論海外高層次人才治理機(jī)制創(chuàng)新范文

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【摘要】隨著海外高層次人才引進(jìn)工作的深入推進(jìn)，在“后數(shù)量化時(shí)代”如何破除“引、用、留”關(guān)鍵環(huán)節(jié)中的體制機(jī)制障礙成為擺在眼前的現(xiàn)實(shí)難題。探索從“人才管理”走向“人才治理”，構(gòu)建政府、市場(chǎng)、用人單位和社會(huì)組織等多元主體協(xié)同參與治理機(jī)制，有助于暢通海外高層次人才發(fā)展“立交橋”、實(shí)現(xiàn)人才集聚良性循環(huán)、打造世界“人才磁場(chǎng)”。

【關(guān)鍵詞】海外高層次人才；人才治理；機(jī)制

當(dāng)今國(guó)家及地區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)歸根結(jié)底是人才競(jìng)爭(zhēng)，高層次人才因其站在世界科技前沿和各種產(chǎn)業(yè)的頂端，“引擎作用”的發(fā)揮能夠在短時(shí)間內(nèi)締造比較優(yōu)勢(shì)，成為各國(guó)競(jìng)相爭(zhēng)奪的寶貴資源。近年來(lái)，人才的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)焦點(diǎn)突出表現(xiàn)為人才的制度優(yōu)勢(shì)比較。2016年3月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），針對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)束縛人才發(fā)展的體制機(jī)制障礙做出重大改革決定，明確提出要“構(gòu)建科學(xué)規(guī)范、開(kāi)放包容、運(yùn)行高效的人才發(fā)展治理體系”，通過(guò)構(gòu)建具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的引才用才機(jī)制等方式形成具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的人才制度優(yōu)勢(shì)。隨后就《意見(jiàn)》內(nèi)容做出重要指示，“加快構(gòu)建具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的人才制度體系，聚天下才而用之”。2018年7月召開(kāi)的全國(guó)組織工作會(huì)議上，再次強(qiáng)調(diào)，“要深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革”。在經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展、科技革命加速推進(jìn)、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)持續(xù)升溫的背景下，探討海外高層次人才治理機(jī)制，具有重要的理論價(jià)值與實(shí)踐意義。

一、引言：

一個(gè)綜述的視角政策實(shí)踐語(yǔ)境中“海外高層次人才”首次提出是在2008年中組部宣布實(shí)施“海外高層次人才引進(jìn)計(jì)劃”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“千人計(jì)劃”），國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于海外高層次人才的研究始于2000年左右，并在“千人計(jì)劃”實(shí)施之后的三年里達(dá)到研究的一個(gè)頂峰，研究的熱度保持至今，也有了較為豐富的理論研究成果。從治理角度對(duì)海外高層次人才機(jī)制創(chuàng)新研究進(jìn)行梳理，現(xiàn)有研究成果主要聚焦在以下方面：從研究?jī)?nèi)容來(lái)看，不僅對(duì)廣義視角中的人才引、用、留全過(guò)程全方位的機(jī)制研究，也對(duì)狹義視角中圍繞引進(jìn)匹配、發(fā)展激勵(lì)、服務(wù)保障等方面的機(jī)制研究；從研究方法來(lái)看，已有研究成果主要以地方政府、高校、科研院所等為研究主體，綜合運(yùn)用問(wèn)卷調(diào)查、案例分析、實(shí)地訪談等研究方法，將理論研究與政策實(shí)踐相結(jié)合，并對(duì)當(dāng)前在海外高層次人才的引、用、留等過(guò)程中存在的諸多問(wèn)題提出解決的建議。學(xué)者們圍繞海外高層次人才機(jī)制創(chuàng)新的不同角度、不同方面進(jìn)行研究探索，總體而言目前機(jī)制層面的學(xué)術(shù)成果仍然相對(duì)較少，已有研究成果中雖不乏一些建設(shè)性的觀點(diǎn)，但仍存在以下不足：一是缺乏相應(yīng)的理論支撐，絕大多數(shù)研究主要聚焦于政策層面而缺乏理論建構(gòu)，尤其是在公共管理視域下關(guān)于人才治理的學(xué)理探究；二是機(jī)制層面研究較少，且局限于某一方面機(jī)制研究，尚未形成具有架構(gòu)性的機(jī)制設(shè)計(jì)建議；三是研究成果對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)性弱，研究往往局限于政府，對(duì)于市場(chǎng)和社會(huì)作用的重視和挖掘程度不夠，這與國(guó)際通用做法脫軌。為此，本文在已有研究的基礎(chǔ)之上，嘗試構(gòu)建海外高層次人才治理機(jī)制框架，以期對(duì)接人才國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)發(fā)展的需要。

二、海外高層次人才治理機(jī)制的內(nèi)涵及特征

（一）人才治理的內(nèi)涵治理的概念自20世紀(jì)90年代開(kāi)始應(yīng)用于公共管理領(lǐng)域以來(lái)，發(fā)展至今已引起國(guó)際國(guó)內(nèi)理論界和實(shí)務(wù)界的廣泛關(guān)注。區(qū)別于統(tǒng)治、管制、管理，治理更加強(qiáng)調(diào)多元主體參與，注重過(guò)程互動(dòng)，突出高效協(xié)作，強(qiáng)調(diào)目標(biāo)一致。對(duì)于人才工作而言，傳統(tǒng)的主要依靠政府“一手包辦”的人才規(guī)制和管理，雖取得一定成效，但存在成本高昂、效率低下，且易產(chǎn)生供需錯(cuò)位、惡性競(jìng)爭(zhēng)、攀比浪費(fèi)以及個(gè)性化服務(wù)可及性不強(qiáng)等問(wèn)題，難以適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要和簡(jiǎn)政放權(quán)客觀要求。政府人才管理的困境一定程度上源于協(xié)同治理的缺失。［1］近年來(lái)，政府和學(xué)界從實(shí)際問(wèn)題出發(fā)，圍繞人才體制機(jī)制改革不斷進(jìn)行探索，研究焦點(diǎn)從人才管理逐漸走向人才治理。本文認(rèn)為，人才治理不同于人才管理和人才管制，而是指在人才引、育、用、留過(guò)程中運(yùn)用協(xié)同治理理念，由政府、市場(chǎng)、社會(huì)和用人單位等多種治理主體共同參與，采用多種治理工具，促進(jìn)人才自身良性發(fā)展和實(shí)現(xiàn)人才價(jià)值充分發(fā)揮的過(guò)程和行動(dòng)作為。［2］從人才管理走向人才治理，是遵循市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律和人才發(fā)展規(guī)律，避免行政過(guò)度干預(yù)，激發(fā)人才創(chuàng)新創(chuàng)造內(nèi)生動(dòng)力，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的健康人才環(huán)境的必然體現(xiàn)。［3］人才治理的特點(diǎn)在于更加突出參與主體的協(xié)同性、治理方式的靈活性、治理工具的多樣化以及治理對(duì)象的復(fù)雜性和治理目標(biāo)的一致性。

（二）海外高層次人才治理機(jī)制的內(nèi)涵、特征及框架作為金字塔頂端的領(lǐng)頭羊，海外高層次人才具有稀缺性、高投入性、高回報(bào)性、高流動(dòng)性等特點(diǎn)，如何實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)引進(jìn)、有效使用、減少流失，從而釋放出正反饋效應(yīng)、磁石效應(yīng)、鯰魚(yú)效應(yīng)等，引人深思。本文嘗試構(gòu)建的海外高層次人才治理機(jī)制，是指在遵循市場(chǎng)規(guī)律和海外高層次人才成長(zhǎng)發(fā)展規(guī)律的前提下，政府、市場(chǎng)、用人單位和社會(huì)組織等多元主體，在人才“引、用、留”過(guò)程中通過(guò)協(xié)同參與、信息共享、相互監(jiān)督等聯(lián)動(dòng)發(fā)力，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提高引才“精度”、用才“效度”、留才“溫度”，形成確保人才引得準(zhǔn)、用得好、留得住的各種機(jī)制和制度安排的總稱(chēng)。具體來(lái)講，可分為引進(jìn)匹配機(jī)制、發(fā)展激勵(lì)機(jī)制、服務(wù)保障機(jī)制三大基礎(chǔ)機(jī)制，其中引進(jìn)匹配機(jī)制分為需求預(yù)測(cè)、供需對(duì)接、多元評(píng)價(jià)等機(jī)制，聚焦人才需求預(yù)測(cè)、發(fā)現(xiàn)對(duì)接、評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)；發(fā)展激勵(lì)機(jī)制分為扶持激勵(lì)機(jī)制、分類(lèi)考核機(jī)制、成果轉(zhuǎn)化機(jī)制、監(jiān)管退出機(jī)制，圍繞人才扶持激勵(lì)、成果轉(zhuǎn)化、監(jiān)管約束等方面進(jìn)行機(jī)制設(shè)計(jì)；服務(wù)保障機(jī)制包括基礎(chǔ)服務(wù)保障機(jī)制和個(gè)性化服務(wù)保障機(jī)制，主要從出入境、住房、醫(yī)療、子女入學(xué)、配偶安置等保障項(xiàng)目出發(fā)，通過(guò)多元主體協(xié)調(diào)配合實(shí)現(xiàn)保障范圍覆蓋全面、服務(wù)辦理高效、回應(yīng)反饋及時(shí)，解決高層次人才的后顧之憂。政府、市場(chǎng)、用人單位和社會(huì)組織等多元主體在參與海外高層次人才引進(jìn)和服務(wù)過(guò)程中，定位既各有側(cè)重，又協(xié)調(diào)配合，形成各主體在引進(jìn)和管理上的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。政府由管制向服務(wù)轉(zhuǎn)變，主要負(fù)責(zé)宏觀設(shè)計(jì)、政策配套、監(jiān)管協(xié)調(diào)、服務(wù)保障；市場(chǎng)是整合信息資源、促進(jìn)人才流動(dòng)的決定性平臺(tái)，其中突出發(fā)揮用人單位在人才引進(jìn)、激勵(lì)等過(guò)程的自主權(quán)；社會(huì)組織具有廣泛聯(lián)系海外高層次人才的渠道優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)，通過(guò)積極引導(dǎo)和培育使其更好地服務(wù)人才發(fā)展全過(guò)程。在海外高層次人才引進(jìn)的“后數(shù)量化時(shí)代”，尤其要注意政府角色再定位，實(shí)踐中除了“政府主導(dǎo)型”傳統(tǒng)模式，還出現(xiàn)了以上海為代表的“市場(chǎng)推動(dòng)型”和以江蘇、浙江為代表的“社會(huì)市場(chǎng)型”。總體來(lái)看，海外高層次人才治理機(jī)制建構(gòu)須破除現(xiàn)有體制機(jī)制障礙，因地制宜地發(fā)揮多元主體合力，通過(guò)協(xié)同治理集聚海外高層次人才資源，最大限度地激發(fā)和釋放創(chuàng)新創(chuàng)造活力。

三、當(dāng)前海外高層次人才治理機(jī)制建構(gòu)須著力解決的問(wèn)題

（一）引進(jìn)匹配機(jī)制供需對(duì)接不精準(zhǔn)目前海外高層次人才引進(jìn)中人才和產(chǎn)業(yè)“兩張皮”“重復(fù)引才”“口碑效應(yīng)”“羊群效應(yīng)”等情況普遍存在。究其原因，一方面，海外高層次人才的需求預(yù)測(cè)存在頂層設(shè)計(jì)不足、協(xié)調(diào)機(jī)制不暢等問(wèn)題。［4］在制定引才計(jì)劃過(guò)程中政府缺乏對(duì)需求情況的精確研判，盡管在引才目錄編制過(guò)程中按慣例會(huì)召開(kāi)用人單位人事部門(mén)座談會(huì)和專(zhuān)家座談會(huì)等，但引才工作中企事業(yè)單位的參與往往不夠，而政府引才部門(mén)對(duì)相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的認(rèn)知有限，加之還存在政府各部門(mén)間的信息壁壘、各自為政以及地區(qū)之間的攀比競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致最終的人才需求目錄難以反映地區(qū)行業(yè)細(xì)分需求。受引才信息不對(duì)稱(chēng)、交易成本過(guò)大等因素影響，政府在引才過(guò)程中十分被動(dòng)。另一方面，供需對(duì)接“粗放化”，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，海外高層次人才供需信息交互需要依托各類(lèi)數(shù)據(jù)庫(kù)和信息整合平臺(tái)，而我國(guó)由政府主導(dǎo)的信息平臺(tái)普遍存在知曉度不高、信息量不足、更新滯后等問(wèn)題，市場(chǎng)化的信息交流平臺(tái)沒(méi)有建立起來(lái)，導(dǎo)致人才、項(xiàng)目、政策、資金等要素信息難以整合，資源共享不暢，無(wú)法滿足人才信息采集和需要。此外，盡管人才評(píng)價(jià)中政府、專(zhuān)家、市場(chǎng)等多方參與的格局基本形成，但政府主導(dǎo)的色彩仍然比較濃郁。社會(huì)組織發(fā)育遲緩，難以承接政府轉(zhuǎn)移的評(píng)價(jià)職能，甚至出現(xiàn)“外行評(píng)價(jià)內(nèi)行”的情況，并且在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上受學(xué)歷、資歷等傳統(tǒng)人才觀束縛。［5］

（二）發(fā)展激勵(lì)機(jī)制內(nèi)生動(dòng)力不足海外高層次人才資源是稀缺的有限資源，具有排他性，實(shí)踐中存在“水土不服”敗走麥城、“廟小吃不飽”另?yè)窳寄尽ⅰ笆凰夭汀币约啊罢疅崾袌?chǎng)冷”等情況，不僅無(wú)法最大限度地創(chuàng)造社會(huì)價(jià)值，而且造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。一方面，海外高層次人才工作作為人才工作的重點(diǎn)，各地區(qū)各部門(mén)高度重視，由此也產(chǎn)生“拼資金”“拼政策”的情況，重視政策優(yōu)惠而非環(huán)境營(yíng)造，重物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)輕精神關(guān)懷，對(duì)人才引進(jìn)后的環(huán)境適應(yīng)、與本土人才的融合共生以及發(fā)展環(huán)境優(yōu)化等缺乏全面考慮，導(dǎo)致人才發(fā)展遭遇瓶頸、成果轉(zhuǎn)化困難等現(xiàn)實(shí)尷尬。另一方面，由于在人才引進(jìn)過(guò)程中往往采取追溯式評(píng)價(jià)方式，即將過(guò)去的業(yè)績(jī)和經(jīng)歷作為考核評(píng)估依據(jù)，而對(duì)人才引進(jìn)之后的實(shí)際效用發(fā)揮缺乏有效的評(píng)價(jià)機(jī)制。比如，當(dāng)前相當(dāng)部分高校面臨著考核和評(píng)估機(jī)制建構(gòu)困境，缺乏相關(guān)程序設(shè)計(jì)，甚至“一刀切”以同樣標(biāo)準(zhǔn)考核不同類(lèi)別人才的情況。此外，還存在個(gè)別海外高層次人才表現(xiàn)不佳、名不副實(shí)卻缺乏監(jiān)管和退出安排等問(wèn)題，直接影響人才效用發(fā)揮。

（三）服務(wù)保障機(jī)制功能發(fā)揮不佳在海外高層次人才服務(wù)保障方面，目前政府仍然是主要的服務(wù)提供者，行政色彩較濃。過(guò)去依靠政府的保姆式服務(wù)或許還能滿足人才服務(wù)需求，但隨著海外高層次人才存量的增加，以及面對(duì)日趨多元化、個(gè)性化、高端化的服務(wù)訴求，政府不加區(qū)分直接提供人才服務(wù)的模式已不可持續(xù)。從有限政府的角度來(lái)看，單純依靠政府也難以提供全方位、持續(xù)性的人才服務(wù)。與此同時(shí)，針對(duì)海外高層次人才的市場(chǎng)化服務(wù)面臨專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)少、運(yùn)行不規(guī)范、業(yè)務(wù)面窄、服務(wù)水平不高等問(wèn)題，能夠提供的專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化服務(wù)比較有限。目前，我國(guó)不論是中央政府還是地方政府都制定出臺(tái)了一系列面向海外高層次人才的優(yōu)惠政策，現(xiàn)在僅靠政府和用人單位人事管理部門(mén)去辦理和落實(shí)這些優(yōu)惠政策，不僅服務(wù)效率不高，而且專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)，難以滿足高層次人才精細(xì)化、個(gè)性化的服務(wù)需求，一定程度上造成優(yōu)惠政策無(wú)法兌現(xiàn)，甚至可能導(dǎo)致政府公信力降低、人才積極性受挫。四、創(chuàng)新海外高層次人才治理機(jī)制的對(duì)策當(dāng)前我國(guó)的海外高層次人才治理工作推進(jìn)趨勢(shì)正由被動(dòng)轉(zhuǎn)向主動(dòng)、從注重短期效應(yīng)轉(zhuǎn)向謀求長(zhǎng)足發(fā)展、從注重形式轉(zhuǎn)向注重實(shí)質(zhì)，針對(duì)人才引進(jìn)匹配、發(fā)展激勵(lì)和服務(wù)保障機(jī)制中面臨的突出問(wèn)題，需要進(jìn)一步創(chuàng)新海外高層次人才治理機(jī)制。

（一）以實(shí)現(xiàn)供需無(wú)縫對(duì)接為基礎(chǔ)，創(chuàng)新引進(jìn)匹配機(jī)制，提高引才“精度”首先，政府加強(qiáng)宏觀引導(dǎo)，立足產(chǎn)業(yè)規(guī)劃發(fā)展實(shí)際，通過(guò)精確的需求研判，分步驟、有針對(duì)性地引進(jìn)人才。結(jié)合自身產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和比較優(yōu)勢(shì)，及時(shí)、定期更新《海外高層次人才需求目錄》。完善海外高層次人才信息庫(kù)，搭建信息共享平臺(tái)，將“獎(jiǎng)勵(lì)競(jìng)賽”轉(zhuǎn)變?yōu)椤捌脚_(tái)策略”［6］，為政府、市場(chǎng)和人才個(gè)體提供互動(dòng)交流的機(jī)制和場(chǎng)所，有效地提升我國(guó)海外高層次人才供需對(duì)接效率。其次，發(fā)揮市場(chǎng)的主體作用，釋放用人單位的自主權(quán)，鼓勵(lì)并支持有條件的用人單位面向海外開(kāi)展多種形式的自主招聘，同時(shí)鼓勵(lì)國(guó)際人才服務(wù)機(jī)構(gòu)與硅谷等高層次人才聚集地區(qū)加強(qiáng)合作，發(fā)揮人才服務(wù)機(jī)構(gòu)推薦人才的重要作用，采取市場(chǎng)化、國(guó)際化的多元人才評(píng)價(jià)機(jī)制，建立與國(guó)際接軌的引才長(zhǎng)效機(jī)制。此外，在通過(guò)對(duì)外聯(lián)絡(luò)中，發(fā)揮海外聯(lián)誼會(huì)、各類(lèi)行業(yè)協(xié)會(huì)以及海外合作單位等廣泛聯(lián)系海外人才資源的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，宣傳引才計(jì)劃和優(yōu)惠政策，提升知曉度和良好的“口碑效應(yīng)”。

（二）以注重長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展為根本，創(chuàng)新發(fā)展激勵(lì)機(jī)制，釋放用才“效度”探索以政府、企業(yè)、園區(qū)等為激勵(lì)主體建構(gòu)全方位的激勵(lì)長(zhǎng)效機(jī)制。［7］首先，政府加大人才扶持力度，不僅是“政策引才”“項(xiàng)目引才”，更要靠“事業(yè)留才”“環(huán)境留才”。在原來(lái)的政策優(yōu)惠基礎(chǔ)上，探索建立可行性的榮譽(yù)制度，實(shí)施“物質(zhì)+榮譽(yù)”雙重激勵(lì)，營(yíng)造尊重知識(shí)、尊重人才與國(guó)際接軌的發(fā)展環(huán)境。其次，加強(qiáng)科技與資本、金融的結(jié)合，建立市場(chǎng)化的投融資機(jī)制以及風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，助推成果產(chǎn)業(yè)化。鼓勵(lì)用人單位探索實(shí)行技術(shù)分成、股權(quán)期權(quán)激勵(lì)等方式，建立知識(shí)、技術(shù)等生產(chǎn)要素按貢獻(xiàn)參與分配機(jī)制，使一流人才獲得一流待遇和報(bào)酬。此外，根據(jù)人才工作性質(zhì)差異實(shí)施分類(lèi)考核評(píng)價(jià)，用人單位按照國(guó)際慣例和科研規(guī)律設(shè)置考核周期和考核指標(biāo)，避免多頭、重復(fù)評(píng)價(jià)。對(duì)于從事基礎(chǔ)研究的人才，建立以學(xué)術(shù)水平和學(xué)術(shù)影響力為核心內(nèi)容的同行評(píng)價(jià)機(jī)制。對(duì)于從事應(yīng)用和技術(shù)創(chuàng)新型人才，充分發(fā)揮市場(chǎng)的試金石作用，由用人單位和市場(chǎng)來(lái)?yè)?dān)任人才評(píng)價(jià)主體角色更為客觀和科學(xué)。同時(shí)，對(duì)海外高層次人才日常工作進(jìn)行跟蹤記錄監(jiān)管、組織中期考評(píng)，并建立退出機(jī)制。

（三）以尊重個(gè)性化服務(wù)訴求為導(dǎo)向，創(chuàng)新服務(wù)保障機(jī)制，傳遞留才“溫度”面向海外高層次人才的服務(wù)保障，包括基礎(chǔ)公共服務(wù)和個(gè)性化服務(wù)兩大塊。其中，基礎(chǔ)公共服務(wù)應(yīng)由政府承擔(dān)，主要是為引進(jìn)的人才創(chuàng)造良好條件，解決其生活中遇到的實(shí)際困難，協(xié)助其盡快融入當(dāng)?shù)厮婕暗娜瞬殴卜?wù)，包括出入境、戶籍、住房、醫(yī)療、社會(huì)保障、配偶安置、子女入學(xué)等方面，除涉及審批等行政服務(wù)事項(xiàng)由政府直接提供服務(wù)外，其余采取由政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式。尤其對(duì)于一些個(gè)性化服務(wù)需求，由政府來(lái)?yè)?dān)當(dāng)直接的服務(wù)提供者并不是理想的、合理的選擇，而通過(guò)大力發(fā)展社會(huì)組織和培育人才市場(chǎng)，則可以借助市場(chǎng)社會(huì)力量與政府相互補(bǔ)充。

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作者：周學(xué)馨 曾巧 單位：重慶市委黨校副教育長(zhǎng)兼教務(wù)處長(zhǎng)