農村公共服務的模式選擇與制度設計范文

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摘要：

當前，我國正處于實現“四個全面”發展戰略的關鍵時期。經濟新常態下，我國的宏觀環境、農民需求、國家政策等有了不同程度的變動。這些變動對我國農村公共服務供給模式的選擇提出了現實要求，同時也指明了進一步提升的路徑。鑒于我國廣大農村地區的實際情況，農村公共服務模式應以農民需求為導向，以改善民生為核心，以社會化改革為方向，以城鄉一體化為支撐，同時逐步加強農村公共服務建設的制度設計，構建“政府主導、社會協同、市場推進、民眾參與”的“一主多元”農村公共服務多元差異化供給模式。

關鍵詞：

新常態；農村公共服務；模式選擇；制度設計

黨的十八屆四中全會明確提出“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”。法治國家的建立需要政治穩定和社會發展的保障機制。現代社會里，政府要獲得國家政權的合法性，并實現有效的社會管理，就必須具備為社會各階層提供滿足其社會需求的公共產品的能力。由于公共財政的緊缺和公共產品的匱乏，我國長期實行公共服務供給的城鄉二元分割體制，在基本公共醫療、衛生、教育服務、社會保障以及基礎設施建設等方面城鄉之間存在很大差距。2013年，我國農村人口達到62961萬人，占全國總人口的46．27％，但是2013年中央財政用于“三農”的支出安排合計13799億，僅占當年財政支出地的9．87％［1］。從當前情況看，農村公共產品和公共服務長期供給不足，既無法滿足農民群眾日益增長的物質、文化和生活需求，也嚴重制約了社會主義新農村的建設，一定程度上損害了政府執政的合法性基礎。中共中央為實現“四個全面”的發展戰略，進一步要求緊緊圍繞保障和改善民生，在促進社會公平正義和深化社會體制改革的同時，統籌城鄉基礎設施建設和社區建設，推進城鄉基本公共服務均等化，加快形成科學有效的社會治理體制。“逐步實現城鄉基本公共服務均等化”已成為深化我國農村社會改革和發展、破除城鄉二元分割制度的重要著力點和基本目標。在經濟新常態的時代背景下，探討我國農村公共服務供給模式及制度設計，對于從根本上解決“三農”問題，實現城鄉經濟社會一體化發展具有重大的理論與實踐意義。

一、國內外相關研究動態

農村公共服務模式的發展與創新，關系到黨的路線、方針、政策在廣大農村的貫徹落實，關系到黨領導的農村社會主義陣地的鞏固和發展。國內學者在吸收和借鑒國外公共服務理論的基礎上，深入我國農村建設實踐進行了不間斷的研究。總體而言，我國學者的研究主要集中在農村公共服務的供給模式、供給主體、供給結構、供給中存在的問題及解決措施等方面。在農村公共服務的供給模式研究上，張軍、何寒熙認為市場經濟體制的建立對農村公共產品的供給產生了深遠的影響，由此催生了新的供給模式的出現。在此基礎上，將農村公共產品的供給模式劃分為私人模式、民間合作模式和政府主導模式三種［2］。劉保平、秦國民認為，農村公共服務的供給方式應有以下幾種：一是政府通過政策支持直接供給，如農村的義務教育；二是政府購買私人（含各類社會組織）的社會服務，主要是針對可收費的農村公共產品所采取的方式；三是政府補貼私人或企業的供給方式，通過直接補貼或間接補貼、減征免征稅收、提供無息貸款等，來幫助和鼓勵私人或企業提供農村公共產品［3］。董明濤、孫鈺等學者認為，社會轉型期農村公共產品供給模式的選擇，應在遵循時間和空間兩個維度的基礎上進行合理性判斷。在時間上，要區別各類農村地區對公共產品的需求結構的差異和不同時期國家財政的供給能力的大小。因此，農村公共產品的供給模式應充分考慮到農村各地區所處的經濟社會發展階段的現實情況。在空間上，由于不同地區農村經濟社會發展水平差別很大，這決定著不同地區的市場化、社會化程度的異質性［4］。陳朋等認為，應構建由政府、市場、社會和農民多元主體協同參與的農村公共服務多元供給機制，形成“政府主導、市場優化、社會協同、農民參與”的農村公共服務供給格局，才能有效擺脫我國當今農村公共產品供給嚴重短缺的困境［5］。

吳業苗認為，以政府或以市場為主體的單中心體制都存在失靈問題，農村公共服務的供給模式與治理機制應該多元化。應該根據其公共屬性和政治屬性的要求，既要型塑一個以政府為主導地位的“一主多元”的供給體系，還要構建一個與其供給模式相適應的綜合治理機制，包括競爭機制、參與機制、利益表達機制和分工機制等［6］。在農村公共服務供給主體研究上，陳世偉認為，政府在農村公共服務的供給中雖占據著主導地位，但絕不是唯一的主體。當前政府職能定位不明確、市場力量參與不夠、農村社區和農民自身作用沒有得到充分發揮。因此，應依據農村公共服務的不同層次和屬性，構建政府、市場、社會、農民自身等主體多元參與的機制［7］。范逢春等學者以“治理”理論、“協同論”為理論基礎，構建了包含政府、自治組織、私人部門、第三部門和公民五大治理主體的農村公共服務供給體系，并明確了各主體間的角色職責與行為優化路徑［8］。在農村公共服務供給結構研究上，我國許多學者都指出目前我國農村公共服務供給存在結構失衡問題，主要表現為：其一，由于缺乏有效的需求表達機制，農民急需的生產和生活需要的公共產品供給嚴重不足，而農民不需要的或需求較少的公共產品卻大量過剩。其二，公共服務供給的城鄉差距大，城市公共服務在質量和數量上供給均明顯優于農村。其三，農村公共服務供給的地區差異，總體而言，發達地區農村的公共服務供給狀況比貧困地區要好，東部農村地區公共服務遠優于中、西部邊遠農村地區公共服務［9］。在農村公共服務供給問題及解決措施研究上，魏濤認為，我國傳統的農村公共服務設施單中心供給模式因資金缺乏、市場有效競爭不足，導致了廣大農村地區公共服務設施供給的嚴重不足。為解決有效供給不足這一困境，必須改變過去由政府單一中心供給模式，轉向政府、社會和企業共同承擔的多中心供給模式［10］。賀雪峰、謝華花等認為，農村公共服務供給存在問題的關鍵在于供給主體的定位方面。當前，農村公共服務供給主體以政府為主，然而，政府服務職能的“缺位”、“以錢養事”市場前提的匱乏是造成我國農村公共服務供給嚴重不足的重要原因。因此，引入政府之外的社會力量參與農村公共服務供給勢在必行［11］。艾醫衛、屈雙湖等認為，農村公共需求的增長、升級和日趨多樣化與農村公共服務不到位、供給不足之間的矛盾逐漸突顯。面對日益增長的公共需求，政府必須改變長期以來的單一供給局面，建立健全需求表達機制和需求汲取機制，應充分發揮政府、市場、社區和第三種力量在農村公共產品供給中的合力作用［12］。

王穎，王洪川則認為，當前我國農村公共服務體系還存在著供給主體單一、責任不清、決策體制不合理、供需脫節、財政投入不足以及最基本的農村公共服務嚴重不足等諸多問題，指出必須在堅持新公共服務理念下，通過建立以政府為主體的多渠道、多形式、多層次的多元供給體制，以公共服務需求為導向的決策機制，科學有效的公共財政投入體制，以及完善的監督機制等途徑，構建與完善我國新型農村公共服務體系［13］。國外學者的研究則偏重于城市公共服務產品的供給研究和分析，且已經形成了較為完備的理論模式和研究框架。由于國家發展狀況和政治制度的差異，國外學者對農村公共服務供給體系和模式的研究則相對較少，且分散。國外學者，特別是發達國家的經濟學家多從宏觀層面論述政府及社會組織在公共服務供給中的角色定位、職能分工和政策實施。亞當•斯密在《國富論》中首次闡釋了政府的職責之一就是“設立并維護某些公共工程和公共機關”，而“不可能為了個人或少數人的利益”［14］284。功利主義經濟學派代表人物詹姆斯•穆勒指出僅且只有國家（政府）才會強制征收必要的稅費去保障和彌補社會公共服務的匱乏，然而由于政府規模的擴大和公共財政的缺口，政府主導的社會公共產品的供給機制難免會出現失靈狀態［15］。自20世紀70年代以來，在發達國家的農村地區，“政府失靈”現象逐步凸顯。農村公共產品供給不足問題引起了國外學者的研究興趣。其研究主要集中在城鄉公共服務供給的不平衡性、政府壟斷型供給模式的非持續性和農村公共服務供給的有效性等方面。新公共服務理論倡導者認為，政府在配置社會公共資源上應在城鄉之間劃定科學合理的比例。政府公共服務項目應滿足農村社區居民的合理需求，并確定供給效率的評估指標，以保障農村公共服務的有效性。以文森特•奧斯特羅姆為代表的新公共管理學派提出了公共服務供給的“多中心”模式，主張引入市場競爭機制，動員社會組織力量去彌補政府財政不足的缺陷，期望通過底層設計和實踐行動破除“政府獨攬”的單一化壁壘［16］。美國學者薩瓦斯則針對政府壟斷型供給的不足，提出了公共服務的“民營化”模式。他認為，民營化是改善政府公共服務供給的最佳途徑，主張通過政府間的承包協議、特許經營權、財政補助、項目出售、市場競爭、志愿服務以及“憑單制”等制度設計的形式對公共服務生產者和安排者的社會責任做出具體規定［17］。

二、我國現有農村公共服務供給模式的不足與選擇

（一）理性評價：農村公共服務現有模式的不足

1、以政府為主體的壟斷型供給模式從我國農村公共服務供給方式的變遷來看，在未實行農村稅費改革前，特別是化時期，農村公共服務供給的單一模式就是政府壟斷型供給。在這種模式下，農村公共服務的供給處于“政府獨攬”狀態。政府作為公共服務的唯一供給主體，嚴控國家公共財政。農村基層政府公務服務的資金主要來源于上級政府的財政撥款和農村集體經濟自留資產。因此，在有限的財政安排下，政府扮演著雙重角色，既是農村公共服務產品的生產者，又是提供者。以政府為主體的農村公共服務供給體系一定程度上滿足了農民群眾的生活需求，穩定了農村經濟社會發展改革的大局，但在現實中始終擺脫不了政府失靈的困境。特別是在現有的政績考核制度下，政府的過度干預帶來了眾多的弊端。首先，由于排斥市場和社會的參與，政府有限的自身能力與民眾不斷增加的公共服務需求之間的矛盾突出，農村公共服務的供給只可能停滯在低水平供給狀態。其次，政府的壟斷供給缺乏足夠的競爭，政府單方面決定農村公共服務的供給數量和質量，農民只能被動地接受政府的供給，難以真正滿足農民對公共服務的迫切需求。再次，監督機制的缺失造成公共服務供給質量和效率低下。基層政府工作雖然受到上級政府和選民代表的監督，然而這些監督者并不一定是農村公共服務的消費者，難以做到足夠認真地去鑒定公共服務質量，如此勢必會導致監督流于形式，并且被監督者掌握著實際權力和資源，監督者往往出于自身利益的考慮沒有履行真正的監督職責，監督制度所產生的結果大打折扣。

2、以市場為主體的“契約型”供給模式以哈耶克為代表的新自由主義學派強調通過完全的市場化來實現社會資源的有效配置，反對政府的過多干預，主張政府在合理的限度內制定市場主體行為的法律框架，以調節經濟的失衡狀態，從而維持經濟社會的穩定與發展［18］。在以市場為主體的“契約型”供給模式中，政府通過公開招標的方式，與市場組織談判，并簽訂服務協議，市場經濟組織（公共企業、社會團體和個體經營者）承擔著政府公共服務項目的生產與提供任務，政府則扮演著調節者、管理者與監督者的角色。農民可以通過政府補貼方式，憑借有關憑證在市場上自由地購買特定服務。而對于具有自然壟斷性的公共服務項目，政府應制定行業生產標準，特許少數企業進入該領域生產，采取政府補助與農民自費的方式獲取諸如電力、自來水和水利灌溉等公共產品。由此可見，市場契約供給與政府壟斷供給相比確有其目身的優勢，其最大的優勢在于政府通過向市場組織購買公共服務能夠有效激發競爭性，提高公共服務質量；同時降低行政成本，節約財政支出。然而，市場也存在失靈現象，難以達到帕累托最優狀態。其一，由于公共服務的非排他性和非競爭性，市場供給不可避免地會產生“免費搭便車”現象。其二，市場組織存在自利動機和追求利益最大化的傾向，可能會單方面根據市場的導向來確定公共服務的供給，而忽視農民的差異化和個性化需求，導致公共服務的供需失衡。其三，市場在配置資源過程中的失靈，有可能導致農村公共服務的地區差距與群體分化。

3、以社會為主體的自愿型供給模式20世紀初，以A．葛蘭西為代表的新馬克思主義思想家提出了有別于國家和市場的第三領域的公民社會領域。現代公民社會理論的杰出代表M．沃爾澤認為，“公民社會是非強制的人們的共同社會（association）空間，是基于家族、信仰、利害、意識形態而形成、并且充滿這一空間的關系網絡”［19］，它不同于發揮強制力的國家和追求利益的市場，包含豐富多樣性的中間團體通過網絡的形式構成公民社會的實體。當前我國農民的公民意識不斷增強，特別是村民自治實現形式的創新使得農民自我發展、自我管理與自我服務的能力逐步提升。由此，自愿型供給模式就兼具了理論和實踐條件。特別是鄉鎮一級政府財政轉移支付不足的情況下，僅靠地方財政和市場的資源配置難以有效保障農村貧困和邊遠地區公共服務供給的增長。從農村公共產品供給形式的現實狀況來看，獨立于政府和市場之外的第三種供給形式是客觀存在的，也是最容易被社會所忽略的。對于中西部財政緊張和私人資本市場弱小的廣大農村地區來說，自愿供給是農村公共產品供給的重要補充［20］。以民眾為主體的自愿供給主要依靠各種非營利組織、社會團體、村民委員會（社居委）以及農民之間的互幫互助和自我服務，其主要方式是財物捐贈、義務勞動、智力支持與資源共享。在解決農村貧困地區的教育、醫療與養老問題時，社會自愿供給模式更顯靈活性。然而，應當看到我國非盈利性組織、社會公益團體等社會力量發育欠缺，融資能力薄弱；同時，農民自我服務與增能的公民意識尚未普遍得到普及，這些必然會限制自愿供給能力。

（二）模式選擇：農村公共服務的多元差異化供給需要指出的是，我國農村公共服務的供給并不只是存在上述三種單一的簡約化模式。在實踐中，往往是綜合考慮政府壟斷型供給模式、市場主導型供給模式和社會自愿供給模式各自的優點與缺陷，有針對地考慮地區差距、城鄉差異與群體需求。由此，筆者提出“多元差異化供給模式”（見圖1）。“多元差異化供給模式”堅持因地制宜和實事求是的原則，其核心內容主要有：第一，政府在農村公共服務供給中存在著不可推卸的責任，但這并非意味著農村公共服務就是政府的專利。政府是市場失靈后彌補農村公共服務需求不足的最后一道保障，應增強農村公共服務的市場準入機制，科學界定政府與市場或社會通過契約而產生的“委托—”關系，從而實現多主體供給機制。第二，確保多主體供給模式能提供有效的、公平的農村公共服務，關鍵在于基層政府職責的發揮。政府與市場或社會組織形成的農村公共服務合作契約關系只是政府公共責任實現方式的轉變，“政府移交的是服務項目的提供，而不是服務責任”［21］。相反，政府應當積極轉變職能，再綜合考慮農村落后的經濟和市場環境，創新農村公共服務實現的途徑。農村公共服務的有效供給兼顧公平與效率，不能放任于資源的一般性配置，政府必須在制定目標、政策實施、服務產品的生產與分配的各個環節中擔負起更多、更重的責任。第三，農村公共服務供給的差異化格局。隨著體制轉軌、結構分化與利益重組的不斷加劇，地區之間、行業之間、城鄉之間以及社會群體之間發展程度和水平的差距逐步加大，農村公共服務需求差異、區域差異、城鄉差異和群體差異日趨明顯。因而，農村公共服務供給應從不同地區農村的實際情況出發，在不同環境下采取適宜的制度模式，不固化地看待農村公共服務的動態變化，必定會獲得事半功倍的效果。

三、新常態下我國農村公共服務模式的改革重點

當前，面對經濟下行帶來的各種負擔，農村公共服務建設的速度與質量必須雙雙“上提”，才能建立起常態化的農村公共服務體系，特別是要找準政府的功能定位，轉變政府工作作風，提高辦事效率，進一步簡政放權，取消一些不合理的審批和收費項目，維系農民群眾生活質量。同時，結合我國廣大農村地區的實際情況，樹立以農民需求為導向、以改善民生為核心、以社會化改革為方向、以城鄉一體化為支撐的新常態下農村公共服務模式改革趨向。

（一）以農民需求為導向：彌補政府服務項目供給的盲目性農村公共服務必須以滿足農民需求為供給導向。建國后，由于公共財政的不足，我國長期實行公共服務供給的城鄉二元分割體制。在有限的資金條件下，各級政府廣泛采取自“上”而“下”的量化配額供給模式。由此形成的單一化監督和評價體系，過于強調公共服務數量的增加，而忽視服務質量提升。政府政治學家阿爾蒙德針對政府公共服務供給的有效需求不足問題，提出自“下”而“上”的“需求表達型”供給模式，并認為這種模式是科學決策的基本前提，代表著多數人在反復協商和權衡之后達成的“公意”，也是政府規范權力行使的合法性基礎［22］62。如果公共服務需求不能夠被農民以暢通、有效的方式完整表達出來，政府就難以形成對農村公共服務需求的科學認識，也就無法為農民提供真正符合需求的公共服務項目，極易導致政府服務項目與農民合理需求之間的偏差。實踐證明，單純地或過分地依賴上級政府的公共政策指令，基層政府就很難實現公共服務的均等化［23］。因而，應暢通政府與農民溝通渠道，為農民提供充分發表政見、清晰表達需求的平臺，建立起多元責任主體、供給主體之間的磋商和談判機制。在達成共識的基礎上，擴大農民對服務項目的參與與監督范圍，逐步形成政府、農民與市場組織民主協商與良性互動的新局面。

（二）以改善民生為核心：提高農村公共服務項目的質量水平黨的十八大報告指出，“加強社會建設，必須以保障和改善民生為重點”。改善民生就是政府千方百計增強人民的內在發展能力，提高人民的生活質量，從而增進人民福祉。政府除了發展市場經濟、加強收入分配的調節、實施積極的就業政策等增加人民收入之外，必須加強政府公共服務能力建設、滿足人民的公共服務需求。推進以改善民生為重點的社會建設，很大程度上必須依托于農村主戰場。農村公務服務的好壞直接關乎農村社會建設的成敗。因此，實現農村基本公共服務質量提升是農村社會建設的核心內容之一。提升農村公共服務質量，首先，意味著政府應依據農民日益增長的需求重新定位自身職能，強化農民作為公共服務享有者的主體地位，樹立以滿足公眾需求為目標的價值導向，建立以公眾滿意度為評價標準的服務體系。其次，要尊重農民權利。構建農村公共服務體系是保障廣大農民群眾基本權利的有效途徑。表面上，民生問題是對社會經濟問題的補充，但實質上它首先是個政治問題，關系人民權益的實現。以前農村社會公共服務的缺失某種程度上就是忽視了農民權利的實現。因此，構建農村公共服務體系是保障廣大農民群眾基本權利的有效途徑，其最終目標就是“努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”。

（三）以社會化改革為方向：構建“一主多元”的服務供給格局當前我國處于實現“四個全面”的關鍵時期，社會治理的難度日趨加大，構建和諧穩定的社會“善治”體系離不開政府與社會力量之間的有效合作；特別是復雜多變的現代社會，單靠政府的管理與服務，難以有效化解基層矛盾、維持社會正義與提升民生質量。因而，農村公共服務的供給模式需要變革政府單一化的科層化供給方式，逐步實現向公共服務社會化轉變。農村公共服務社會化，是指在提供農村公共服務的過程中，政府調整自身的職責范圍，根據農村不同地區、不同群體以及不同公共服務項目的性質和特點，以農民需求為導向，引入市場競爭機制，將原來由政府獨攬的公共服務職能轉移給非政府組織和私人部門，形成以政府主導、各類社會主體共同參與的多元供給格局，從而提高供給效率，增進農民福祉。筆者認為，農村公共服務社會化具有以下裨益：其一，公私合作減支增效。在農村公共服務過程中采取政府主導、市場運作方式，可以有效彌補政府公共能力的缺失，通過專業化的社會力量能夠提高公共服務項目的管理效率，從而降低服務成本。其二，非盈利組織成為有效補充。非盈利組織對服務對象及其需求能夠做出及時反應，同時也能擴展農村公共服務經費的來源。其三，監督管理促提升。農村公共服務社會化改革中，政府并不是推卸承擔農村基本公共服務供給的主體職責，而是促使社會公共服務專業化發展，并制定社會化主體提供公共服務的法律框架，建立“標桿管理”績效評估方式，同時引導民眾參與服務質量監督［24］。

（四）以城鄉一體化為支撐：實現農村基本服務體系的“城鄉對接”改革開放以來，由于城鄉二元的公共服務供給體制尚未改變，加之地方政府尤其是基層政府財力的缺乏，使農村基本公共服務供給嚴重滯后，農村醫療、教育、養老、文化、社會保障等公共服務與城市相比明顯落后。當前，我國農村新一輪貧困的形成與農村基本公共服務嚴重缺失有著直接關系。城鄉二元結構所帶來的基本公共服務供給不均衡問題，已嚴重阻礙了我國社會主義新農村建設。自黨的十六屆五中全會首次提出“按照公共服務均等化原則，加大對欠發達地區的支持力度，加快革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區經濟社會發展”以來，黨的十八大報告又明確指出，要加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系。在這種特定背景下，建設服務型政府、實現城鄉一體化發展必須打破公共服務城鄉二元分割體制。筆者認為，實現農村基本服務體系的“城鄉對接”必須樹立“破”“立”并舉的意識。既要逐步剔除附著在戶籍制度上的不平等福利，又要充分整合城鄉資源，穩妥推進基層政府治理方式的革新，為建設新型農村服務體系提供制度保障和財政支持。鑒于我國公共服務的地區差異，在經濟發達地區，率先建立城鄉統一的基本公共服務制度，實現城鄉基本公共服務一體化供給；在中等發達地區，鼓勵有能力的地區開展城鄉公共服務一體化對接試點，在穩定提高農村基本公共服務水平的同時出臺過渡性措施，避免區域分化帶來的不穩定因素；在欠發達的農村地區，在逐步提高城鎮化水平的同時，充分發揮政府的保障功能，完善農村基本公共服務體系，在政策和制度設計上給予傾斜［25］。

四、構建多元差異化供給模式的制度設計

有效的供給模式離不開配套措施的保障，沒有良好的制度環境，無法使新模式順利運行。因此，在探索新常態下農村公共服務多元差異化供給模式構建的同時，很有必要結合我國農村的現實情況改革現行的不合理制度，加強相應配套措施的建設，突破農村公共服務供給“瓶頸”。

（一）破除城鄉二元體制壁壘，實現城鄉公共服務一體化發展黨的十八屆三中全會提出，堅持走中國特色新型城鎮化道路，努力實現城鄉一體化發展。而要實現城鄉一體化的關鍵就在于城鄉公共服務的均等化。離開基本公共服務均等化，農村城鎮化只空有形式而無內容。當前基本公共服務城鄉差距、地區差距逐步凸顯，城鄉資源分配不公使得農村基礎設施建設落后，公共服務網絡薄弱，醫療、養老等社會保障難以滿足人民群眾的現實需求。破除城鄉二元化體制壁壘，建立城鄉一體化的基本公共服務制度，成為我國農村社會體制改革的重要著力點。其一，要改革城鄉二元分割制度，有步驟地在中小城市和小城鎮開展戶籍改革試點，取消城鄉戶籍差別，建立按居住地登記居民戶口的制度，夯實農民的職業身份，并賦予農民同等享受公共服務的權利。當前要重點解決2．7億進城農民工的公共服務問題，在制度設計上加強對城市務工農民工醫療、養老、住房及子女教育的保障。其二，要加大公共資源向農村、貧困地區和社會弱勢群體的傾斜力度，把農村公共基礎設施建設和農村公益事業的發展逐步納入國家財政支出范圍。充分發揮財政杠桿的引導作用，積極引導社會資本參與農村公益性基礎設施建設，為農村公共建設注入新的活力。其三，要建立城市對農村的“支持—反哺”長效機制。在融資方面，涉農國有企業應有效促進農戶經濟在產業鏈延伸中的融合發展，支持項目建設落地農村，在精深加工中實現農民增產增收。同時，鼓勵私人企業投資農村基礎設施建設，引導非公有制經濟以市場化機制方式提供公共服務項目，滿足人民群眾不同層次的服務需求；在培訓指導方面，實施城鄉結對幫扶制度，加大對基層干部的培訓教育力度，培養知識型新農民，建立科技、文化、法律、衛生下鄉常態化機制，增進城鄉溝通，形成合力。在村級經濟發展方面，加快土地依法流轉和適度規模經營，積極發展農村合作經濟，創新農村集體經濟實現形式，依托農業骨干企業，大力發展現代農業［26］。

（二）推動基層政府職能轉型，強化政府在農村公共服務中的主體職責加快基層政府職能轉型，強化政府的主體責任，是實現農村基本公共服務均等化的基本保證。30多年的改革實踐證明，農村公共服務的供給離不開政府的主導作用，為農民提供基本而有保障的公共產品和服務是政府應盡的職責。當前農村公共產品供給實行政府分級負責制，鄉鎮作為直接向農民提供公共服務的基層政府在實際操作過程中存在供給錯位、缺位問題，主要表現為事權與財權的矛盾，基層政府有限的財政難以有效增進農村公共服務的數量與質量。特別是在落后的農村地區，某些重大基礎設施建設本應由政府與農民共同承擔，結果卻由農民獨自出資新建，給農民帶來沉重的經濟負擔。政府作為農村公共產品提供的主體職能并不名副其實。因此，在經濟新常態的時代背景下，更需要推動基層政府職能轉型，強化政府在農村公共服務中的主體職責。其一，明確基層政府在農村公共服務供給中的政策引導和保障作用。與市場在資源配置中的基礎性作用不同，政府應當側重于公共服務的決策與監管，堅持以人為本的服務理念，改變“大包大攬”的作風，逐步實現由公共服務的“直接生產者”向公共服務的“監督管理者”、“資源鏈接者”與“政策保障者”的轉變，優先解決與廣大農民有直接利益關系的生存與發展問題［27］。其二，政府應利用各種政策安排，努力構建以政府供給為主、民間資本廣泛參與的供給機制。鼓勵民間資本積極參與農村公共品服務，引進競爭激勵機制，要把適宜通過市場資源配置和社會資源提供的公共服務以適當的方式交付給市場組織、公益機構、農村社區與農業合作社等基層組織承擔，以解決政府在公共服務領域存在的質量效率不高、規模不足和供給不平衡問題。其三，健全“自下而上”的農民需求表達與回應機制。政府應積極培育新型農民自我組織（比如農民協會），收集、分析農民需求信息，并與村民代表、社會組織等利益相關者協商、談判，完善“一事一議”決策機制［28］，并搭建信息溝通與反饋平臺，實現政府決策公開、透明。其四，建立有效的基層政府管理與監督體系。基層政府應以農民滿意度為標準，對農村公共服務項目實施行政監督與績效評估。同時，加強媒體、網絡對政府公共服務項目的監督力度，引導民眾理性看待政府的公共服務職責。

（三）構建“多中心”服務供給體系，優化主體分工與協作機制長期以來，國家承接了絕大部分農村基本公共服務的供給壓力，農村公共服務項目不僅數量有限，而且服務質量低下，出現了“國家單方供給”困境。與一般公共服務產品不同，農村公共服務具有自身獨特屬性：分散性、區域性、層次性和非均衡性，由此決定農村公共服務不可能是單一化的供給主體。隨著改革開放的步伐不斷推進，農村公共服務多元主體供給模式，正逐步取代單一的政府壟斷供給機制。筆者認為，多元差異化供給模式就是整合政府、市場、民間組織、社區以及農民的力量，實現優勢互補、協調合作，為廣大農民提供滿足其需求的、個性化的公共產品。政府，特別是地方政府應履行自身的核心使命，根據不同公共服務的特點，明確多元供給主體的職責分工，發揮政府、企業、社會力量的比較優勢，引入競爭與合作機制，提高農村公共服務供給的質量和效率。具體來說，基層政府應承擔關系到農民切身利益和基本權利，例如基本醫療衛生、農村義務教育、基本養老保障、農村弱勢群體救助、重大農田水利設施建設等關鍵領域的農村基本公共服務，積極建立農村公共服務的法律規范，協調不同供給主體之間的業務范圍，為農村公共服務社會化提供制度保障和政策支持；市場供給主體可根據市場經濟原則，高效有序地為農業生產提供信息傳播、農業科技成果推廣、農業機械的購置、農產品市場信息等公共服務。同時，經濟發達和條件許可的農村地區個性化、高層次的醫療、養老、教育及公共文化服務等，都可以由市場主體自由供給；慈善組織、基金會、志愿性團體、社區自治組織等非營利性社會組織主要為相對落后的農村貧困和邊遠地區提供補充性公共服務，以小型分散的文體娛樂休閑活動、老弱病殘的日間照料與康復治療、居民生活便利服務等農村公共事務為主要供給范圍。需要指出的是，農村公共服務多元供給主體之間的分工是隨著公共服務項目的調整而動態變化的，且服務主體間可以在保證公共服務質量的基礎上，根據農民偏好的相似性和消費溢出效應的程度開展特定范圍的聯合供給，以實現公共服務效益最大化。

（四）加強農村公共服務立法建設，保障多元差異化供給機制有效實現黨的十八大明確提出“法治是治國理政的基本方式”。農村公共服務的有效供給離不開必要的法律保障。加強農村公共服務立法建設，以保證農民基本權利的實現，是當前農村公共服務法制化建設的基石。筆者認為，農村公共服務法治體系建設的著力點主要有：首先，由于基礎政府法治建設滯后，在我國農村公共服務供給中極易存在行政權力濫用傾向。而作為服務接受者的農民，由于權利和法律意識薄弱等原因，難以成為有效的權利監督者和制約者。因而，在農村公共服務供給程序中，應以公平正義原則為指導，加強對基層政府行政權力的監督制約。農村公共服務項目的決策與實施，應設立和完善必要的聽證程序，以保證農民的知情權、監督權，防止基層政府行政權力濫用。其次，在農村公共服務供給主體上，應規范多元供給主體的競爭與合作機制。政府應制定相關的法律、法規對市場組織、非盈利部門的運作進行法制化、規范化的管理，公共服務供給主體應從遵紀守法的立場出發，在公共服務領域內有序開展業務競爭與合作，以實現互利共贏。再次，在農村公共服務供給內容上，應注重法律制度的權威性和規范性。我國《憲法》對公民的基本權利做出了明確規定，政府作為農村公共服務的責任主體，應緊扣農村基本養老、公共衛生、醫療保障、義務教育及公共就業等民生領域，形成比較系統化、科學化的基本公共服務法規體系。最后，需推動城鄉公共服務均等化的立法進程［29］。立法部門應結合我國社會發展的實際，以憲法為依據，以農民需求為導向，以城鄉一體化為支撐，研究制定城鄉基本公共服務均等化的法律框架，明確城鄉基本公共服務財政預算、供給主體、資金籌集、運營管理等具體事項的法律規范，從政策扶持、經費投入等方面加強對農業教學、科研、推廣的法制化建設，并出臺相關配套法律法規，建立相關主體的責任追究機制。

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作者：范和生 唐惠敏 單位：安徽大學 社會與政治學院 安徽大學 法學院