河流環境行政執法現況與改善途徑范文
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我國西北內陸河流域地區深居大陸內部，降水稀少，流域內形成了廣大的荒漠、戈壁，依靠山區降水和冰雪融水為荒漠地區提供水源。內流河降水量少，蒸發量大，大部分地區植被覆蓋度低，生態環境破壞后不易恢復。對西北內陸河流域環境保護而言，環境立法十分重要，同時，法律的生命力也在于社會生活中的實踐和運用，兩者并舉，才能保障法律的公信力和權威性。鑒于此，本文主要考察西北內陸河流域環境行政執法問題，并對其提出優化建議。
現狀
首先，各地方政府根據內陸河流生態環境的實際情況，設立了內陸河流域環境行政執法機構，制訂河流管理辦法，強化環境行政執法的組織基礎。例如，為保護我國最長的內陸河塔里木河流域的生態環境，新疆維吾爾自治區人大常委會制訂了我國第一部規范流域管理的地方性法規——《新疆維吾爾自治區塔里木河流域水資源管理條例》。該條例依據我國《水法》關于對河湖流域實行區域管理和流域管理相結合的精神，明確規定在塔河流域實行區域管理服從流域管理的原則，對塔河流域水資源實行統一調度和管理，由自治區人民政府設立塔河水利委員會和塔河流域管理局行使統一管理和調度的權力。另外，甘肅省石羊河、黑河、疏勒河都建立了相應的管理制度，設立流域管理機構進行管理和調度。
其次，有關部門進一步提高了環境行政執法水平，增強了環境行政執法的規范性，進一步明確了環境行政執法責任。1992年實施的《新疆維吾爾自治區實施〈水法〉辦法》第九條就明確規定了水行政執法管理主體的范圍，第十條詳細規定了水行政執法主體的主要職責，第四十六條也具體規定了水行政執法主體違反法律法規應當承擔的法律責任。這樣，在行政執法過程中，行政執法主體就可以充分做到有法必依、執法必嚴、違法必究。
存在的問題
對于流域生態環境保護和流域內經濟可持續發展的要求來說，西北內陸河流域環境行政執法還存在一些現實問題。
首先，相關法規與實際執法實踐之間存在一定差距，導致執法監督乏力。例如在甘肅石羊河流域的管理中，政府頒布了《甘肅省石羊河流域水資源管理條例》，要求高耗水、高污染的工業項目配套安裝水回用設施，并且要求高層商用建筑也要安裝水回用設施。通過實地調研發現，水回用設施成本較大，受當地經濟發展水平的制約，執行十分困難，這就影響了水行政主管部門對環境違法行為監管的可行性和有效性。
其次，執法過程中各部門之間各自孤立，權力疊加現象嚴重。在西北內陸河流域管理中，遵循的是區域治理服從流域綜合治理，區域管理部門有水利、地質礦產、城市規劃等部門，執法內容各不相同，流域管理委員會又是接受當地政府水行政主管部門的領導監督。對于流域水資源污染問題，水利、環保部門和流域管委會共同進行管理，地質礦產、城市規劃部門和流域管委會也都有權進行水資源利用規劃，行政部門之間的權利疊加現象較為普遍，直接導致的后果就是多頭管理或者問題被“踢皮球”而無人管理。
再次，西北內陸河流域地區經濟發展較慢，一些地方政府為了鼓勵企業多產出，促進當地經濟發展、增加稅收，或維護部門利益，對于河流流域性的污染，地方政府以僅靠本區域內限制企業排污見效不大為由，對污染企業默許、放任甚至縱容某些環境違法行為，不惜以犧牲環境來換取經濟效益，對環境行政執法工作設置種種障礙。
最后，實踐中跨區域環境行政執法困難重重，公眾參與機制形同虛設。西北內陸河往往流經一省幾縣市或者是幾省幾縣市，需要各流經地政府協同合作，配合流域管理委員會進行跨區域行政執法。面對地廣人稀的現實狀況，還要充分發揮廣大群眾的環保能動力，切實落實公眾參與機制。例如黑河，其流經青海、甘肅、內蒙古3個省區，流域面積大，各個省區取水量和用水量不同，導致河流上游和下游地區用水矛盾激化。而流域管理委員會的執法人員有限，跨區域行政執法乏力，效率低下，公眾參與制度又沒有得到切實落實，直接導致黑河下游一度斷流，生態環境惡化而得不到有效監管和治理。
原因探究
自然環境制約
西北復雜的自然環境給內陸河流域環境行政執法帶來了一定的困難。首先，內陸河河床游蕩不定，河道經常遷徙，時隱時現，不能確定河流具體位置，就無法進一步調查取證，即使發生河流污染等問題，行政執法人員也無法有效進行規制。其次，內陸河多流經地廣人稀的沙漠地區，且大多為無人區，自然環境惡劣，工作人員往往無法及時發現問題并采取有效措施予以解決，使得一些保護內陸河流域環境的規章制度不能有效實施。
區域經濟制約
西北內陸河流域經濟發展的原有模式對內陸河流域環境行政執法有深刻的影響。首先，西北地區建國后著重發展重工業、能源型企業，用水集中且水資源有效利用率很低，往往以破壞環境為代價，這已形成該地區經濟發展的“慣性”，這種特有的經濟展的老模式，給內陸河流域環境行政執法帶來了很大的阻力。其次，西北地區經濟發展水平較低，對內陸河水資源污染治理的投入不足，往往對一些污染物只進行簡單的處理就直接排放到河流中，導致二次污染，破壞內陸河下游地區的生態環境。
行政執法管理體制不完善
首先，政府部門之間權責不明，執法效率低下。雖然西北內陸河流域管理實行區域治理服從流域管理，但各個河流的管理委員會又是隸屬于水行政主管部門的，各項環境行政執法權又是由水利、環保、住房與城建、國土資源等部門分別具體實施。各環境行政執法部門內部職責不清,部門權力交疊，無法明確劃分責任歸屬，導致環境執法力度不強，效率低下。
其次，環境行政執法權不獨立，懲治力度不強。例如，《新疆維吾爾自治區實施〈水法〉辦法》中規定由公安機關施行行政處罰，追究刑事責任則由法院、檢察院執行，水行政執法所擁有的強制執行權基本屬于間接強制權。負有環境保護責任的環保機構不能獨立行使環境行政執法權，實踐中會導致打擊環境違法行為的成本過高、周期過長等問題的產生，使環境行政執法流于形式，直接影響環境執法的權威性與效率。
行政執法依據缺失
目前在西北內陸河流域的環境治理法律法規有：《新疆維吾爾自治區實施〈水法〉辦法》、《甘肅省實施〈水法〉辦法》、《新疆維吾爾自治區塔里木河流域水資源管理條例》、《甘肅省石羊河流域水資源管理條例》，還有一些地方政府制訂的部門規章和管理辦法。這些規章制度從總體上看有以下缺陷：首先是位階較低，公信力不高，從而導致執法、監管、違法處罰、責任追究都不到位；其次是環境技術規范和標準體系存在空白；此外，原則性要求多、程序性規定少，相當一部分條款模糊不清，缺乏可操作性。目前我國已出臺了8部有關環境保護的法律、10多部關于生態和自然保護的法規、70多部環保規章、1000多項地方法規，建立了比較全面的環保法律法規體系。但是，對于西北內陸河這一特殊領域，國家無明確完善的法律，只有一些地方性規章制度在“單打獨斗”，對于影響范圍大的危害無法運用法律手段給予有效保護，西北內陸河統一的環境行政立法步伐有待加快。
公眾參與制度缺失
《環境保護法》第六條規定“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”，但是并未規定相應的參與途徑、程序，沒有明確公眾的權利義務。我國西北內陸河現行環保法律中也缺乏公眾參與機制。《甘肅省實施〈水法〉辦法》第六條規定：“制定水資源規劃、水量分配方案、用水定額和調整水價，應當舉行聽證，廣泛聽取社會各方面的意見。”但是，條文中卻沒有規定具體程序以及實施細則，缺乏可操作性和保障性規定。此外，西北地區民間的環保組織很少,民眾參與環保組織意識不強，一些重要的環保社團對西北內陸河環境保護的關注度也不高。
完善路徑
改革行政管理體制
環境行政管理體制不完善是影響環境行政執法的關鍵性因素之一，必須進行改革，在區域治理服從流域治理原則的前提下，建立統一的環境管理體制。在西北內陸河流域環境保護行政管理中，設立有高度權威性的流域管委會，或提高已設立的流域管委會的行政位階，將流域管委會作為該內陸河流域統一的環境保護部門，行使最高的行政執法權力。對行政執法中不作為、不嚴格依法作為甚至濫用環境行政執法權的執法主體及其責任人員，應根據統一的管理條例明確責任，有效阻斷其他利益相關部門對環境行政執法的非權力干預，保障環境行政執法嚴肅、公正和有效。
完善行政立法體系及法律制度
建立和完善西北內陸河流域地區環境行政法規體系，是有效開展西北內陸河環境行政執法工作的前提和基礎。首先，西北內陸河流域環境行政立法必須符合可持續發展的要求，要調整立法指導思想與立法目的，結合內陸河流流經地的經濟、人口、自然條件等實際情況，重構現行的西北內陸河環境法律體系。其次，要加強西北內陸河環境行政主體權力運行機制立法，明確相關責任人的法律責任，并將環境保護作為評價政府工作的重要因素，納入到政府官員政績考核制度中。最后，要正確認識西北內陸河流域行政管理的特殊性，在立法中明確內陸河環境權、環境行政權的界定，對環境行政權的范圍和運作模式進行適度和科學的規制，力求明確行政執法行為的對象范圍，規范行政執法行為。
建立以公眾利益為本位的公眾參與制度
西北內陸河流域處于地廣人稀的地區，僅僅依靠環境行政執法人員來防治環境違法行為顯然是不夠的，這就需要運用公眾的力量保護河流流域生態環境，組建民間環保組織，彌補政府行政行為所觸及不到的盲點。而目前我國的西北內陸河流域環境保護往往忽視了公眾保護環境的強大力量。首先，應當確認和保障公眾知情權和參與權，明確農民用水者協會的合法權益，擴大農民用水者協會的環境行政事務的參與范圍。其次，應進一步完善西北內陸河環境公益訴訟的具體程序，確認社會公眾以及協會團體的法律主體地位和通過合法途徑獲得救濟的權利。最后，各地方政府也應轉變政府職能，由權利保障型政府轉變為社會服務型政府，注重保障公民環境權利、利益，完善相關政策，最大限度地調動民眾的力量，保障西北內陸河流域生態環境與經濟社會諧發展。