改善城管合格執法有效路徑范文

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【論文關鍵詞】行政執法；綜合執法；規范化；專業化

【論文摘要】城市管理綜合執法是解決多頭執法、多層執法、執法擾民的一個主要途徑。當前綜合執法改革存在的主要問題是執法依據不充分、體制不規范、范圍過于寬、人員素質差等問題。其主要原因是對綜合執法及綜合執法機構性質、功能、定位認識模糊。綜合執法改革應遵循執法工作基本規律，堅持走規范化、專業化的路子。

我國正處于社會轉型期，隨著城市化進程的加快，城市管理問題進一步凸現。如何依法管好城市是擺在我們面前的一個重大課題。近年來各地積極開展城市綜合執法改革試點，為我們加強城市管理探索了一條路子，提出了許多值得思考的問題。

1城市管理綜合執法的緣起與發展

城市管理綜合執法改革源于城市管理相對集中處罰權改革。1996年，《中華人民共和國行政處罰法》正式實施。該法第一次明確規定了相對集中處罰權制度。城市管理綜合執法試點工作與傳統的行業主管部門執法相比較取得了明顯進步。但是城市管理綜合執法目前面臨著許多困難和問題，應該認真進行研究和解決，以推動城市管理綜合工作健康發展。

2城市管理綜合執法存在的幾個問題及其原因

2.1關于執法依據問題實行城市管理綜合執法的依據目前有兩點。一是《中華人民共和國行政處罰法》第16條規定，經國務院批準或授權，省級人民政府可以決定一個行政機關行使有關機關的行政處罰權。二是《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第64條規定，地方各級人民政府根據工作需要和精干的原則，設立必要的工作部門。上述規定僅從法理上明確了綜合執法機構執法主體資格。從實踐中看，直接賦予綜合執法機構執法主體資格的情況有兩種，一種是省市人民政府在關于所轄市實行綜合執法試點方案的批復中賦予，另一種是省市人大制定地方性法規明確賦予。現在的問題是，現行有關城市管理方面的法律、法規都明確規定各業務行政主管部門行使處罰權，這些法律、法規從效力上高于政府規范性文件和地方性法規，從內容上與《行政處罰法》發生明顯法律沖突。這使得城市綜合執法機構的執法依據顯得不充分。

2.2關于綜合執法范圍問題，目前存在的主要問題是范圍不統一依據國務院文件精神，城市管理綜合執法主要包括8個方面。①市容環境衛生管理。②城市規劃管理。③城市綠化管理。④市政管理。⑤環境保護管理。⑥工商行政管理。⑦公安、交通方面。⑧其他方面。除少數地方作了少于七方面的限制性規定，大多數作了擴張性規定。執法范圍不統一造成的弊端非常明顯。一是不利于法制統一。各地執法各自為政，影響了行政執法嚴肅性。二是沒有統一的主管業務上級，不利于各地進行正常業務交流，以提高業務水平。三是一些地方執法范圍過大，增加了執法人員熟悉掌握有關法律、法規的難度，增加了工作強度，造成了執法不到位情況。同時肢解了行業管理職能，影響了整體行政管理效益。四是一些地方執法范圍過窄，造成執法力量分散，執法覆蓋面過小，增加了行政成本。

2.3關于綜合執法體制問題目前試點城市都設立了城市管理綜合執法機構承擔綜合執法職能。其機構名稱、性質、體制諸多方面存在較大差異：一是機構名稱不規范。有城市管理綜合執法局、城市管理綜合行政執法局、城市管理行政執法支隊等。二是機構設置體系各異。一種是獨立設置。有的設城市管理綜合執法局，有的設城市管理綜合執法局和城市管理綜合執法支隊，為一個機構兩塊牌子；有的設綜合執法局，區只設綜合執法大隊。另一種是合署辦公。城市綜合執法局與城市管理委員會、城市管理辦公室等行政機構合署辦公。三是機構性質不統一。大多數地方將城市綜合執法機構分為綜合執法行政機構和具體執法機構。關于綜合執法行政機構，個別地方為政府組成部門，大多數部門列為政府直屬行政機構，個別地方定為部門管理機構。四是管理體制混亂。第一種是實行市區兩級執法，以區為主的執法體制。第二種是實行市區兩級執法，以市為主的執法體制。第三種實行市、區、街道三級執法體制。在街道設立綜合執法機構，使執法重心進一步下移。

2.4綜合執法部門與業務主管部門關系問題綜合執法的一項重要內容就是將制訂政策、審查審批等職能與監督檢查、實施處罰等職能相對分開，改變政府部門既管審批又管監督的體制。其主要目的是規范行政行為和權力運作方式，解決“裁判員與裁判委員會分開”問題。由于配套制度沒有及時跟進，造成綜合執法部門與業務主管部門產生諸多矛盾。

2.5關于人員素質問題在組建綜合執法機構時都對工作人員素質提了一定要求，但為了解決現有執法人員的出路，各地大都進行了變通處理。綜合執法機構人員主體仍是原專業執法機構人員。這些人員大都年齡偏大、文化程度偏低，習慣于打“集團戰役”和“人海戰術”，對綜合執法要求的“陣地戰”和“單兵戰術”很不適應。

3提高城市管理綜合執法水平的有效途徑

3.1加強立法工作盡快制定有關法律、法規，進一步明確城市綜合執法機構的性質、地位、職責，明確其執法主體資格，規范法律責任，重點要界定綜合執法機構與各行政主管部門職權劃分，從根本上理順關系，清理修訂現有關于城市管理方面的法律、法規、規章，建立健全城市管理法律、法規體系。

3.2合理界定綜合執法范圍綜合應包含兩個層面的內容。從橫向看，綜合內容應一是重點突出。以市容環境衛生執法為核心，適當集中其他方面的職權。二是具有關聯性。綜合執法內容之間在性質等方面應有內在聯系。三是易于操作。專業性、技術性較強的執法工作不宜集中。各地綜合執法機構的執法范圍宜相對統一，便于實施專業化規范管理。從縱向看，應重心下移，突出區執法機構在執法工作中的主力軍作用。市級重點負責政策研究、監督指導和重大執法活動的協調，具體的執法活動主要由區執法機構負責。新晨

3.3逐步建立規范的綜合執法管理體制城市管理綜合執法直接面對廣大人民群眾和各種類型組織，擁有除限制人身自由之外的種種行政處罰權，其工作任務之重、影響之大、難度之強超過了其他專業執法，必須走規范化、專業化路子，確保全國法制的統一，促進各地業務交流，提高執法水平，樹立城市管理執法部門的良好形象。綜合執法機構名稱應規范，一律應明確為行政機構。具體執法隊伍可設為行政執法局內設機構或直屬機構，實行隊建制。市設綜合執法局，列為市政府組成部門。區設綜合執法分局，為市執法局派出機構，列入區政府組成部門，實行雙重領導，以市綜合執法局領導為主。

3.4正確處理綜合執法機構與行政主管部門關系積極推進政府職能轉變，深化行政審批制度改革，轉變政府管理社會事務的方式。規范明確業務主管部門與綜合執法機構的職責權限。明確國務院、省政府業務主管部門對下一級城市綜合執法機構的業務指導和監督職責，促進工作水平的提高。

3.5加強隊伍建設，提高執法人員素質抬高進人門檻，將城市管理綜合執法人員一律納入公務員管理。堅持寧缺勿濫原則，逐步補充符合條件的工作人員。建立符合現代城市綜合執法需要的科學的培訓、考核、獎懲、薪酬等項制度，全面提升綜合執法人員的政治、業務素質。

參考文獻

1楊解君.中國大陸行政處罰及其走勢[J].東南大學學報，2002，4