官吏法治思維的審視范文
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《法制博覽雜志》2014年第十一期
(一)古代官吏“法治”思維的社會(huì)實(shí)踐中國(guó)歷朝歷代都不乏良臣。無(wú)論是被評(píng)為“千古一相”的管仲，還是“為民請(qǐng)命”的包拯，都是竭力秉持“法治”思維、維護(hù)法律尊嚴(yán)和權(quán)威的古代官吏的代表。他們忠君敬上，恪盡職守，循法為治，推動(dòng)了中國(guó)古代封建法治的發(fā)展。1．管仲的“法治”思維管仲作為法家思想的奠基人，在齊國(guó)推行變法和改革的過(guò)程中非常重視法的作用，“凡君國(guó)之重器，莫重于令”，“治民之本，本莫要于令”［4］什么樣的治國(guó)手段也沒(méi)有法令重要，君主統(tǒng)治最重要的也是法令。管子充分認(rèn)識(shí)和肯定法律的作用，治國(guó)強(qiáng)調(diào)法治，治民同樣強(qiáng)調(diào)法治，改變了對(duì)待老百姓的態(tài)度，不再是一味的“生殺予奪”般的殘酷、專制，更多的是強(qiáng)調(diào)法令對(duì)百姓的規(guī)范和約束。所以管仲提出“治國(guó)無(wú)法，則民朋黨而下比，飾巧以成其私。法制有常，則民不散而上合，竭情以納其忠。”［5］君主如何得到百姓的擁護(hù)和支持，靠賞賜嗎?靠刑罰嗎?都不是，最重要的是要靠“法治”，靠法律規(guī)范和制度約束。“治亂在主而已矣”，“有道之君者，善明設(shè)法，……而無(wú)道之君，既已設(shè)法，則舍法而行私者也。”［6］君主必須重視法律，且不得“舍法行私”，否則，國(guó)家必亂，統(tǒng)治必危，“兵亂內(nèi)作，以召外寇”。［7］“夫生法者，君也;守法者，臣也;法于法者，民也。君臣上下貴賤皆從法，此謂為大治。”［8］管仲?gòu)?qiáng)調(diào)法律出自君主，但君主也不能“因私廢法”。法自君出，但君主同樣要守法;對(duì)于臣子和百姓而言，則要守法，遵守法令對(duì)自己的規(guī)制和約束，保證自己在法律的規(guī)則中謹(jǐn)守自己的本分，“民以法與吏相距，下以法與上從事”。臣子要忠君敬上，不得逾制越規(guī);百姓要安守本分，不得膽大妄為;否則就是“奸邪”。法律就是用來(lái)“禁奸止惡”的，因?yàn)椤爸螄?guó)使眾莫如法，禁淫止暴莫如刑”。［9］所以中國(guó)古代法律發(fā)展的一個(gè)典型特征就是以刑法為主，各朝代的立法活動(dòng)更是突出表現(xiàn)為立國(guó)就即刻編纂刑法典，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用刑罰的手段來(lái)懲治犯罪，維護(hù)統(tǒng)治。而且這種“以刑為主”的立法傳統(tǒng)一直影響后世各朝的立法習(xí)慣。2．商鞅的“法治”思維商鞅是中國(guó)先秦時(shí)期又一位講究法律、推崇法治的法家思想代表人物。商鞅結(jié)合社會(huì)的發(fā)展，在秦國(guó)推行他的變法運(yùn)動(dòng)，取得了卓著的成效，為秦國(guó)稱霸天下、統(tǒng)一中原奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。商鞅非常推崇法律，強(qiáng)調(diào)法治，“法任而國(guó)治”，［10］對(duì)于明君來(lái)說(shuō)，要立國(guó)就要立法并嚴(yán)格執(zhí)法，威懾官吏消除“奸巧”、不敢“偽詐”，竭誠(chéng)為君主服務(wù)，進(jìn)而促進(jìn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安和強(qiáng)大。商鞅的“法治”思想可以概括為“重刑主義”:“禁奸止過(guò)，莫若重刑”。［11］為了維護(hù)封建貴族的統(tǒng)治，為了壯大勢(shì)力、稱霸天下，商鞅公開(kāi)宣揚(yáng)重刑思想，重罰不重賞，用嚴(yán)刑峻法打擊阻擾變法的守舊貴族，如在遭到反對(duì)時(shí)，即使是太子也受到懲罰，更加黥、劓太子的兩個(gè)師傅;同時(shí)，商鞅還采用酷刑來(lái)懲罰、鎮(zhèn)壓百姓，以維護(hù)社會(huì)秩序和封建統(tǒng)治，如商鞅創(chuàng)設(shè)的“什伍連坐”之法、“刑棄灰于道”之法等。這些都顯示出商鞅的重刑思想。商鞅認(rèn)為:“重刑，明大制”。“行罰，重其輕者，輕者不至，重者不來(lái)。此謂以刑去刑，刑去事成。”［12］重刑是國(guó)家大法，國(guó)家要想長(zhǎng)治久安、稱霸天下，就要“重典治國(guó)”，就要采取重刑，即使輕罪也要重罰，“重刑，連其罪，則民不敢試。民不敢試，故無(wú)刑也。……故禁奸止過(guò)，莫若重刑。刑重而必得，則民不敢試，故國(guó)無(wú)刑民。”［13］輕罪重罰，刑罰的威懾力量就顯現(xiàn)出來(lái)，輕罪無(wú)人敢犯，重罪更無(wú)人敢犯。通過(guò)這種嚴(yán)厲的懲處，使“民莫敢為非”，“一國(guó)皆善”，國(guó)家就能夠達(dá)到“大治”，實(shí)現(xiàn)國(guó)家強(qiáng)盛和治理的目標(biāo)。［14］商鞅強(qiáng)調(diào)重刑主義，推行重刑思想。商鞅的變法是另一種治國(guó)方略的選擇，必然會(huì)觸及頑固守舊的舊秩序和破壞舊貴族的既得利益，而且還打破了原有的舊貴族為所欲為的舊秩序，因此遭到了秦國(guó)舊貴族的極力反對(duì)，但商鞅毫不畏懼。當(dāng)時(shí)太子犯法，商鞅刑其師傅公子虔、公孫賈。《戰(zhàn)國(guó)策》評(píng)論此事說(shuō)道:“商君治秦，法令至行，公平無(wú)私，罰不諱強(qiáng)大，賞不私親近，法及太子，黥劓其傅。期年之后，道不拾遺，民不妄取，兵革大強(qiáng)，諸侯畏懼。”即使后來(lái)太子即位為秦惠文王在舊勢(shì)力的支持下誅殺了商鞅，但他們卻保留了商鞅制定的法律、法令和制度并且遵行不悖，終使秦國(guó)“六世而王天下”。其中最重要的是，商鞅不僅自己秉持“法治”思維，而且還把這種“法治”思維帶到了統(tǒng)治階層，影響到后世，影響了中國(guó)兩千多年。3．包拯的“法治”思維說(shuō)到古代的官吏，最著名的莫過(guò)于包拯。但是《宋史》對(duì)包拯記載不多，關(guān)于包拯法治思維的記述多體現(xiàn)在宋代張?zhí)锞庉嫷摹栋分校瑥纳鲜龅浼挠浭鲋形覀兛梢郧逦目吹剑鳛樗痉ā⒈O(jiān)察官員，包拯是一個(gè)恪盡職守、忠心維護(hù)封建法制的官吏，他的“法治”思維是典型的維護(hù)封建皇權(quán)的“法治”思維，這可以從他的奏疏中管窺一二。包拯在古代官吏的形象中是典型的“青天大老爺”的形象，這種形象固然有民間演義的成分，但客觀上也反映出包拯為民請(qǐng)命、為民做主的事實(shí)。比如，包拯在奏折曾提出國(guó)家立法應(yīng)當(dāng)“于國(guó)有利，于民無(wú)害”。［15］包拯強(qiáng)調(diào)國(guó)家的立法、執(zhí)法應(yīng)當(dāng)注重維護(hù)老百姓的利益，注重減輕老百姓的負(fù)擔(dān)，這是古代“民本”思想的繼承和發(fā)展，這是應(yīng)當(dāng)值得肯定的。包拯還認(rèn)為國(guó)家立法不僅要寬民、于民有利，還要嚴(yán)格依法辦事，維護(hù)法律的嚴(yán)肅性，否則法律就不能夠取信于民，會(huì)逐漸失去百姓的信任和支持。包拯說(shuō):“法令既行，紀(jì)律自正，則無(wú)不治之國(guó)，無(wú)不化之民。”［16］國(guó)家的法律、法令已經(jīng)制定，就不能任意更改，更不能有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)。所以包拯能夠嚴(yán)格自律，留下了“不持一硯歸”的佳話，也留下了剛直不阿、不畏權(quán)貴的形象。根據(jù)史書記載，在包拯為官的地方，社會(huì)秩序確實(shí)是比較安定的，史書評(píng)價(jià)說(shuō)“拯立朝剛毅，貴戚宦官為之?dāng)渴郑務(wù)呓詰勚！保?7］包拯的為民請(qǐng)命、為民做主的法律實(shí)踐思想應(yīng)當(dāng)予以肯定;同時(shí)包拯強(qiáng)調(diào)執(zhí)法如山的出發(fā)點(diǎn)也確實(shí)是出于維護(hù)封建統(tǒng)治的需要。包拯認(rèn)為:“凡朝廷降一命令，所以示信于天下”，“臣聞法令者，人主之大炳。而國(guó)家之亂安危之所系焉，不可不慎。”［18］在包拯看來(lái)，朝廷的立法關(guān)乎著國(guó)家的治理，關(guān)乎著皇權(quán)的權(quán)威，作為執(zhí)法官吏，應(yīng)當(dāng)審慎的適用法令，而不能“委而不顧”，胡亂司法，否則朝廷綱紀(jì)就會(huì)大亂、損毀，甚至?xí)?yán)重的擾亂國(guó)家秩序，威脅皇權(quán)穩(wěn)固。所以說(shuō)，包拯以“忠君愛(ài)國(guó)”為出發(fā)點(diǎn)的“法治”思維還是有其時(shí)代的局限，跳不出封建的窠臼。
(二)古代官吏“法治”思維評(píng)價(jià)無(wú)論是“千古一相”管仲，還是“青天大老爺”包拯，他們都是為維護(hù)中央集權(quán)服務(wù)的。古代的所謂的“法治”，并非近代意義的以自由、平等為基礎(chǔ)的法治，這就決定了古代官吏所講求的“法治”，或者所秉持的“法治”思想，或者他們所強(qiáng)調(diào)的法律，更多的是一種工具，而非今日我們強(qiáng)調(diào)的、社會(huì)的最基本的規(guī)范。古代官吏的目的在于維護(hù)以皇權(quán)為核心的封建專制主義。無(wú)論是“法治”思想產(chǎn)生之初的春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，還是封建社會(huì)逐漸走向衰落的明清之末，“法治”都只是維護(hù)封建專制統(tǒng)治的工具，一切的出發(fā)點(diǎn)都是統(tǒng)治階級(jí)進(jìn)行階級(jí)統(tǒng)治的需要。荀子提出，“有治人，無(wú)治法”，指出了古代“法治”實(shí)際還是取決于人。不是法律、法令約束執(zhí)法者，而是執(zhí)法者是否“忠君愛(ài)國(guó)”決定著法律實(shí)施的狀況。法律秩序取決于執(zhí)法官吏。也因此，韓非強(qiáng)調(diào)“明主治吏不治民”，君主不可能事必躬親，大小事皆操于己手，大多數(shù)的事務(wù)是要交給各級(jí)官吏處理的，那么官吏素質(zhì)的高低就成為執(zhí)法狀況好壞直接決定因素。為了自身的統(tǒng)治和皇權(quán)的需要，君主要靠嚴(yán)守“法治原則”來(lái)責(zé)求臣下;如果臣子不能忠君，君主自然是生殺予奪的。因?yàn)椋皣?guó)家之?dāng)。晒傩耙病薄Ｗ鳛榫鳎灰プ×恕皥?zhí)法官吏”這個(gè)關(guān)鍵，統(tǒng)治起來(lái)可就方便多了。這也從側(cè)面反映出，古代官吏的所謂“法治”，終究是為統(tǒng)治階級(jí)的階級(jí)統(tǒng)治服務(wù)的。但不可否認(rèn)的是，即使古代官吏秉持“法治”思維的出發(fā)點(diǎn)在于維護(hù)階級(jí)統(tǒng)治，但其客觀上還是能夠維護(hù)百姓的利益的。商鞅確立起了法律的威嚴(yán)，上至規(guī)則下到百姓，盡管都不同程度有怨言，卻都不敢以身試法，這也確實(shí)確立起法律秩序，促進(jìn)了秦國(guó)的不斷強(qiáng)大。以包拯為例，包拯視貪官污吏如仇讎，并不是說(shuō)他站在統(tǒng)治階級(jí)的對(duì)立面，反而他是為了更好的維護(hù)皇權(quán)，維護(hù)封建統(tǒng)治和中央集權(quán)。這也是他為何會(huì)因?yàn)槊胺富视H、觸犯“龍顏”被貶又為何會(huì)被皇帝親自下詔升官的原因。但包拯能夠秉公斷案，維護(hù)法制，確實(shí)做到了“為民做主”。也正因此，文學(xué)作品才不斷演繹，給包拯樹(shù)立起“青天”的形象。
二、當(dāng)代語(yǔ)境下的法治思維
法治即法的統(tǒng)治，法的治理，強(qiáng)調(diào)法律作為最高的社會(huì)規(guī)則，在社會(huì)生活中具有最高的地位，所有政黨、團(tuán)體、公民都不得對(duì)法律輕慢，都必須在法律的規(guī)則內(nèi)活動(dòng)，無(wú)論是權(quán)力的獲得與行使，還是權(quán)利的享有與保障，都必須取得法律的許可。法治之所以強(qiáng)調(diào)法律的最高地位，在于法律要為公民設(shè)置平等的環(huán)境，求得公正的結(jié)果。為此，法律必須對(duì)權(quán)力加以限制，盡可能的消除權(quán)力對(duì)權(quán)利的侵害以及可能的侵害。現(xiàn)代意義的法治與中國(guó)古代所講的“法治”不同。古代所講的“法治”思維基于君主、執(zhí)法官吏“性善”而百姓“性惡”的理論。這種理論把君主、貴族官僚排除在“法治”之外，享受種種特權(quán)，“法治”是對(duì)百姓而言的;而現(xiàn)代法治強(qiáng)調(diào)的是法律面前人人平等，法律才是“君主”、“國(guó)王”。新中國(guó)成立以來(lái)，受前蘇聯(lián)的影響，我們的法治建設(shè)進(jìn)程的腳步并不快。雖然在1954年就制定了憲法，但在“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的時(shí)期，憲法成為“閑法”，法律的尊嚴(yán)和權(quán)威更談不上，更遑論法治了。即使是現(xiàn)行憲法在1982年制定后，現(xiàn)代的法治思想在我國(guó)也仍然不是主流的觀點(diǎn)和主張。雖然理論上有微弱的倡導(dǎo)法治思想的聲音，但這種聲音更多的是被淹沒(méi)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的浪潮中。真正在中國(guó)開(kāi)啟法治模式、確立法治思維的，是1999年九屆人大二次會(huì)議通過(guò)的憲法修正案規(guī)定:“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。”如同中國(guó)古代官吏所強(qiáng)調(diào)的“法治”一樣，我們今天強(qiáng)調(diào)的法治也是一種治國(guó)思想、治國(guó)方略。但與古代“法治”根本不同的是，當(dāng)代的法治是建立在民主基礎(chǔ)上的法治，是維護(hù)公民權(quán)利、限制政府權(quán)力的法治，其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)在于權(quán)利保障。這與中國(guó)古代的“法治”所強(qiáng)調(diào)的階級(jí)統(tǒng)治有著根本的不同。
王利明教授撰文指出，法治的基本內(nèi)涵包括法律至上、良法之治、人權(quán)保障、司法公正、依法行政。關(guān)于法律的權(quán)威。在法治國(guó)家、法治社會(huì)中，法律具有高度的尊嚴(yán)和權(quán)威。現(xiàn)代法治精神要求，法律是最基本、最主要的社會(huì)規(guī)則，法律面前人人平等，無(wú)論是“君主”，還是百姓，法律給予其平等的對(duì)待;而在古代，法律卻是掌握在君主和官僚貴族手中進(jìn)行階級(jí)統(tǒng)治的工具，只要不是危及階級(jí)統(tǒng)治的犯罪，法律總會(huì)“網(wǎng)開(kāi)一面”，給予貴族、官僚諸如“八議”、“上請(qǐng)”、“例減”、“官當(dāng)”等這樣的優(yōu)待措施，以逃避或者減輕法律的制裁;“疏而不漏”是針對(duì)百姓而言的;也唯有在百姓面前，法律才充分顯現(xiàn)出它的威嚴(yán)。但法治則不允許這么做。在法治的規(guī)則下，法律才是國(guó)王，對(duì)誰(shuí)都具有無(wú)上的權(quán)威，法律才是至上的。關(guān)于良法之治。現(xiàn)代法律精神中有一條:惡法非法。惡法強(qiáng)調(diào)的是少數(shù)人的意志，保護(hù)的也是少數(shù)人的利益。這顯然與現(xiàn)代法治精神相悖。唯有良法、善法才能夠真正維護(hù)公民的基本權(quán)利和利益。與古代立法權(quán)操之于君主不同，法治秩序中的立法是科學(xué)而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)也必須體現(xiàn)廣泛的民主。每一部法律從立法動(dòng)議、立法調(diào)研，到立法論證、立法審議，每一個(gè)過(guò)程、步驟都須是在民主的基礎(chǔ)上公開(kāi)進(jìn)行的，否則就是暗箱操作。那這樣的法律是否能夠體現(xiàn)民意先不說(shuō)，因?yàn)闆](méi)有民主的基礎(chǔ)，它的合理性合法性也就失去了基礎(chǔ)。我們強(qiáng)調(diào)，法律一經(jīng)制定就具有一定的穩(wěn)定性，就會(huì)對(duì)社會(huì)關(guān)系產(chǎn)生深刻的影響，特定的、不特定的公民都會(huì)受到來(lái)自于法律的規(guī)范和約束，因而它應(yīng)當(dāng)也必須體現(xiàn)民主、民意。我國(guó)法律在提交人大代表審議之前，大都會(huì)把法律草案公諸社會(huì)，充分吸納公眾的意見(jiàn)并進(jìn)行修改。這樣，基于民主的法律能夠體現(xiàn)大多數(shù)公民的權(quán)利和權(quán)益，必然是良法。而古代，早期法律不會(huì)公之于眾以保持的神秘色彩和威嚴(yán)性;后期即使公之于眾，在當(dāng)時(shí)的社會(huì)條件下也難以讓百姓有充分的了解。只有在良法基礎(chǔ)上推行的法治建設(shè)才能夠真正保護(hù)公民的基本權(quán)利。
關(guān)于人權(quán)保障。是強(qiáng)調(diào)權(quán)利還是強(qiáng)調(diào)義務(wù)，在現(xiàn)代法治國(guó)家這不是一個(gè)問(wèn)題;但我國(guó)在確立依法治國(guó)思想之前，更多的是強(qiáng)調(diào)國(guó)家利益、集體利益。首先要厘清的模糊觀念是:強(qiáng)調(diào)人權(quán)保障并非要危害國(guó)家、集體的利益。討論人權(quán)保障不應(yīng)當(dāng)成為禁區(qū)，因?yàn)槿藱?quán)保障問(wèn)題是法治建設(shè)進(jìn)程中繞不過(guò)去話題。在中國(guó)古代，“人權(quán)”是稀有資源，只能由貴族官僚享用;對(duì)于“治于人”的百姓而言，為國(guó)家承擔(dān)徭役、賦稅的“勞力”、“盡分”，才是他們的“權(quán)利”。因此，不講人權(quán)保障的法治國(guó)家建設(shè)難免淪為古代中國(guó)的專制統(tǒng)治;這顯然不是我們想要的結(jié)果。我們今天強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利保障，也是社會(huì)發(fā)展的進(jìn)步和法治國(guó)家建設(shè)的應(yīng)有之義。憲法賦予公民以政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等諸權(quán)利，并強(qiáng)調(diào)這些公民的基本權(quán)利應(yīng)當(dāng)受到來(lái)自于權(quán)力的尊重和保障。《憲法》第33條規(guī)定:“國(guó)家尊重和保障人權(quán)。”在《憲法》明示人權(quán)保障的前提下，依法治國(guó)和保障人權(quán)并不矛盾。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，實(shí)行法治，根本的目的還是在于保障人權(quán);人權(quán)保障是現(xiàn)代法治精神的目標(biāo)。因此，徐顯明教授指出:“法治的真諦是人權(quán)”。
關(guān)于司法公正。司法是公民權(quán)利的最后一道保護(hù)屏障，司法是公民權(quán)利最后的、也是最權(quán)威的救濟(jì)途徑。如果司法不公正，那么公民權(quán)利將不可避免的受到來(lái)自于權(quán)力的侵害。長(zhǎng)久以來(lái)，由于制度的缺陷，司法權(quán)力的行使總是難免受到來(lái)自行政機(jī)關(guān)的干擾，導(dǎo)致一些案件的處理有失公允;由此帶來(lái)的最直接也最嚴(yán)重的后果就是公民對(duì)司法的不信任。公民權(quán)益受損時(shí)寧可選擇上訪也不愿意借助訴訟求得司法救濟(jì)，就與這種不信任有關(guān)。但是，司法公正又是實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的最后一道防線。失去了公正的司法，不僅不能保護(hù)公民權(quán)利，反而加重對(duì)公民權(quán)益的傷害。培根曾說(shuō)過(guò):“如果說(shuō)一次不公正的裁判好比是污染了水流的話，那么，多次不公正的裁判則好比是污染了水源。”一次不公正的裁判傷害損傷的是當(dāng)事人的權(quán)益;多次不公正的裁判足以摧毀司法的權(quán)威。因此，要實(shí)現(xiàn)法治的目標(biāo)，司法就必須公正，毫無(wú)偏倚。關(guān)于依法行政。主席曾指出:“要堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，不斷開(kāi)創(chuàng)依法治國(guó)新局面。”建設(shè)法治國(guó)家，就必須依法行政;或者說(shuō)，依法行政關(guān)乎著法治國(guó)目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。之所以強(qiáng)調(diào)依法行政在法治國(guó)建設(shè)中的關(guān)鍵性作用，在于行政機(jī)關(guān)作為執(zhí)法機(jī)關(guān)，直接面對(duì)的廣大公民，行政執(zhí)法的過(guò)程就是公權(quán)力和私權(quán)利角力的過(guò)程。面對(duì)強(qiáng)大的公權(quán)力，私權(quán)利只能借助于法律的力量來(lái)維護(hù)自身的權(quán)益;相應(yīng)的，只有公權(quán)力在法律的軌道上運(yùn)行，才能不侵害私權(quán)利或者對(duì)私權(quán)利的侵害嚴(yán)格的限制在法律許可的范圍內(nèi)。只有當(dāng)私權(quán)利能夠得到真正的尊重和保護(hù)及保障的時(shí)候，法治國(guó)目標(biāo)也才能真正的實(shí)現(xiàn)。
三、當(dāng)代法治國(guó)建設(shè)中的法治思維
在今天審視古代官吏的“法治”思維不難發(fā)現(xiàn)，公民心中總在自覺(jué)或不自覺(jué)的期待“包青天”式官員。換句話講，在“依法治國(guó)”寫入憲法十多年后，法治的思想還沒(méi)有在社會(huì)真正的確立起來(lái)，在許多公民心目中，權(quán)力比法律管用的得多。毋庸置疑，這種想法是與法治精神相悖的。“國(guó)民對(duì)法律的尊重和信仰比知法懂法更重要”，［24］憲法規(guī)定:“實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。”憲法規(guī)定固然很好，但問(wèn)題在于我國(guó)是一個(gè)長(zhǎng)久以來(lái)講究“人治”的社會(huì)。因此，要徹底轉(zhuǎn)變觀念，講求一切依照法律辦事，絕不可能是憲法規(guī)定能夠解決的，如何根除“人治”傳統(tǒng)、權(quán)力觀念才是當(dāng)務(wù)之急;否則，將仍然是以法治之名，行人治之實(shí)，法律仍然難以成為社會(huì)的普遍信仰。無(wú)論是“讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”，還是“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”，都是對(duì)傳統(tǒng)思想的顛覆。堅(jiān)決地樹(shù)立起法律權(quán)威，把權(quán)力約束起來(lái)，確保權(quán)力在法律的軌道上運(yùn)行，這才是我們今天的法治思維的最終追求。
(一)應(yīng)當(dāng)建立起以民主為基礎(chǔ)的基本制度美國(guó)的建國(guó)者們認(rèn)為，人的本性中都有自私和貪婪的缺陷。怎么辦?美國(guó)的革命者們?cè)O(shè)計(jì)出了用法律約束人性、制約權(quán)力的制度。所以，美國(guó)從一開(kāi)始就確立了自己的法治原則和目標(biāo)，并堅(jiān)持按照這樣的原則和目標(biāo)來(lái)建設(shè)他們的法治國(guó)家。在中國(guó)，“人之初，性本善”，皇帝、官僚天生下來(lái)就是道德高尚的人，就理所當(dāng)然的應(yīng)居于統(tǒng)治地位;老百姓則是“斗箕之性”，處在未“開(kāi)化”的“暝”的狀態(tài)，無(wú)品質(zhì)可言，天生就是要被統(tǒng)治、管理、役使的。這樣的傳統(tǒng)觀念影響了中國(guó)幾千年，并且到現(xiàn)在還在影響著。這也是在現(xiàn)代社會(huì)，中國(guó)要融入世界但卻總被世界詬病的原因之一。我們無(wú)法否認(rèn)的是，長(zhǎng)久以來(lái)包括今天，在公民的內(nèi)心，寄希望英明君主的成分總是多于寄希望于制度的成分。所以，在老百姓的內(nèi)心期待中，關(guān)注的是“新官上任”會(huì)燒怎樣的“三把火”，卻幾乎不去考慮制度將如何繼續(xù)得到有效地運(yùn)轉(zhuǎn)。法治社會(huì)的最主要的特征是法律至上，法律具有最高的地位。在法治社會(huì)，法律是最高的社會(huì)規(guī)則，規(guī)范著權(quán)力的運(yùn)轉(zhuǎn)和權(quán)利的行使，所有人都必須在法律的范圍內(nèi)行事，接受法律規(guī)范和約束;在法治社會(huì)中，法律介入社會(huì)生活的方方面面，廣泛而正當(dāng)?shù)恼{(diào)整著所有的社會(huì)秩序;在法治社會(huì)，我們只需要知道法律是怎么規(guī)定的，我們享有哪些權(quán)利，當(dāng)我們的權(quán)利受到損害的時(shí)候法律會(huì)給予我們什么樣的救濟(jì)，等等。所以美國(guó)公民選舉誰(shuí)當(dāng)總統(tǒng)都不要緊，因?yàn)椴还苁钦l(shuí)，法律就在那里，他們的權(quán)益并不會(huì)總統(tǒng)的更迭而受到剝奪或約束。但我們至少到現(xiàn)在還沒(méi)有這樣的傳統(tǒng)，我們總是隱隱渴望英明領(lǐng)導(dǎo)的出現(xiàn);在權(quán)利受到侵害時(shí)，首先想到的不是法律而是權(quán)力的角逐;我們不相信法官會(huì)給我們公正的裁決，尤其是在和公權(quán)力發(fā)生沖突的時(shí)候，更是覺(jué)得自己處于無(wú)助的境地。所以，現(xiàn)在的問(wèn)題是:制度重要還是人重要?當(dāng)然是制度重要。因?yàn)榻⒃诿裰骰A(chǔ)之上的制度是公民因?yàn)闄?quán)利行使和保障的需要而依法設(shè)立的，制度的優(yōu)越性就在于無(wú)論是誰(shuí)，在制度的框架內(nèi)，都會(huì)受到平等的對(duì)待，“法律面前人人平等”是切實(shí)平等，公民的平等權(quán)是真實(shí)而有保障的，而不再只是停留在紙上和法律條文中的權(quán)利。尤其重要的是制度設(shè)計(jì)來(lái)自于民意，是公民自己的選擇，即使在制度面前權(quán)利會(huì)受到限制，公民也不會(huì)因此而喪失信仰或者喪失對(duì)法律的信心。
當(dāng)然，我們堅(jiān)持制度的重要性，并不代表我們就否認(rèn)人的能動(dòng)作用。我們?nèi)匀徽J(rèn)為，制度不僅要由人依據(jù)一定的程序設(shè)立，同時(shí)還需要人按照設(shè)定的程序去執(zhí)行它。唯有此，制度才有存在的價(jià)值和意義。在現(xiàn)代法治思維中，依法設(shè)立的制度將會(huì)穩(wěn)定的運(yùn)轉(zhuǎn)下去，不會(huì)有人會(huì)抱有違法的故意去破壞制度，因?yàn)榉韶?zé)任的風(fēng)險(xiǎn)太大。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)中，立法機(jī)關(guān)依據(jù)法律和制度，規(guī)范和約束著行政權(quán)和司法權(quán)的行使，比較起西方的“三權(quán)分立”來(lái)更加體現(xiàn)出效率價(jià)值。尤其是美國(guó)白宮2013年的“關(guān)門”事件更證明權(quán)力制衡的結(jié)果只能是對(duì)民主的破壞。制度是好的制度，并不代表這樣的制度就是沒(méi)有缺陷的。事實(shí)證明，由于憲法審查制度的不完備，導(dǎo)致違憲的情況對(duì)民主權(quán)利造成侵害;由于憲法不能成為司法裁判的依據(jù)，導(dǎo)致公民的某些憲法權(quán)利受侵害的救濟(jì)無(wú)門;由于人事、財(cái)政不能從地方獨(dú)立，司法權(quán)難免受到來(lái)自于行政權(quán)的干擾和阻礙，使司法的公正性受到當(dāng)事人的質(zhì)疑;等等。因此，如何在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上依法設(shè)立和完善以權(quán)利保障為根本目標(biāo)的制度是我們?cè)诜ㄖ螄?guó)建設(shè)中不可回避的命題。所以，穩(wěn)定且完善的制度是當(dāng)代法治思維中的重要環(huán)節(jié)，法治的目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，制度設(shè)計(jì)是關(guān)鍵。
(二)權(quán)力應(yīng)當(dāng)運(yùn)行在法律的軌道上權(quán)力和權(quán)利總是一對(duì)矛盾。權(quán)力來(lái)自于權(quán)利的讓渡和授予，其根本目的還是在于公民希望由讓與的權(quán)利形成的公權(quán)力來(lái)保護(hù)自身權(quán)利;同時(shí)因?yàn)檫@種讓與，公民權(quán)利不可避免的會(huì)受到來(lái)自于權(quán)力的約束和限制。為了能夠讓公權(quán)力真正具有保護(hù)的力量，就勢(shì)必要賦予權(quán)力一定的強(qiáng)制性。于是，矛盾產(chǎn)生了:公民通過(guò)革命斗爭(zhēng)爭(zhēng)得民主自由的權(quán)利，現(xiàn)在卻不得不為了保護(hù)權(quán)利而為自己設(shè)定種種的限制。如何解決這一矛盾?那就是權(quán)力必須在法律的軌道上運(yùn)行，或者說(shuō)，法律是權(quán)力運(yùn)行必須遵循的規(guī)則。首先要肯定的是，權(quán)力的界限必須由法律來(lái)予以明確。公民犧牲自己部分權(quán)利的目的是為了讓公共組織運(yùn)用公權(quán)力來(lái)為公民權(quán)利服務(wù)的。權(quán)力因?yàn)閺?qiáng)制力而具有擴(kuò)張性，如果不加以限制，就會(huì)不斷的吞噬公民的民主自由。法律應(yīng)當(dāng)為權(quán)力劃定范圍，設(shè)定規(guī)則，建立規(guī)范。在法律的限定下，權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)的原則，目標(biāo)，效果，都必須由法律的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)考察和評(píng)價(jià)，一旦發(fā)現(xiàn)權(quán)力被濫用或者有濫用的危險(xiǎn)，法律就應(yīng)當(dāng)發(fā)揮規(guī)范和制約作用，消除公民權(quán)利被侵害的危險(xiǎn)。其次要明確的是，必須加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法者的約束。法治的一個(gè)涵義就是依法行政。因?yàn)樾姓?quán)力和公民權(quán)利的關(guān)系最為密切。如果行政權(quán)力不當(dāng)行使或者濫用，對(duì)公民權(quán)利來(lái)講就是災(zāi)難。而行政權(quán)力是否被濫用或者是否有可能被濫用，取決于法律對(duì)執(zhí)法者設(shè)定的監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制。應(yīng)當(dāng)肯定的是，這種監(jiān)督和追究必須是堅(jiān)定而嚴(yán)格的，也就是說(shuō)，違法行政的成本必須足夠大，大到執(zhí)法者不敢濫用行政權(quán)力。因?yàn)閳?zhí)法者一旦有了機(jī)會(huì)，就會(huì)追求權(quán)力行使的效益最大化，即使這種最大化會(huì)給公民帶來(lái)災(zāi)難。沒(méi)有法律的規(guī)范和約束，權(quán)力時(shí)時(shí)都有被濫用的可能，權(quán)利時(shí)時(shí)就有受侵犯的危險(xiǎn)。只有違法成本足夠大的時(shí)候，諸如以權(quán)謀私，濫用權(quán)力等才會(huì)盡可能的被剔除掉。
最后要強(qiáng)調(diào)的是，領(lǐng)導(dǎo)干部必須具備法治的思維。之所以強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)是因?yàn)椋ㄖ螄?guó)家建設(shè)最終還必須要由人依據(jù)法律來(lái)完成。我們不能只是針對(duì)執(zhí)法者進(jìn)行被動(dòng)的法律防御，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)盡可能各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部思想中根植并強(qiáng)化法治思維。“官本位”的思想在中國(guó)存在了幾千年，不可能一下子徹底的消除，面對(duì)此種思想上的瑕疵，只有從思想上予以糾治。在強(qiáng)調(diào)“官本位”的傳統(tǒng)下，“長(zhǎng)官意志”確實(shí)的存在并發(fā)揮著很大的“作用”。這種作用是對(duì)法治秩序的破壞，是一種反作用。做慣了“官老爺”的領(lǐng)導(dǎo)干部不可能“一刀切”的完全消除這種錯(cuò)誤的思維，那怎么辦?只能采取“疏”的辦法，加強(qiáng)法治教育和法律素質(zhì)培養(yǎng)。“普法”宣傳應(yīng)當(dāng)從領(lǐng)導(dǎo)干部入手，而且還應(yīng)當(dāng)是長(zhǎng)效的機(jī)制。同時(shí)，我們還可以借鑒中國(guó)古代在官吏選拔時(shí)強(qiáng)調(diào)法律知識(shí)的舉措，以及在考課官員考察法律知識(shí)的做法，在對(duì)各級(jí)官員考察評(píng)定的時(shí)候注重法律素養(yǎng)的考察，并作為主要的參考指標(biāo)，以此來(lái)促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的形成。
四、結(jié)語(yǔ)
自從“依法治國(guó)”1999年寫入憲法，到現(xiàn)在已有十多年時(shí)間。用十幾年的時(shí)間來(lái)徹底的改變既成的傳統(tǒng)、習(xí)慣、規(guī)則、理念確實(shí)有點(diǎn)兒困難，但這不是法治國(guó)家建設(shè)進(jìn)程緩慢的藉口。在法治國(guó)家建設(shè)過(guò)程中，會(huì)對(duì)一些既得利益者造成利益損害，會(huì)對(duì)某些不合理但已存在的制度產(chǎn)生沖擊，因此法治國(guó)家建設(shè)進(jìn)程中會(huì)有重重的阻礙，但最大的阻礙恐怕還是人的觀念，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的觀念。如果缺乏法治的理念，缺乏依法辦事的指導(dǎo)思想，仍然在那里抱殘守缺，則勢(shì)必與法治社會(huì)建設(shè)目標(biāo)背道而馳，進(jìn)而阻礙法治社會(huì)建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。總理指出:“建設(shè)法治政府，這尤為根本，要把法律放在神圣的位置，無(wú)論任何人、辦任何事，都不能超越法律的權(quán)限，我們要用法治精神來(lái)建設(shè)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代社會(huì)、現(xiàn)代政府。”因此，在建設(shè)法治國(guó)家的進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)在全社會(huì)樹(shù)立起法律的信仰，注重于監(jiān)督、制約制度的建設(shè)和完善，為社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)掃除陳舊官僚思想的藩籬。現(xiàn)代社會(huì)是法治的社會(huì)，崇尚平等、自由，追求公平、正義的社會(huì)。現(xiàn)代社會(huì)崇尚法治，用法治的精神建設(shè)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政府，更重要的是執(zhí)法者要有法治的精神，始終“忠誠(chéng)于憲法”，懷著“對(duì)法律的敬畏”，始終依法辦事，依法行政，不斷推進(jìn)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的進(jìn)程，推動(dòng)早日真正建立起社會(huì)主義法治國(guó)家。
作者：楊文義單位：河南科技學(xué)院文法學(xué)院