農(nóng)村公共服務(wù)改革研究范文

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［摘要］良好的農(nóng)村公共服務(wù)供給是改善農(nóng)民生活水平、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的重要保障。傳統(tǒng)的農(nóng)村公共服務(wù)供給模式不能很好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村公共服務(wù)供給面臨發(fā)展的多重困境。傳統(tǒng)公共行政模式下的公共服務(wù)供給呈現(xiàn)出供給差異化、總量不足、質(zhì)量較低的特點(diǎn)。新公共服務(wù)理論力圖通過(guò)服務(wù)導(dǎo)向來(lái)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)供給的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)服務(wù)對(duì)接，保護(hù)農(nóng)民利益。

［關(guān)鍵詞］農(nóng)村;公共服務(wù)供給;新公共服務(wù)

農(nóng)村公共服務(wù)涉及農(nóng)村科教文衛(wèi)等各個(gè)方面，是提高農(nóng)民生活水平，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民基本權(quán)利的重要保障。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)情況的好轉(zhuǎn)，農(nóng)村公共服務(wù)供給水平得到了普遍改善。但農(nóng)村公共服務(wù)供給模式仍然面臨著諸多問(wèn)題，傳統(tǒng)公共行政模式下的農(nóng)村公共服務(wù)供給更偏重城鎮(zhèn)，也缺乏民主性，存在供給效率低下、資源浪費(fèi)、供給不公平等情況，我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供給模式迫切需要改革。筆者以新公共服務(wù)理論為視角，分析傳統(tǒng)公共行政模式下的農(nóng)村公共服務(wù)供給模式和農(nóng)村公共服務(wù)供給現(xiàn)狀，以期建立起在新公共服務(wù)理論下符合我國(guó)農(nóng)村特色的公共服務(wù)供給新模式。

20世紀(jì)70年代在西方國(guó)家興起的“重塑政府”改革是以新公共管理為導(dǎo)向的，主張以“企業(yè)家政府”、“顧客導(dǎo)向”等基本方法對(duì)公共部門進(jìn)行改革，“盡管新公共管理為導(dǎo)向的政府變革給西方國(guó)家?guī)?lái)了新的氣象，但實(shí)踐中微觀層面顯現(xiàn)的問(wèn)題，折射出宏觀層面上效率與公平、自主與監(jiān)督、分權(quán)的專業(yè)化與協(xié)調(diào)的關(guān)系問(wèn)題依然突出和亟待解決”，而新公共服務(wù)理論的代表學(xué)者登哈特夫婦認(rèn)為新公共服務(wù)是對(duì)傳統(tǒng)的公共行政模式和新公共管理模式的改革。新公共服務(wù)理論認(rèn)為政府的作用與新公共管理強(qiáng)調(diào)的“掌舵”不同，而應(yīng)當(dāng)是“服務(wù)”，并以對(duì)行政過(guò)程的參與而著稱，關(guān)注公民在行政管理中應(yīng)該扮演的角色。這些理論主張對(duì)于分析我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供給模式的轉(zhuǎn)變具有重要的理論指導(dǎo)意義。

一、傳統(tǒng)公共行政模式下的農(nóng)村公共服務(wù)

供給官僚制是傳統(tǒng)公共行政理論的核心，通過(guò)層級(jí)制使得行政管理的效率得到明顯提升。但在傳統(tǒng)官僚制的影響下，農(nóng)村公共服務(wù)供給也存在諸多問(wèn)題。傳統(tǒng)公共服務(wù)體制在對(duì)城市和農(nóng)村的公共服務(wù)供給上顯失公正平等，使得農(nóng)村居民享受的公共服務(wù)在品質(zhì)與數(shù)量上遠(yuǎn)遜于城市居民，進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)之間的差距。

(一)官僚體制的弊病

在傳統(tǒng)的官僚體制下，政府和官員通常是通過(guò)控制來(lái)實(shí)現(xiàn)效率，在公共服務(wù)供給方面，無(wú)論城鎮(zhèn)還是鄉(xiāng)村，都靠著強(qiáng)有力的控制來(lái)進(jìn)行公共產(chǎn)品的分配。官僚體制帶來(lái)很多問(wèn)題，一方面政府責(zé)任缺失，政府和農(nóng)村關(guān)系緊張，同時(shí)，由于我國(guó)中央決策具有自上而下的特征，下級(jí)政府的公共服務(wù)決策往往是根據(jù)上級(jí)的偏好來(lái)做決定，無(wú)法真正符合農(nóng)村的需求，這極易導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)供給失衡。另一方面，官僚體制下農(nóng)村、農(nóng)民地位不高，很多政策制定和執(zhí)行不關(guān)注農(nóng)村和農(nóng)民的利益，導(dǎo)致農(nóng)村、農(nóng)民的利益被邊緣化，公共服務(wù)供給也遠(yuǎn)不如城鎮(zhèn)。

(二)供給主體的單一

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村公共服務(wù)供給主體單一，供給主體主要是政府，如果地方政府執(zhí)行能力不足，則會(huì)阻礙農(nóng)村公共服務(wù)供給。同時(shí)，傳統(tǒng)行政管理不能依賴個(gè)人或企業(yè)等捐贈(zèng)方式來(lái)提供公共服務(wù)，一些地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)偏離主旨，該發(fā)展的沒(méi)有得到有效發(fā)展，城鄉(xiāng)差距沒(méi)有減小，加之鄉(xiāng)村自治力量依然薄弱，很多地區(qū)無(wú)法自己承擔(dān)公共服務(wù)供給。當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)供給困難重重，雖然從新中國(guó)成立到改革開(kāi)放至今，我國(guó)的農(nóng)村公共服務(wù)供給一直在轉(zhuǎn)變，但一些基礎(chǔ)公共設(shè)施依舊年久失修，供給主體還是不能很好地解決問(wèn)題，還需不斷解放和發(fā)展生產(chǎn)力，保障農(nóng)民的利益。

(三)財(cái)政供應(yīng)不足

在傳統(tǒng)公共行政中，農(nóng)村和農(nóng)民一直處在被動(dòng)的位置上，加之政令不暢，很多決策到了農(nóng)村基層無(wú)法得到有效實(shí)施，使得農(nóng)村和農(nóng)民無(wú)法享受到政策紅利。在我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)框架下，我國(guó)城鄉(xiāng)的公共服務(wù)供給是截然不同的兩種模式，“城市的公共服務(wù)由國(guó)家提供，而農(nóng)村同類的公共服務(wù)則由農(nóng)民自己解決”。在傳統(tǒng)自上而下的決策中，農(nóng)村的問(wèn)題很容易被忽視，與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，對(duì)農(nóng)村的財(cái)政供給還很不完善。同時(shí)，我國(guó)財(cái)政改革的政策中心也過(guò)多偏重城鎮(zhèn)，公共服務(wù)供給難以和農(nóng)民日益增長(zhǎng)的需求相匹配。

二、我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供給現(xiàn)狀分析

我國(guó)農(nóng)業(yè)人口眾多，農(nóng)業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響依然很大，對(duì)國(guó)家政治的穩(wěn)定與獨(dú)立、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與繁榮、社會(huì)的安定與健全都有著根本性的影響和作用。因此促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展是當(dāng)前建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。而農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)又是發(fā)展社會(huì)主義新農(nóng)村的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展如果跟不上農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求，滿足不了農(nóng)民的物質(zhì)精神文化需求，“三農(nóng)”問(wèn)題也就無(wú)從解決。就目前來(lái)講，我國(guó)的公共服務(wù)供給體制從整體上依然面臨眾多問(wèn)題，“公共需求的深刻變化與公共服務(wù)的嚴(yán)重不適應(yīng)已成為現(xiàn)階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出矛盾和主要問(wèn)題”。農(nóng)村公共服務(wù)供給與城鎮(zhèn)相比，無(wú)論水平和質(zhì)量仍然有很大的差距，但政府和社會(huì)一直在努力實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給均等化。

(一)公共服務(wù)供給差異化明顯

根據(jù)我國(guó)政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的分配情況，不同級(jí)別的政府提供公共服務(wù)的類別和區(qū)域也是不同的，中央政府主要提供涉及全國(guó)整體性利益的公共服務(wù)，地方政府負(fù)責(zé)地方性公共服務(wù)或產(chǎn)品的提供。同時(shí)，自我國(guó)1994年實(shí)施分稅制以來(lái)，中央與地方的財(cái)權(quán)劃分逐漸明確，中央政府擁有強(qiáng)大的財(cái)力，而地方政府的財(cái)力則和地方經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)。這就使得在提供公共服務(wù)時(shí)，不同的提供主體所提供公共服務(wù)的水平和質(zhì)量具有明顯的差異性。這種差異化主要涉及城鄉(xiāng)差異、中西部差異以及村與村之間的差異。城鄉(xiāng)差異是公共服務(wù)供給的主要差異，這是由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的。由于中西部差異大，無(wú)論是地方財(cái)政收入還是農(nóng)民生活水平都不能相比，農(nóng)村最基本的公共服務(wù)比如供水都存在困難。加之中西部地區(qū)需求不同，也使得平均公共服務(wù)供給難上加難。農(nóng)村之間的差距也非常明顯，基本同村落之間的經(jīng)濟(jì)水平差異相對(duì)應(yīng)。

(二)農(nóng)村公共服務(wù)產(chǎn)品總量不足、地區(qū)差異大

在我國(guó)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人們對(duì)生活水平要求的提高，使得農(nóng)村公共服務(wù)需求的缺口日益擴(kuò)大，農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)不足現(xiàn)象越來(lái)越明顯，農(nóng)村公共服務(wù)供給與農(nóng)村公共服務(wù)的需求之間存在巨大的不平衡性。雖然各級(jí)政府逐步加大了對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的支持力度，使得農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)水平和質(zhì)量有所加強(qiáng)，但由于農(nóng)村公共服務(wù)的缺口存在時(shí)間長(zhǎng)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后和農(nóng)村公共服務(wù)供給低下的狀況仍然沒(méi)有很有效的改善。同時(shí)，由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況不同，使得不同地區(qū)之間或者同一地區(qū)不同村莊之間的公共服務(wù)水平也不盡相同。在東部沿海地區(qū)，農(nóng)村和城市的公共服務(wù)水平已經(jīng)大致處于同一水平線上，而在中西部地區(qū)，除極個(gè)別經(jīng)濟(jì)好的村莊外，大部分農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)供給水平和供給質(zhì)量仍然很低，再加之權(quán)力尋租等其他因素的影響，使得農(nóng)村公共服務(wù)供給成了當(dāng)?shù)匕l(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和提高人民生活水平重大阻礙之一。

(三)改革試點(diǎn)不斷增多

新公共服務(wù)理論認(rèn)為，要保障公民利益，公民的角色認(rèn)識(shí)相當(dāng)重要，因此要設(shè)法改善公民的待遇。政府對(duì)民生的關(guān)注使得基層公共服務(wù)供給的狀況得到有效改善。以基層勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障服務(wù)設(shè)施建設(shè)試點(diǎn)為例，我們能夠看出政府在改善農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施，提升基層農(nóng)村公共服務(wù)能力的努力。同城市相比，農(nóng)村公共服務(wù)供給體制還需要改進(jìn)，但近年來(lái)隨著改革的不斷深入，農(nóng)村公共服務(wù)供給方面得到了很大的提升。

(四)政策法規(guī)進(jìn)一步完善

制定更為完備的法律法規(guī)，對(duì)保障農(nóng)村公共服務(wù)供給至關(guān)重要。例如國(guó)務(wù)院的《國(guó)家貧困地區(qū)兒童發(fā)展規(guī)劃(2014—2020年)》等，重點(diǎn)關(guān)注貧困地區(qū)的教育醫(yī)療等基本公共服務(wù)供給，提供政策支持。公共服務(wù)供給體制不斷得到完善，大力建設(shè)新型農(nóng)村。對(duì)我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供給來(lái)講，最迫切希望實(shí)現(xiàn)的是城鄉(xiāng)融合統(tǒng)一以及公共服務(wù)供給均等化，這需要法律、法規(guī)的建立和不斷完善。

三、新公共服務(wù)理論下農(nóng)村公共服務(wù)供給對(duì)策分析

公共服務(wù)均等化是政府努力的重點(diǎn)，破除城鄉(xiāng)二元壁壘是政府工作的重心所在。為農(nóng)村提供基本的公務(wù)服務(wù)有利于提升農(nóng)村自身的公共服務(wù)水平，推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

(一)城鄉(xiāng)服務(wù)融合對(duì)接

按照新公共服務(wù)理論，在未來(lái)的改革中，要發(fā)揮社會(huì)力量，注重公民權(quán)，但并非要搞絕對(duì)的“平均主義”，政府公共財(cái)政支出項(xiàng)目應(yīng)與農(nóng)村的公共服務(wù)需求相符。在公共服務(wù)制度的改革中，要明確中央和地方的權(quán)責(zé)，還要積極通過(guò)社會(huì)渠道融資，把社會(huì)力量引入到農(nóng)村公共服務(wù)供給中來(lái)，同時(shí)，要減輕農(nóng)民因公共服務(wù)所背負(fù)的各種經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。城鎮(zhèn)化建設(shè)要不斷深入，要尊重農(nóng)民的意見(jiàn)，保障廣大農(nóng)民的基本利益，在構(gòu)建新型農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制的過(guò)程中，逐步建立城鄉(xiāng)融合、統(tǒng)一的公共服務(wù)體系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)科教文衛(wèi)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，以逐步建立城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)體系。

(二)建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)

農(nóng)村社區(qū)是基層中的基層，建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)可以大幅度提升公共服務(wù)供給水平。政府要增加財(cái)政投入，保障公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量，重視農(nóng)民權(quán)利。在新型農(nóng)村社區(qū)中要建立更好的農(nóng)民參與機(jī)制，讓農(nóng)民的利益需求得到更好的表達(dá)。轉(zhuǎn)變以往農(nóng)村在行政管理中的被動(dòng)局面，以服務(wù)帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)文明發(fā)展。在農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、教育等基本公共服務(wù)供給方面，各級(jí)政府也要加大對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)的財(cái)政支持力度，不斷縮小城鄉(xiāng)社區(qū)差距，讓新型農(nóng)村社區(qū)成為提高農(nóng)民生活水平、改善公共服務(wù)供給質(zhì)量的重要依托。

(三)注重基層民主建設(shè)

新公共服務(wù)理論注重公民權(quán)和公民意識(shí)的培養(yǎng)。在新公共服務(wù)中，民主具有重要的價(jià)值。“與新公共管理不同，新公共服務(wù)以公民對(duì)行政過(guò)程的參與而著稱。”在我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制構(gòu)建過(guò)程中，我們應(yīng)該注重基層民主的建設(shè)。我國(guó)農(nóng)村村民自治雖然實(shí)行了很多年，但鄉(xiāng)村自治力量還相對(duì)薄弱，農(nóng)村基層民主發(fā)展也有很多阻礙。在農(nóng)村公共服務(wù)供給決策中，要更好地發(fā)揮農(nóng)村的自治力量。在農(nóng)村公共服務(wù)機(jī)制改革中，需要完善農(nóng)村基層民主制度，發(fā)揮村民自治機(jī)構(gòu)的作用，建立健全農(nóng)民的利益表達(dá)機(jī)制，確保農(nóng)村公共服務(wù)的提供與農(nóng)民的服務(wù)需求相符合，確保農(nóng)村公共服務(wù)的種類、數(shù)量和供給方式能體現(xiàn)農(nóng)民的意愿，而非簡(jiǎn)單的由基層政府的意志所決定。

(四)更加關(guān)注農(nóng)民利益

“新公共服務(wù)提供了這樣一個(gè)基礎(chǔ)點(diǎn)，圍繞他，我們可以把一項(xiàng)公共服務(wù)建立在公民對(duì)話和公共利益的基礎(chǔ)上。”農(nóng)村公共服務(wù)的供給應(yīng)該關(guān)注農(nóng)民的利益，滿足農(nóng)民的需求。為了滿足農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)的需求和維護(hù)農(nóng)民的公共利益，我們必須有效提升農(nóng)村基層民主治理水平，在鄉(xiāng)村治理中不僅要處理好鄉(xiāng)村精英與農(nóng)村大眾的關(guān)系，還要處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)和村黨支部的關(guān)系，真正做到還權(quán)于民，還權(quán)于村，從根本上有效提高農(nóng)村基層民主的質(zhì)量。切實(shí)維護(hù)好農(nóng)民的合法利益是做好農(nóng)村工作的保障，各級(jí)政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)的過(guò)程中，不能侵害農(nóng)民的合法利益，不能為了經(jīng)濟(jì)利益犧牲農(nóng)村社會(huì)利益，不能為了城市利益犧牲農(nóng)村利益。

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作者：汪鄰1；范瑞光2 單位：1．天津師范大學(xué)2．黑龍江大學(xué)