水警執法存在的問題與對策范文

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摘要：當前水警執法中存在的主要問題有：立法缺失，致使執法無據、標準不一；水警機構名稱不統一，職責各不相同；水警隊伍整體素質不高、裝備落后，水上執法能力有限；多頭管理，管轄范圍不明，協作機制不健全，等。出現這些問題的原因主要有：管理部門對水警業務不夠重視，學界和從業者對水警業務的特殊性研究不夠，缺少水警專門人才培養，沒有建立全國統一的水警培訓機構，等。對此，應當統一全國水警業務立法，整合水上執法力量，加強水域治安裝備建設，建立全國性的教育訓練體系，并開展水警警務研究。

關鍵詞：水域警務；水警執法；治安治理

在我國，水上警察通常被稱為“水警”，是警察隊伍的有機構成部分。1840年鴉片戰爭以后，我國逐步引入西方警察制度，除香港、澳門和臺灣外，大陸最早建立的現代警察機構就是1869年在上海成立的上海港港警總部［1］。民國初期，以清末水師舊制為基礎，沿江沿海省份相繼建立了較為完備的水上警察機構。中華人民共和國成立后，水上警察機構的名稱和管理體制幾經變化。在此次機構改革前，我國大陸內陸及沿海地區負責水域警務執法的力量共有五個部分組成，分別為港口公安機關、航運公安機關、公安邊防部隊、公安海警隊伍以及地方水上公安機關。依目前學者的劃分方法［2］，水域警務執法分為水警執法和海警執法兩種，本文試從水警執法存在的問題入手，提出相關對策建議。

一、水警執法存在的問題

與其他警種相比，水警雖建警時間較早，但目前隊伍規模較小，在體制機制、隊伍建設、法制建設等方面都存在著許多亟待解決的問題。

（一）立法缺失，致使執法無據、標準不一當前，水警執法的依據主要有三類：一是法律層面，即最高立法機關制定頒布的法律，如《治安管理處罰法》《反恐怖主義法》《突發事件應對法》等，與這個層面具有同等效力的還有立法及司法機關的相關法律解釋；二是國務院制定頒布的行政法規，如《企事業單位內部治安保衛條例》《大型群體性活動安全管理條例》等；三是公安部制定頒布的部門規章或相關文件，如《公安機關辦理行政案件程序規定》《公安部關于重新統一內河船舶戶口簿、船民證、臨時船民證的通知》《關于做好水上簿證牌管理工作的批復》等；四是各地方立法機關出臺的地方性法規，如江西、江蘇、重慶等省級人大出臺的水上（域）治安管理條例，武漢、廣州等省會所在地市人大出臺的水上治安管理條例等；五是各地方政府出臺的政府規章，如《浙江省內河水域治安管理規定》《上海市水上治安管理暫行規定》《天津市水上治安管理規定》等。以上法律、法規、規章和其他規范性文件為水警執法提供了相關的法律保障，但水上立法仍落后于實際需要，目前的立法僅僅解決了某一領域或部分領域的執法依據問題，沒有從整體上規范水上執法活動。以問題最為突出的水上治安管理為例，尚有不少法律規范上的真空地帶。一是部分水上危害行為未納入規范范圍，《治安管理處罰法》雖增加了一些對水上具有社會危害性行為的處罰規定，但遠不能涵蓋現實中水上發生的所有具有社會危害性的行為。比如非法扣船、非法打撈或使用“三無船舶”、非法載客等行為都未納入管理行為之列，也未設定相應處罰。二是當前法律賦予的水上治安管理手段欠缺，不能應對日益復雜的治安形勢。比如，對船舶缺少相應的管理措施。水上的一切經濟活動和違法犯罪活動都離不開船舶，可是船舶登記的主管部門是海事或漁政管理部門，尤其是快艇還未納入相關部門的管理范圍。公安機關如不掌握船舶的有關信息和資料，實施治安管理將無從談起［3］。三是當前法律對涉水行業缺少治安監管措施的規定。如采砂業、打撈業、船舶擱淺施救業、船上油污及垃圾處理環保服務業、船舶超載減載過駁業等行業的企業，往往打著合法、環保、服務、救助的旗號實施亂收費、強迫交易、敲詐勒索等違法犯罪活動。四是對船舶簿證牌的管理對象及發放范圍也未通過立法進行統一，各地規定不同。

（二）水警機構名稱不統一，職責各不相同在我國，負責大陸水上（內河、湖泊、港口）及周邊區域公安執法工作的水警機構名稱各不相同，且隸屬關系不同。有交通運輸部所屬的航運公安局及其公安分局、派出所，港口公安局及其公安分局、派出所和海事公安局及其分局，還有地方省、市、縣公安機關所屬的水上公安機構。以地方水上公安機關為例，基層水警機構的設置和名稱較為混亂，有的稱水上派出所，有的稱水上分局，有的稱水警大隊、水上治安管理大隊、水上警察綜合執法大隊。因水警機構隸屬關系不同，權力來源不同，各地水警機構的職責也各不相同。比如，交通運輸部下屬的長江航運公安機關負責長江干線中央水域的事權管轄，港口公安機關負責港口水上及周邊區域的事權管轄；同樣是港口公安機關，因歷史原因，各自職責也不相同；同樣是地方水警機構，職責范圍也不相同。比如《重慶市水域治安管理條例》規定：“本市行政區域內江河及其河道內、常年洪水警戒線以下的區域，湖泊、水庫及其消落帶，江河、湖泊、水庫中的島嶼以及水域相關場所的治安管理適用本條例。”而《江蘇省水域治安管理條例》則規定：“本省行政區域內江河、湖泊、水庫等水域及其岸坡鄰水一側區域，以及岸坡兩側從事水產經營活動的企業事業單位的治安管理，適用本條例。”

（三）水警隊伍整體素質不高、裝備落后，水上執法能力受限經調研發現，作為執法一線的水上派出所民警年齡普遍偏大，平均在40歲以上，除長江航運公安機關外，其他水警部門近十年新進人員很少。同時水警機構的編制多數被占用，編制數與實有數相差較大。目前從事水域警務工作的人員大多沒有經過正規水警專業系統學習，絕大部分是在進入水警機構后進行在職培訓上崗，其知識的系統性和專業性普遍不強，民警水上執法應當具有的駕船、游泳、救護、攀爬、跳幫等技能普遍缺乏。同時，水警機構普遍缺少水上執法專用裝備，沒有裝備就談不上訓練和使用，執法的效果大打折扣。以近海港口為例，一方面缺少專用的海上執法船只，無法做到快速反應。遇有警情要么臨時借用港口作業拖輪，該類船只在穩定性、防碰撞方面具有一定優勢，但其航速低，操作性不夠靈活，還要受到吃水等因素的制約，即使發現作案船只也無法實現快速圍追堵截；要么爭取當地漁民的幫助，利用他們常年經營開發漁業資源的海上技能對涉案船舶進行阻攔，但該方法同樣存在諸多弊端和安全隱患。另一方面缺少空中力量支援，碼頭海域范圍大，僅憑肉眼平面搜索目標難度極大，很難在第一時間有效甄別嫌疑船只，一旦嫌疑船只脫離視線，則很難追蹤偵查，如果有直升機或者無人駕駛航拍設備，則可以給搜索工作提供不少便利。

（四）水域警務多頭管理，管轄范圍不明，協作機制不健全水域管理涉及公安、漁政、海事、港口、有關地方政府等多個部門，部門之間聯動往往缺乏一定的協調性、統一性，單一管理部門執法力度不夠，方法不多。有時甚至有互相推諉的情況，導致管理不力。就水域警務來講，主要表現在以下幾個方面：1.水警機構管轄范圍不明以近海港口為例，根據《公安機關辦理刑事案件程序規定》和《辦理行政案件程序規定》，港口公安的海上管轄范圍是港口、碼頭工作區域或者水運航線，但實際工作中對于近海錨地、航道等區域的管轄，與邊防部隊、地方公安機關存在爭議，給執法工作帶來了阻礙。以長江為例，根據國務院下發的《關于長江港航公安管理體制改革有關問題的批復》（國函〔2002〕1號）規定：“長江港航公安機構作為國家治安行政力量和刑事司法力量的重要組成部分，行使跨區域的中央管理水域的公安管理事權。”該規定的管轄范圍較為籠統，而地方水警機構也管轄長江水域上發生的案（事）件，長江港航公安機關與地方水警機構在長江干流的管轄界限比較模糊，實踐中容易發生糾紛。2.與地方司法機關工作銜接不順暢比如，交通運輸部于2012年下發的《交通運輸部關于海事管理機構向交通公安機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，要求海事局將發生在海上的涉嫌犯罪案件移交所在地港口公安機關辦理。海事案件多為發生在近海海域的交通肇事案件、重大責任事故案件等，但海事系統管轄是跨行政區域管轄，案件往往超出了港口公安的管轄范圍，指定管轄存在障礙，而地方檢法機關都是按照行政區劃設置的，管轄的都是所屬行政區域內的案件，需要多方協調，因此導致案件常常不能順暢辦理。3.水陸警務部門間執法銜接不順暢以某沿海港口公安機關為例，該公安機關負責客輪航運過程中的乘警勤務，因此客輪船舶配備有乘務警察，但因受客觀條件限制，航行中公安機關無法依法進行案件審核審批，不具備辦理案件的條件。當航行中的船舶發生刑事、治安案件時，依照規定可以移交到達港公安機關辦理，但遇有疑難復雜案件，到達港公安機關多以船舶配備有乘警為由予以推托，對案件不予接收。

二、水警執法問題成因分析

（一）對水警業務重視程度不夠長期以來，作為“水警”的水上公安機關僅僅是公安部門的一個小警種，一直處于邊緣地位。同時，基于事多事雜、多小事少大事、投入要求高收益見效慢等原因，相比其他領域警務建設，相關政府部門包括公安機關內部對水警業務普遍重視不夠，人員配備及建設經費投入較少，裝備的更新和補充都不夠，難以滿足新時代水域警務建設的要求。水警隊伍的現狀嚴重制約著水域警務的開展和執法能力的現代化。

（二）對水警業務的特殊性研究不夠與陸上警務相比，水域警務具有以下六個方面的特殊性：一是水上作業船舶和人員的流動性特點；二是船舶登記和水上交通的主管部門是海事部門或漁政管理部門而不是公安機關；三是水上執法基礎工作沒有戶籍管理為依托；四是船舶用途的多樣性和船舶價值的巨大性；五是有大量只在水上存在的行業及經濟體；六是水域警務活動易受環境影響，取證困難。上述水域警務的特殊性決定了水上案件辦理的特點和辦案的難度。以某近海港口為例，案件辦理存在以下難點：一是作案時間均為凌晨，海面能見度低，作案地點位于海上，海域不像陸地那樣可以建設龐大密集的視頻監控系統，案件調查缺少人證物證。二是該類案件基本屬于水域異地流竄，甚至是跨省作案，得手后，作案船只立即駛離該水域，異地銷贓，沿途水域地形復雜，可以靠泊的碼頭眾多，對守候和抓捕帶來的難度極大。三是雖然可以利用追蹤船舶AIS軌跡以船找人，但是船上的AIS系統有可能是隨人流動，也就是說需要時將設備帶到船上使用，使用完后將設備直接帶走，或者在使用過程中突然關閉，所以，很難通過捕捉AIS信號確定嫌疑船只的準確位置。另外移動、聯通、電信三大運營商在海上并未建設基站，因此海上沒有手機信號或者信號飄忽不定，無法保障通訊聯絡。四是近海發生的案件系重點地區高危人群所為，犯罪嫌疑人具有極強的反偵查、反審訊意識。從多地水上公安機關反映的情況來看，犯罪嫌疑人如遇到抓捕，絕不會束手就擒，往往選擇放棄所盜燃油，并棄船跳水，即使被捕也要頑抗拒供，如果不是當場抓獲并掌握了充足的證據，很難將其定罪。針對水警業務的特殊性，無論是公安院校還是警務實戰部門，均缺少系統研究和梳理，相關研究的欠缺也是導致當前水警業務落后的重要原因。

（三）缺少水警專門人才培養以交通公安系統為例，交通部公安局曾經在北京開辦過一所警察院校，設置航運警察專業，2000年移交給公安部，隨后并入中國人民公安大學，這所院校培養的畢業生在一線部門發揮了骨干作用。交通部警校停辦后，沒有專門的警察院校培養水域警務人才，地方公安院校也無法專門為交通公安培養人才。公安院校招錄培養體制改革之后，屬于公務員編制的航運公安和海事公安每年的招錄人數太少，屬于企業編制的港口公安機關因編制問題，已十余年沒有招錄新民警，就算有新招錄人員，其質量和專業性也大不如從前。目前，全國沒有一所警察院校培養水警專門人才。寧波海警學院主要培養的是海上執法人才，與內陸所需的水警人才不是同一規格。

（四）沒有建立全國統一的水警培訓機制在交通公安機關系統內，長江航運公安局目前保留了一所人民警察培訓機構，又稱長江航運人民警察學校，2004年停止招生后，專門承擔航運、港口、海事交通公安機關在職民警的培訓任務。培訓內容包括新警入職培訓、司晉督培訓和各專業（偵查、消防等）培訓。但其規模較小，且長期面向交通行業公安機關，培訓能力及培訓層次有限，難以承擔全國性水警培訓任務。在地方水上公安機關系統內，沒有專門的培訓機構來對水警進行培訓，各地往往依托所在省市的公安教育培訓機構開展培訓，針對性普遍不強。全國各地水上公安機關曾經建立了警務協作機制，該機制對加強水域警務交流、溝通信息起到了一定作用，但由于其是一個經驗交流平臺，且不具有學術性，因而起不到系統的教育培訓作用，對提高水警業務能力沒有普遍意義。

（五）缺少水警執法裝備及配備標準水警機構面臨的工作任務與工作環境與陸上公安機關明顯不同，因而除配備一般執法裝備外，還需要配備專門適用于水上執法的專用設備。但從實際情況看，各地配備情況各不相同。一方面，受財力限制，經濟發達地區的情況普遍好于欠發達地區；另一方面，因水警裝備沒有統一標準，國家層面也沒有統一要求，因此各地方沒有強制配備的壓力和需求，導致各地自行其是。這種局面必然會影響水警業務的開展和辦案水平的提高，在部分有水警的地區，水警被戲稱為“撈尸隊”，承擔了一些社會機構的任務，其本應承擔的職責和任務因辦案條件達不到而無法履行，其中辦案條件主要是指辦案裝備，更有甚者，有些地區水警機構的執法裝備普遍弱于違法犯罪者。

三、加強水警執法的對策建議

（一）統一全國水警業務立法針對全國各地在水域警務立法上各自為政、標準不一的問題，建議由公安部起草制定具有水域特點的水域治安管理辦法或水域治安指導意見。管理辦法或指導意見應圍繞水上治安管理的特殊性進行，統一規范的內容可包括：水警機構的設置、名稱和裝備配備；水警機構的職責、管轄范圍和執法主體資格；水域治安基礎管理手段和監管措施；政府及其部門和涉水行業的責任；水警執法強制措施；具有水域特點的處罰規定；警務協作機制等。

（二）整合水上執法力量2018年3月21日，《深化黨和國家機構改革方案》（以下簡稱《方案》）全文對外公布。此前，《方案》中涉及國務院機構改革的內容已由全國人大審議通過。根據《方案》規定，涉及沿海水域警務管理的機構及管理體制進行了重大調整：（1）公安邊防部隊改制。“公安邊防部隊不再列武警部隊序列，全部退出現役。公安邊防部隊轉到地方后，成建制劃歸公安機關，并結合新組建國家移民管理局進行適當調整整合。現役編制全部轉為人民警察編制。”（2）公安海警隊伍轉隸武警部隊。“按照先移交、后整編的方式，將國家海洋局（中國海警局）領導管理的海警隊伍及相關職能全部劃歸武警部隊。”加之不久前已經實施的交通運輸部公安局下屬的港口及海事公安局移交地方的管理體制變化，現在大陸沿海水域警務的機構及管理體制已經發生了巨大變化。按照《方案》“堅持一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責，加強相關機構配合聯動，避免政出多門、責任不明、推諉扯皮……減少多頭管理，減少職責分散交叉”的改革思路，內河（含江、湖、水庫等）水域的水警機構也應當進行機構整合和管理體制創新。但《方案》畢竟是一些原則規定，具體到全部改革成功還需要具體研究，統籌考慮。比如，在沿海，海警部隊與整合后的沿海地方水警機構之間的職責分工和權限劃分問題；在內河，水警機構的整合及沿河水域警務的整體協調問題等，這一系列問題還需要有關部門在充分調研基礎上拿出具體實施方案。

（三）加強水域治安裝備建設當前，水域經濟迅速發展，人、財、物的流動加大，水域治安形勢趨于復雜化、多樣化，水域治安信息采集、人員排查和案件處置難度增大，水警執法面臨新的挑戰，尤其是應對日益猖獗的超標排污、非法采砂、非法捕撈等水域環境犯罪問題，以及水上反恐防爆、危化品管理等水域公共安全問題，水警隊伍及裝備保障明顯捉襟見肘，與陸上隊伍及裝備水平差距較大。從總體國家安全觀的視角看，水域治安防控體系是全國治安防控體系的有機構成部分，因此，構建完善的水上治安防控體系迫在眉睫。為此，需要進一步提高對水域治安重要性的認識，加大對水域治安的戰略性投入。首先，在充分調研的基礎上，盡快出臺全國統一的水警裝備配備標準。水警機構及其水上執法人員除具有陸上公安機關及其執法人員應有的一般裝備外，還需要配備水上執法的專用裝備，如船艇裝備、水上搜救裝備、通訊裝備等。其次，要明確要求各級政府將水上執法裝備購置經費列入本級政府財政預算。各地水警機構所屬公安機關應將水警裝備購置列入本部門年度預算中，按照預算管理的相關規定報送本級人民政府財政部門。第三，水上執法裝備前期投入較大，后續維護費用較高，且需要配備專門技術人員，因此在列支購置專用裝備經費時，應當一并考慮后續維護及人員經費。

（四）建立全國性的教育訓練體系根據《人力資源社會保障部等六部門關于公安院校公安專業人才招錄培養制度改革的意見》，“公安院校公安專業招生規模要與公安機關招警需求相銜接，同公安院校培養能力相適應”。“招生計劃按照定向原則編制。部屬公安院校（含中國人民公安大學、中國刑事警察學院、鐵道警察學院、南京森林警察學院）根據各省（行業）公安機關的需求預測，編制分省分專業招生來源計劃”［4］。目前，交通公安機關沒有對應的公安院校為其承擔警務人才培養，地方公安機關需要的水域警務人才，各省屬公安院校也沒有對應的專業（或方向），或各省每年需要量少，不足以開設一個專業（或方向）和班級。鐵道警察學院作為部屬院校，又是行業院校，既有輻射全國的優勢，又有大交通行業辦學的特色優勢，集交通公安機關和地方水域公安機關人才需求于一體，培養適當規模的水警專門人才，在政策上可行，在需求上必要，在目標上與該院的辦學定位一致。借鑒我國臺灣和香港地區水警人才培養經驗，將來鐵道警察學院培養的水域警務人才應當是集警務與船務于一身的綜合性專門人才，與公安海警學院在培養規格上有所區別。此外，在開展學歷教育的同時，組織全國性的水警在職培訓，從不同層次提升全國水警的整體素質和業務能力。

（五）開展水域警務研究一項研究從理念走向應用有四種狀態：一是工作研究，通常由實際部門在工作中進行，以解決實際工作中的具體問題；二是實踐研究，通過將工作策略應用于實踐來發現問題而展開相關研究；三是應用研究，通過對實踐經驗的總結，形成概念、范疇、模式或模型；四是基礎研究，從概念、理論和范式上對應用研究進行提升，形成完整的體系［5］。前兩者可概括為實務研究，后兩者可概括為理論研究。水域警務研究應從實務研究開始，逐步向理論研究拓展。從現有的資料看，清末至民國時期，水域警務的研究較為系統，不僅有大量著作、教材、刊物，還有較為完備的全國省以下水警系統作為實踐支撐。中華人民共和國成立后，大陸水警系統呈萎縮趨勢，不僅水警機構隸屬不同系統，水域警務研究也日漸式微。改革開放以來，經濟的快速發展帶來了生態環境的嚴重破壞，從表面上看水上風平浪靜，實則暗流涌動。以長江為代表的內河水域因大規模開發而導致水質污染嚴重，非法排污、非法采砂、非法捕撈等破壞環境的案件觸目驚心。加之水域環境的特殊性和打擊的難度，水上及周邊區域儼然成為違法犯罪的避風港，水域治安面臨的嚴峻形勢要求我們必須重視水域警務研究。

作者：樂有金 單位：鐵道警察學院治安學系