置，設立“人口委員會”，統籌管理各種人口活動，包括人口婚姻生育、遷移流動、社會保障和困難救助等。人口活動涉及經濟、社會諸多方面，諸多領域，并具有交叉滲透的特點，只有設置一個權力更為廣泛的“大部”進行統籌，才能真正做到“統籌解決人口問題”，也才能真正長期有效進行人口統籌管理。上述兩種實現路徑，前者也許改革的空間較小，過程較長；后者也許改革的空間較大，過程較短。但是后者比前者顯然具有更大的過程風險和更高的運作成本。所以從短期看，前者是綜合改革目標更現實的實現路徑。