湄公河聯合執法安全合作探索范文

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《云南警官學院學報》2015年第二期

一、為維護湄公河流域安全，中老緬泰四方啟動聯合執法安全合作機制

“10.5”案件發生后，中國商船因湄公河嚴峻的治安形勢而被迫停運，沿岸各國人民的正常生產生活秩序也受到了極大影響。為此，中國政府高度重視，推動召開了中老緬泰四國高層領導會議，其目的就是為了確立湄公河流域新的安全形勢。2011年10月31日，中老緬泰湄公河流域執法安全合作會議在北京召開，會議發表了《關于湄公河流域執法安全合作的聯合聲明》，各國一致決定:加大聯合辦案力度，盡快徹底查清“10.5”案件案情，緝拿懲辦兇手;建立中老緬泰湄公河流域執法安全合作機制，建立情報交流、聯合巡邏執法、聯合整治治安突出問題、聯合打擊跨國犯罪、共同應對突發事件的合作機制;盡快開展聯合巡邏執法，為恢復湄公河航運創造安全條件。為落實2011年10月31日中老緬泰《湄公河流域執法安全合作會議聯合聲明》，中老緬泰四國執法安全部門的代表于2011年11月25日至26日在中國北京舉行了“中老緬泰湄公河聯合巡邏執法部長級會議”，會議發表了《中老緬泰湄公河聯合巡邏執法部長級會議聯合聲明》，四方就盡快開展湄公河聯合巡邏執法工作達成共識。在四國磋商會議中，在中方建議下，中國、老撾、緬甸、泰國于2011年12月10日在中國關累港成立了湄公河聯合巡邏執法聯合指揮部，成立儀式結束后，中老緬泰湄公河聯合巡邏執法啟動，并為商船護航，標志著四國合作的開始。沿岸的四個國家需成立四國湄公河聯合巡邏執法機構，并在各自國內成立在四國湄公河聯合執法機構之下的相應執法機構。

二、湄公河聯合巡邏執法機制的主要內容及運行情況

(一)聯合巡邏執法機制的主要內容根據中老緬泰四國執法安全合作的聯合聲明，湄公河執法安全合作機制下共有聯合巡邏執法、情報信息交流、共同打擊跨國犯罪、共同整治治安突出問題、共同應對突發事件等五個子機制，聯合巡邏執法是該五個子機制中的一項。聯合巡邏執法機制的主要職責:保障湄公河聯合巡邏執法水域內航行船舶和人員的安全;保障聯合巡邏執法船艇及執行人員的安全;防范、制止和打擊敲詐勒索、武裝搶劫、綁架、殺人、走私、運輸、販賣武器彈藥和及其他犯罪活動。

(二)聯合巡邏執法已逐步實現常態化2013年初，中國公安部擬制定了《2013年度湄公河聯合巡邏執法計劃》，并發函通報老緬泰方，商各方于每月開展一次聯合巡邏執法行動，提高湄公河流域見警率，實現聯合巡邏執法常態化，進一步震懾流域內各種違法犯罪活動、擠壓其生存空間。中老緬泰湄公河聯合巡邏執法自2011年12月10日正式啟動以來，目前已成功開展執法勤務31次。三年多來，聯巡勤務逐漸形成常態化模式運行，中老緬泰四國執法部門交流往來更加密切，合作領域不斷拓展，開展了水上聯合搜救、重大疫情應急響應、平安航道聯合掃毒行動等，有力維護了湄公河流域的安全穩定。

(三)聯合巡邏執法的模式得到了拓展在實現聯合巡邏常態化的同時，中老雙方積極推動勤務從“聯合巡邏”層面向“聯合執法”層面轉變，不斷拓展執法合作的模式和內容。一是實現中老聯合查緝。通過中老雙方溝通協調并達成共識，2012年9月22日，中老雙方在第六次聯合巡邏執法勤務期間，首次在老撾孟莫及班相果等重點水域及沿岸組織實施了聯合查緝，隨后研究商定了定點聯合查緝、流動聯合查緝、水陸聯合查緝、聯合巡邏與查緝相結合等多種模式。2013年4月21日，中老雙方在上述實踐的基礎上，中國云南省公安邊防總隊與老撾南塔省、波喬省軍區簽署了《關于規范聯合巡邏執法的會談紀要》，為聯合打擊湄公河流域跨國犯罪奠定了基礎。在“平安航道”掃毒行動中，通過中老聯合查緝成功破獲了“3.19”案，繳獲冰毒579.7公斤。二是開展中緬界河段巡邏查緝。為維護瀾滄江—湄公河航運安全，西雙版納州政府牽頭開展了中緬界河段綜合治理，云南公安邊防總隊水上支隊每月組織開展中緬31.3公里界河的巡邏查緝勤務，有力防范和打擊中緬界河非法出入境、走私、販毒等違法犯罪活動。三是開展雙邊或多邊情報交流。2013年3月1日，糯康等4名“10.5”案件主犯被執行死刑。“糯康”團伙威脅雖然消除，但是湄公河流域治安形勢并未徹底改善，其他非法武裝伺機搶占地盤，爭奪航道控制權，并從事跨國犯罪活動，嚴重影響了湄公河流域的安全穩定，也是四國共同面臨的最大危害。鑒此，四方在開展聯合巡邏執法行動中，依托聯合巡邏執法平臺加強基層執法部門間情報交流。目前，共開展雙邊和多邊情報交流會議17次(其中雙邊11次、多邊6次)，四方就共同打擊湄公河流域犯罪、沿岸非法武裝活動和影響湄公河航運安全的預警性信息進行了廣泛交流。四是開展救援處突。水上支隊加強與海事、海關等部門協調聯動，積極走訪商船、邊民，適時組織開展船員座談，通報航運安全形勢，告知航行安全注意事項和報警求助方式，對擱淺、遇襲、沉船等遇險船只實施救助，成功處置了“盛泰11號”遇襲、“12.14”沉船等事故。截至目前，共走訪商船134艘次，船員627人次，發放警民聯系卡356張，利用北斗導航系統向湄公河航道內商船發送安全提示信息386條，成功救助遇險商船89艘次，打撈沉船2艘，為403艘次商船進行了護航，有效維護了湄公河航道安全。

三、對促進湄公河聯合執法安全合作機制常態化開展的建議

如前所述，在中老緬泰四國執法安全合作的聯合聲明框架之下，湄公河執法安全合作機制下共設有聯合巡邏執法、情報信息交流、共同打擊跨國犯罪、共同整治治安突出問題、共同應對突發事件等五個子機制，為了全面落實四國達成的共識，使聯合聲明的內容落到實處。在加強各國協調的基礎上實現這五個子機制的目標要求，具體做好以下幾方面的工作。

(一)加強協商達成各方共識，推動各協議國之間落實湄公河執法安全合作協議的積極性和主動性，鞏固已經達成的成果目前，執法安全合作協議經過3次專家會議研討，各方對協議內容還存在不同的意見，雖然中老緬泰四國執法安全部門的代表于2011年11月25日至26日在中國北京舉行了“中老緬泰湄公河聯合巡邏執法部長級會議”，并且發表了《中老緬泰湄公河聯合巡邏執法部長級會議聯合聲明》，但由于協議各國在經濟條件、地理區位、當地社會生產生活習慣等各方面存在著一定的差異，各國對湄公河流域執法安全合作的理解和需求也各有不同。經過一段時期的實踐，該聯合聲明雖然得到了各國的重視，各國也采取了一些措施對聲明內容進行了落實，但在實踐中也發現了一些問題。例如，由于湄公河聯合巡邏執法首航儀式后，并不是每天都有四國的聯合巡邏執法船隨護，而當地百姓對沿岸國家單獨開展的巡邏執法或聯合查緝時間和頻率也不甚了解等等，使得船員對各國安排的巡邏執法情況不免還有擔心。因此，如何增加透明度，使船員了解聯合巡邏執法的情況，讓他們放心出航，就是各國在本國內需要做的工作。因此，如何加強各國間協商、協調，如何尋找一條既符合各方利益又能確保執法活動高效運轉的聯合安全執法模式，如何鞏固各方已經達成的共識和成果，是擺在協議各國面前的現實問題。筆者認為，要實現這一目的，一是需要各國在本國執法機構內設立相應的對接機構并創新對接模式，各國之間應定期或不定期進行常態化交流，及時發現安全執法工作中的新問題并協商解決。二是需要各國對本國國內法進行梳理和調整。因為跨國聯合安全執法不但在湄公河流域，而且在各國甚至是全球范圍內都是一項全新的嘗試，它不但涉及各國的主權問題，而且涉及各國的歷史、文化、民族習慣、司法體制等一系列問題，因此在實踐中難免會與各國國內的相關法律、執法習慣等產生碰撞。各國間國內立法如何相互適應、銜接、配合，這需要協議各國共同的努力才能實現。

(二)加強執法透明度，加強各國執法機構的交流，全面落實聯合聲明中提出的五個子機制2011年以來，經過一段時間的工作，聯合聲明中的協議各國在落實聯合聲明中提出的五個子機制方面都投入了大量的精力，并在實踐中取得了較為明顯的效果。實踐證明，聯合聲明中提出的相關機制在確保湄公河流域安全穩定方面確實起到了實實在在的作用，因此，充分強化五個子機制的功能，使其發揮更大的作用是目前各國最應重視的問題。在強化五個子機制方面，可以從以下方面加以完善:1.加強聯合巡邏執法力度，調整執法方式，以適應沿岸群眾的安全需求和對犯罪分子的震懾力度。實踐證明，在提升區域安全，加強人民群眾安全感方面，聯合巡邏執法是一項行之有效的措施。因此，協議各國應加大對巡邏聯合執法的重視，在條件允許的情況下，可以考慮增加巡邏的頻率和范圍，提高出警和見警率，真正使犯罪分子受到震懾，使人民群眾產生安全感。2.加強情報信息交流，加強打擊跨國犯罪的打擊力度和效率，提高打擊犯罪的工作效率。湄公河沿岸金三角一帶處于幾個國家的交界處，由于地處偏僻且犯罪分子在一國犯罪后容易在此越境藏匿逃避打擊，因此在一段時間以來安全隱患較大。這就需要沿岸各國在打擊本國犯罪的同時，應加強情報信息交流，實現信息共享。這樣一方面能使犯罪分子無論在哪里犯罪，無論跑到哪里都無所遁形;另一方面也有利于提升執法機構間的協調能力和效率，有效地打擊犯罪。3.共同整治治安突出問題。在共同整治治安方面，各協議成員國一是要針對犯罪、走私犯罪、偷越國邊境犯罪等區域內常見、多發犯罪進行重點整治。二是還要加大對查獲案件處理的宣傳力度，提升震懾犯罪的功能。三是要加強對往來于此地的商船、游客的執法宣傳，要對商船船員進行適當的安全教育和培訓，教會他們在無巡邏執法船或執法人員隨護的情況下，如果航運船只遇襲，船員應該采取什么樣的報警及自保措施，以避免受到更大的傷害。4.共同應對突發事件。在突發事件發生時，各國應相互協調配合，利用已建成的工作機制及時應對，使突發事件的不利影響降至最低。同時，還要在本國執法機構中設置針對突發事件的快速反應部隊，提升對地區突發事件的預警和快速反應能力。湄公河聯合巡邏執法機制的建立開創了中國與周邊國家執法安全合作的新模式。正如老撾人民軍副總參謀長波相在聯合巡邏執法首航儀式上致辭中所說的，“湄公河聯合巡邏執法是一個新事物，具有歷史意義”。湄公河聯合巡邏執法從提出構想到付諸實踐在很短的時間就得以實現，這反映了湄公河流域四國共同打擊跨國犯罪、維護湄公河航運的安全航行、維護湄公河流域各國公民生命財產安全的決心和愿望，反映了湄公河沿岸國家和人民維護區域安全的共同呼聲。它不但為中老緬泰四國聯合巡邏執法積累了寶貴經驗，而且對中國在境外如何維護中國公民生命財產安全提供了新思路和新范例。

作者：郭蓮 單位：云南警官學院