社區(qū)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型范文

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自20世紀(jì)80年代改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)體制、社會結(jié)構(gòu)、利益格局和人們的思想觀念都發(fā)生了深刻的變化，新的社會群體不斷增多，新的社會問題大量增加，新的社會事務(wù)日益出現(xiàn)。伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，單位制逐漸解體，取而代之的是社區(qū)制的形成。社區(qū)作為基層社會整合和重構(gòu)的一個重要載體，其治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和公共服務(wù)的發(fā)展對于社會秩序的良性運(yùn)行具有重要的影響。

一、社區(qū)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的歷史背景

(一)社會轉(zhuǎn)型與社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的變遷

社會轉(zhuǎn)型是一個有特定含義的社會學(xué)術(shù)語，意指從傳統(tǒng)型社會向現(xiàn)代型社會轉(zhuǎn)型的過程，說得具體一點(diǎn)，就是從農(nóng)業(yè)的、鄉(xiāng)村的、封閉的半封閉的傳統(tǒng)型社會，向工業(yè)的、城鎮(zhèn)的、開放的現(xiàn)代性社會轉(zhuǎn)型。中國的社會學(xué)者在談?wù)摗爸袊鐣D(zhuǎn)型”時，往往重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，即中國社會轉(zhuǎn)型是社會主義體制的不斷發(fā)展和完善的過程，也是中國的社會生活和組織模式從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代以及更加現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型變遷過程。

馬西恒認(rèn)為中國社會轉(zhuǎn)型在事實上從促進(jìn)社會分化轉(zhuǎn)向了實現(xiàn)社會整合，而從我國社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的變遷進(jìn)程來看，中國的城市社區(qū)建設(shè)則為社會結(jié)構(gòu)分化后的重新整合提供了黏合劑。1986年國家民政部率先倡導(dǎo)在城市基層開展以民政對象為主體的社區(qū)服務(wù)，社區(qū)概念第一次進(jìn)人中國政府管理的視野。隨著社區(qū)服務(wù)對象由民政對象擴(kuò)展到社區(qū)居民，民政部在1991年提出了“社區(qū)建設(shè)”的發(fā)展思路，強(qiáng)調(diào)國家減少干預(yù)，公民通過自助、互助和他助，發(fā)展居住地域的服務(wù)與管理等，使居民增加情感歸屬和認(rèn)同，逐步實現(xiàn)社區(qū)自治。同年，民政部于杭州召開的全國城市社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)工作座談會上，進(jìn)一步明確指出，社區(qū)建設(shè)的運(yùn)行機(jī)制可以概括為：黨委領(lǐng)導(dǎo)、民政部門牽頭、有關(guān)部門配合、街道居委會主辦、社會各方面支持、群眾廣泛參與。2000年后黨的十六大、十七大報告更是為和諧社區(qū)的建設(shè)指明了發(fā)展方向。

總之，隨著社區(qū)建設(shè)的深入，中國的社區(qū)逐漸發(fā)展成為一個中介體和網(wǎng)絡(luò)組織，政府、居民、社團(tuán)、專業(yè)性組織等各種社區(qū)治理主體開始面對面地接觸，并相互發(fā)生作用，圍繞著社區(qū)治理中政府、社會、社區(qū)三者之間的相互作用和關(guān)系，學(xué)術(shù)界在總結(jié)實踐的基礎(chǔ)上提出了三種社區(qū)治理結(jié)構(gòu)模式，即；政府主導(dǎo)型的強(qiáng)政府治理結(jié)構(gòu)、社區(qū)主導(dǎo)與政府支持的“小政府、大社會”的自治型的治理結(jié)構(gòu)、政府推動與社區(qū)自治相結(jié)合的混合型的治理結(jié)構(gòu)。這三種治理模式都表明了中國的社區(qū)建設(shè)過程既不是行政化過程，也不是簡單的社區(qū)化過程，而是在社區(qū)功能逐漸內(nèi)化的同時，政府將行政權(quán)威推廣到社區(qū)空間中所有的人力、物力、財力，并將各種資源進(jìn)行整合和利用，以解決我國社會轉(zhuǎn)型期社區(qū)建設(shè)資源不足的現(xiàn)實問題。

(二)單位制的解體與社區(qū)制的形成

有關(guān)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的變遷理論一般是從單位制的解體開始的，這是因為中國的社會轉(zhuǎn)型一方面帶來了社會職能的日漸分化，另一方面也使得大量的社會問題沉淀于社區(qū)基層。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家依靠行政權(quán)力壟斷所有資源，“單位”成為所有資源的載體，個人完全依附單位，單位為職工提供住房及其他社區(qū)服務(wù)與管理，成為兼具社區(qū)功能的特殊的企業(yè)組織。導(dǎo)致國家、單位和個人之間形成這種依附與庇護(hù)的關(guān)系的根本原因是由于社會主義國家的公有制體系屬于再分配體制，所有的資源都由國家來統(tǒng)一分配，單位的資源來源于國家，但國家再分配的功能也必須依賴于單位制來實現(xiàn)。

但隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，長期高度集中的一元化傳統(tǒng)社會體制也隨之解體，單位制的解體導(dǎo)致了社會成員對原有單位的依附性減弱，教育、后勤服務(wù)、娛樂、交往、醫(yī)療等社會事務(wù)和各種服務(wù)逐漸從單位剝離出來，市場經(jīng)濟(jì)帶來的體制外群體的出現(xiàn)，流動人口的迅速增加，工作單位與居住地的分離等等方面的原因都加速了社會成員由“單位人”向“社會人”的變遷過程。

市場經(jīng)濟(jì)體制下的“社會人”有一個共同屬性就是：他們不再一定依附于某個單位，但都?xì)w屬于所生活和居住的社區(qū)。這樣，社區(qū)便作為一級組織突顯出來，取代原來的單位組織而成為國家與社會的連接點(diǎn)。由單位轉(zhuǎn)移出來的社會事務(wù)和各種服務(wù)，逐漸由社區(qū)中的基層組織、群眾自治組織和商業(yè)組織來承接。隨著社區(qū)體制的逐漸形成，我國城市社區(qū)的功能不斷擴(kuò)大，涵蓋了從社區(qū)服務(wù)、就業(yè)安置、社會福利與救濟(jì)到聯(lián)防治安、環(huán)境治理、文化娛樂、醫(yī)療保健、社區(qū)共建等多方面。因此，社會轉(zhuǎn)型在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深入、社會現(xiàn)代化水平進(jìn)一步提高、城市化進(jìn)程逐步推進(jìn)以及社會法制化程度進(jìn)一步提高的同時，也加速了公共服務(wù)的社區(qū)化進(jìn)程。

二、公共服務(wù)社區(qū)化的歷史必然性

所謂“公共服務(wù)”，一般可以從兩個層面來加以理解，首先，它是一種依托社會公共設(shè)施或公共部門、公共資源為消費(fèi)者提供公共物品的服務(wù)。其次，它是作為解決公共問題、維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)秩序的主要手段而存在，其存在的意義是為了解決單一的市場主體所不能解決的許多公共問題。

而全球政府促進(jìn)公共服務(wù)社區(qū)化的進(jìn)程源自于20世紀(jì)70年代西方福利國家都紛紛遇到大量失業(yè)、財政赤字和養(yǎng)老金支出不斷增加等問題的困擾，由制度危機(jī)而引發(fā)的全球文化危機(jī)和觀念危機(jī)導(dǎo)致了1992年世界銀行在《治道與發(fā)展》的研究報告中指出：全球治道變革的重點(diǎn)就是政府在社會治理體系中的角色應(yīng)從“劃槳者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫嬲摺薄９卜?wù)發(fā)展的目標(biāo)就是要實現(xiàn)政府、社區(qū)、市場的資源整合，以解決單一政府或市場所不能解決的社會服務(wù)問題，從而使公共服務(wù)呈現(xiàn)出自主性、互動性、公共性等特征。

公共服務(wù)社區(qū)化是人類進(jìn)入現(xiàn)代化進(jìn)程中重建社會秩序的一種有效途徑，也是政府治道變革的重要平臺，更是滿足人民日益增長的公共服務(wù)需求的一種合理方式。

(一)公共服務(wù)社區(qū)化是重建社會秩序的一種有效途徑

由信息技術(shù)引領(lǐng)的全球化時代，正迫使人類社會進(jìn)入到一場無情的現(xiàn)代化進(jìn)程之中，傳統(tǒng)社會所有表現(xiàn)出穩(wěn)定特征的社會規(guī)范和風(fēng)俗習(xí)慣都被工廠和城市的節(jié)奏所取代，在過去相對穩(wěn)定的社會要素——諸如職業(yè)、家庭、知識、技能甚至情感，幾乎沒有什么不正處于快速的變化之中，只有社區(qū)作為其成員所依托的社會生活共同體表現(xiàn)出它在空間上的穩(wěn)定性，因此弗朗西斯·福山在解決社會秩序的重建問題時，發(fā)出了“社區(qū)與社會，再來一次”的號召。如果把這個宏大的社會問題具體到公共服務(wù)問題上來，就是說在社會太分裂時期人類需要理性地進(jìn)行社會資本的重組和社會規(guī)范的重建，需要尋找那個被我們在現(xiàn)代化進(jìn)程中遺棄的可以相互支持、相互依賴的社區(qū)家園。社區(qū)應(yīng)該重新成為現(xiàn)代社會的核心細(xì)胞。因此，近年來我國在推進(jìn)社區(qū)發(fā)展的新思路時，越來越強(qiáng)調(diào)強(qiáng)調(diào)社區(qū)公共意識和社區(qū)凝聚力的培育，以社區(qū)公共服務(wù)的規(guī)劃、分配、監(jiān)督、管理等共同活動來吸引社區(qū)居民的廣泛參與，以整合社區(qū)成員、社區(qū)組織、社區(qū)公共設(shè)施、公共項目等物質(zhì)性因素和社區(qū)投入機(jī)制、社區(qū)運(yùn)行機(jī)制、公共意識和社區(qū)認(rèn)同意識等非物質(zhì)性要素，增強(qiáng)社區(qū)凝聚力，推動社區(qū)建設(shè)的新發(fā)展。

(二)公共服務(wù)社區(qū)化是政府治道變革的重要平臺

自1998年中國推行政府機(jī)構(gòu)改革以來，政府的職能在實踐中發(fā)生了重要的轉(zhuǎn)變，由直接管企業(yè)、管生產(chǎn)和分錢、分物轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)方面來。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和社會力量的成長，以滿足社區(qū)公共需求為核心的、涉及社區(qū)公共利益的社區(qū)公共服務(wù)日顯重要。

政府在推進(jìn)公共服務(wù)向基層社區(qū)的覆蓋過程中，一方面借助社會公共權(quán)力為增進(jìn)社會公共利益服務(wù)。另一方面，政府在與市場分離后，政府不再是社會整合的唯一主體，也不再是社區(qū)公共服務(wù)的唯一提供者和社區(qū)公共事務(wù)的唯一管理者，政府在通過“權(quán)力下放”、“層層授權(quán)”，把大量的管理職能從市、區(qū)級政府下放給街道辦事處，使街道辦事處由傳統(tǒng)單一民政型轉(zhuǎn)為綜合服務(wù)型。行政改革和機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，政府職能的轉(zhuǎn)變，使得政府將原屬于社會的權(quán)力歸還給社會，回落到社區(qū)。社區(qū)公共服務(wù)成為社會公共服務(wù)的重要組成部分，也是政府公共服務(wù)的社會基礎(chǔ)。

目前政府越來越要求或希望社區(qū)組織在提供公共服務(wù)和解決社會問題方面發(fā)揮重要的作用，并鼓勵和幫助社區(qū)組織建立社區(qū)的公共服務(wù)事業(yè)，主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同目標(biāo)等方式實施對公共事務(wù)的管理，提供公共服務(wù)。而社區(qū)服務(wù)在發(fā)展方向也上放棄了過去商業(yè)化的目標(biāo)，普遍地轉(zhuǎn)向了向社區(qū)居民提供一些公共服務(wù)。社區(qū)已成為公共服務(wù)提供與消費(fèi)的基本單元，社區(qū)公共服務(wù)成為社區(qū)服務(wù)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域。社區(qū)公共服務(wù)是政府公共服務(wù)職能在社區(qū)的具體化體現(xiàn)。

(三)公共服務(wù)社區(qū)化是滿足社區(qū)居民需求的一種合理方式。

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，隨著家庭結(jié)構(gòu)的小型化、人口的老齡化，以及人民生活水平的提高和消費(fèi)結(jié)構(gòu)的多元化，社區(qū)居民對諸如改善社區(qū)公共環(huán)境、加強(qiáng)公共治安、優(yōu)化公共設(shè)施等方面的需求進(jìn)一步提高，由于這些需求具有公共事務(wù)的特征，因此，它要求以更加公共化的方式來提供。在公共事務(wù)治理上，社區(qū)作為一級組織，往往比政府更會計算成本與收益，在提供區(qū)域性、分散性的公共服務(wù)方面更富有成效。

三、發(fā)展社區(qū)公共服務(wù)的方法與路徑

作為新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的代表人物諾思認(rèn)為：制度是一個社會的游戲規(guī)則，是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約，旨在約束主體福利或效用最大化的個人行為。由此可見，制度在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，它是作為一種公共產(chǎn)品而存在的，而根據(jù)薩繆爾森的定義，“公共產(chǎn)品是指那種不論個人是否愿意，都能使整個社會每一個成員獲益的物品。”因此，制度對于國家、社會以及公民的生存和發(fā)展具有決定性的意義。制度是國家政治統(tǒng)治和社會管理的根本保障。

為了推動由政府本位、官本位和計劃本位體制向社會本位、民本位和市場本位體制轉(zhuǎn)變，由管制型管理模式向公共服務(wù)型管理模式轉(zhuǎn)變，就必須實現(xiàn)政府在實踐層面上的制度供給，確保制度建構(gòu)和運(yùn)行以人為本，因此，我國實現(xiàn)公共服務(wù)社區(qū)化的有效路徑就必須形成適應(yīng)社會發(fā)展要求的有效制度安排，使社區(qū)公民既能夠從制度運(yùn)行中獲得收益，又能夠成為制度的有力維護(hù)者。

如果從完善制度供給的角度，我們可以從以下幾個方面來思考發(fā)展社區(qū)公共服務(wù)的方法與路徑。

(一)完善我國公共服務(wù)的投融資制度

目前，我國的社區(qū)公共服務(wù)資金主要來源于四個渠道：一是政府對社區(qū)公共服務(wù)的投入。二是各種社會捐助形成的資金投入。三是有獎募捐基金投入。四是社區(qū)公共服務(wù)自身產(chǎn)出的再投入。即通過有償服務(wù)和贏利服務(wù)來補(bǔ)償其他福利性服務(wù)和為社區(qū)公共服務(wù)籌集資金的方式。社區(qū)公共服務(wù)作為社會保障體系的一部分，政府的投入始終是社區(qū)公共服務(wù)的重要資金來源。但因現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)實力有限，政府不可能對社區(qū)公共服務(wù)進(jìn)行大量資金投入，從而使社區(qū)公共服務(wù)的覆蓋面難以得到擴(kuò)大，無法滿足廣大居民對社區(qū)公共服務(wù)日益增長的需求。因此，完善我國公共服務(wù)的投融資制度，是中國成功實現(xiàn)社會轉(zhuǎn)型的一個重要方面，政府只有通過投融資體制的改革讓民間組織建立可持續(xù)發(fā)展的渠道，才能真正實現(xiàn)社會的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

從改革的角度來講，社會投資體制改革實際上涉及到兩個問題，一個問題就是政府和社會的關(guān)系問題，政府主導(dǎo)了社會公共投資領(lǐng)域的體制改革；另外一個問題是中央政府和地方政府的關(guān)系問題，兩者之間責(zé)任往往劃分不清。這兩個問題是改革開放三十年來沒有發(fā)生重大變革的少數(shù)領(lǐng)域，推動這兩個領(lǐng)域的改革，有利于培育公民社會的發(fā)育，以及培育社會組織來參與公共服務(wù)，讓地方政府和公民在社會公共服務(wù)領(lǐng)域有更多的接觸，從而推進(jìn)社會公共事業(yè)的發(fā)展。政府除了在硬件上投人以外，應(yīng)主動培育社會組織、民間組織和社區(qū)組織，并從居民的需求出發(fā)來配置這些資源。

(二)完善對社會組織的管理和激勵制度

長期以來，我國公共服務(wù)體制僵化，使得政府公共管理和公共服務(wù)的水平和質(zhì)量都受到極大影響，因此，完善對社會組織的管理和激勵制度，需要從以下三個方面著手：

一是將競爭機(jī)制引入到公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給領(lǐng)域，鼓勵社會組織參與和提供公共服務(wù)，打破公共服務(wù)的行政壟斷，建立社會多元化制衡機(jī)制，促使公共行政主體由一元轉(zhuǎn)為多元，實現(xiàn)公共服務(wù)和社會管理的社會化、多元化。

二是將企業(yè)的社會責(zé)任機(jī)制引入到對社會組織的管理之中。在今天這個多元化的社會中，每個組織都被期望成為能使各種資源得到更加富有績效的社會人，因此，社會對于每個組織所取得的績效的衡量標(biāo)準(zhǔn)是不同的，但這些標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定都有相似的價值取向，即：只有社會組織把公眾需求的滿足當(dāng)作自己的成就時，它們的行為才是最負(fù)社會責(zé)任的。

三是引進(jìn)現(xiàn)代公共管理制度，促進(jìn)政府資源和社會資源的有效結(jié)合。按照“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，政府委托社會組織承擔(dān)其有優(yōu)勢的行政性事務(wù)工作，通過“購買服務(wù)”、“項目管理”等多種形式實現(xiàn)政府資源與社會資源的有效利用。這不但有利于提供公共服務(wù)效率，降低公共服務(wù)成本，還有利于政府推動“政事分開，管辦分離”，實現(xiàn)政府職能的有效轉(zhuǎn)變。

第三，建立社區(qū)公共服務(wù)的專業(yè)化機(jī)制。社區(qū)公共服務(wù)的專業(yè)化，就是指社區(qū)公共服務(wù)有專業(yè)化的組織、專業(yè)化的隊伍以及專門的資金來源等。現(xiàn)代西方發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的社會服務(wù)已經(jīng)或正在走專業(yè)化的道路，我國為了實現(xiàn)現(xiàn)代化國家的戰(zhàn)略目標(biāo)，需要在社會領(lǐng)域進(jìn)行良好的現(xiàn)代管理或者治理，而現(xiàn)代管理方式的實施必然離不開專業(yè)機(jī)制的運(yùn)用。

中共十七大報告中提出建立和諧社會需要加強(qiáng)“社會重要人才”的建設(shè)，這是與社會管理過程中重視專業(yè)人才隊伍的建設(shè)密切相關(guān)的。據(jù)統(tǒng)計，截至1999年，全國有37所高校開辦了社會工作專業(yè)，已開始了專業(yè)化社會工作者培養(yǎng)方面的探索工作。這說明我國的社區(qū)公共服務(wù)已經(jīng)邁開了向?qū)I(yè)化發(fā)展的步伐。

社區(qū)公共服務(wù)的專業(yè)化是城市社區(qū)公共服務(wù)發(fā)展的方向，因為它不僅符合社會組織的結(jié)構(gòu)分化和功能專門化這一社會發(fā)展的客觀規(guī)律，而且與我國當(dāng)前正在進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是相適應(yīng)的，與市場經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)管理體制和“小政府、大社會”的社會結(jié)構(gòu)模式也是相適應(yīng)的。但在社區(qū)公共服務(wù)今后的發(fā)展道路上，僅僅停留在對專業(yè)本身的關(guān)注還不夠，可能還需要集中探討專業(yè)運(yùn)作的邏輯、發(fā)展的趨勢以及對社會管理的重要意義。

正如社區(qū)作為社會發(fā)展的一個重要節(jié)點(diǎn)，社區(qū)公共服務(wù)作為社會發(fā)展和社會變革的重要領(lǐng)域，正在經(jīng)歷著一個由自發(fā)向自覺、由經(jīng)驗型向?qū)I(yè)化、由政府單一結(jié)構(gòu)向社會多元主體結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。雖然我國的城市社區(qū)公共服務(wù)在很短時間內(nèi)已經(jīng)取得了可喜的成就，但是由于我國正處于經(jīng)濟(jì)和社會的轉(zhuǎn)型時期，還有許多現(xiàn)實因素制約著社區(qū)公共服務(wù)的發(fā)展，因此，政府只有通過市場和社會的力量合理整合社會資源，擴(kuò)大公眾參與，推行有效的公共財政投資制度，發(fā)展社會多元主體，加強(qiáng)政社合作，才能真正推動公共服務(wù)在社區(qū)的持續(xù)、快速、健康的發(fā)展，才能真正實現(xiàn)中國社會的順利轉(zhuǎn)型和社區(qū)制度的不斷創(chuàng)新。