光污染防治立法思考探析范文

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摘要:光污染在我國(guó)環(huán)境法中仍然是一個(gè)陌生的名詞，但在法律實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)了有關(guān)光污染侵權(quán)的司法案例。面對(duì)應(yīng)當(dāng)怎樣認(rèn)定光污染這一新型污染的成立與否，以及如何判定光污染的侵權(quán)標(biāo)準(zhǔn)等立法盲區(qū)，急需建立光污染法律防治體系，制定具體明確的光污染防治標(biāo)準(zhǔn)，避免司法機(jī)關(guān)在審判此類案件中出現(xiàn)不公正現(xiàn)象。本文通過(guò)對(duì)光污染概念的研究，光污染立法現(xiàn)狀的分析，參考國(guó)外法律針對(duì)光污染侵權(quán)的規(guī)定，提出了我國(guó)應(yīng)對(duì)光污染設(shè)立專門(mén)的法律條款和防治標(biāo)準(zhǔn)的建議。

關(guān)鍵詞:光污染防治;光污染侵權(quán);法律標(biāo)準(zhǔn)

近幾年，隨著一些特殊的環(huán)境侵權(quán)案例被報(bào)道，學(xué)界產(chǎn)生了一種新型的污染侵權(quán)，名為“光污染侵權(quán)”，而此類侵權(quán)案件往往多以原告敗訴而告結(jié)，究其根本是我國(guó)的法律尚未對(duì)“光污染”進(jìn)行明確的法律規(guī)定。“光污染”究竟是一種怎樣的污染?它的立法價(jià)值排序怎樣明確?構(gòu)成要素有哪些?環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系怎樣形成?監(jiān)管責(zé)任體系怎樣建立等都是迫切需要法律加以解答的問(wèn)題。

一、光污染概述

曾經(jīng)照亮黑夜的燈光如今也被納入了污染的范疇，但“光”卻仍然是人類生活無(wú)法缺少的要素，其造成污染的根源在于光的強(qiáng)弱程度。那么怎樣程度的光可以被定義為“光污染”呢?目前，國(guó)內(nèi)外對(duì)于光污染并沒(méi)有一個(gè)明確的定義。

(一)光污染的定義光污染又被稱為“光干擾”或“光害”。一般將現(xiàn)代社會(huì)產(chǎn)生的過(guò)量的或不適當(dāng)?shù)墓廨椛鋵?duì)人類生活和生產(chǎn)環(huán)境所造成的不良影響的現(xiàn)象統(tǒng)稱為“光污染”。光污染問(wèn)題最早是由國(guó)際天文界提出，因城市室外照明使天空發(fā)亮造成對(duì)天文觀測(cè)的負(fù)面的影響。而現(xiàn)在一般認(rèn)為，光污染泛指影響自然環(huán)境，對(duì)人類正常生活、工作、休息和娛樂(lè)帶來(lái)不利影響，損害人們觀察物體的能力，引起人體不舒適感和損害人體健康的各種光。廣義的光污染還包括一些可能對(duì)人的視覺(jué)環(huán)境和身體健康產(chǎn)生不良影響的事物，包括生活中常見(jiàn)的書(shū)本紙張、墻面涂料的反光甚至是路邊彩色廣告的“光芒”亦可算在此列①。在我國(guó)頒布的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《城市夜景照明設(shè)計(jì)規(guī)范》中“光污染”的定義是“干擾光或過(guò)量的光輻射(含可見(jiàn)光、紫外和紅外光輻射)對(duì)人、生態(tài)環(huán)境和天文觀測(cè)等造成的負(fù)面影響的總稱②。”從上述不同的概念表述可知光污染分為很多種類，而就目前現(xiàn)狀而言，法律需要規(guī)制的光污染仍以城市光污染為主。是指由于城市夜景照明、商業(yè)廣告照明、建筑物裝飾照明所產(chǎn)生的過(guò)度照明所造成的人工白晝、彩光污染以及光入侵現(xiàn)象，同時(shí)也包括幕墻建筑反射光所造成的白亮污染③。

(二)光污染的危害“光污染”的危害正在日益擴(kuò)大，危害程度也在不斷加深，它不僅危害人體健康，而且對(duì)城市交通、居民生活、生態(tài)環(huán)境等方面也造成很多危害。1．對(duì)人體健康的危害。人們?cè)谌粘Ｉ钪袝?huì)經(jīng)常遇到各種過(guò)量和不和諧的光輻射，就屬于光污染。首先損害眼睛。強(qiáng)光污染會(huì)對(duì)人的眼角膜和虹膜造成傷害，引起視疲勞和視力急劇下降，加速白內(nèi)障形成。其次損害人的肌體。長(zhǎng)期在這種光污染環(huán)境中，人的大腦中樞神經(jīng)還會(huì)受到影響，生物鐘會(huì)發(fā)生紊亂，會(huì)損害人體正常生理功能，使肌體生理失去平衡，會(huì)影響人的心理健康，導(dǎo)致精神疾病，甚至出現(xiàn)頭暈?zāi)垦！⑹叩壬窠?jīng)衰弱癥狀等疾病。2．對(duì)公共環(huán)境的危害。首先使夜空失色。夜晚的眩光污染使人們對(duì)夜空的銀河系視而不見(jiàn)，特別是在大城市，夜晚能看到的星星很少，但在郊外夜晚看到的星星相對(duì)就比較多。其次影響交通安全。夜晚室外照明產(chǎn)生的干擾光、大型玻璃幕墻反射引起的眩光污染，會(huì)影響汽車駕駛員的視覺(jué)，特別是反射光進(jìn)入高速行駛的汽車內(nèi)，會(huì)使人突發(fā)暫時(shí)性失明和視力錯(cuò)覺(jué)，影響駕駛員對(duì)交通信號(hào)燈和燈光標(biāo)志等信息的識(shí)別，甚至可能會(huì)引發(fā)交通事故。3．對(duì)生態(tài)平衡的危害。光污染會(huì)影響動(dòng)植物生長(zhǎng)繁殖，它會(huì)破壞植物體內(nèi)的生物鐘節(jié)律，影響植物休眠，致使植物枯死;另外，夜晚大多數(shù)動(dòng)物都不喜歡燈光照射，這樣會(huì)使它們生物鐘紊亂，影響動(dòng)物在夜間的正常繁殖，有不少的動(dòng)物因直接撲向燈光而喪命，長(zhǎng)此以往，生態(tài)平衡必將會(huì)受到破壞。

二、光污染立法現(xiàn)狀及缺陷

“光污染”侵權(quán)案件正在逐漸增多，可見(jiàn)各種“光污染”已經(jīng)對(duì)人們的生活造成了許多影響。但在許多司法實(shí)踐案例中，法院往往以光污染“于法無(wú)據(jù)”駁回原告的訴訟請(qǐng)求，多以原告敗訴告終。此類案件審理上的諸多問(wèn)題也體現(xiàn)出我國(guó)現(xiàn)存的法律對(duì)“光污染”的規(guī)制仍然處于不完善階段，在我國(guó)光污染立法還處于空白。

(一)光污染的法律現(xiàn)狀在我國(guó)對(duì)于“光污染”沒(méi)有單獨(dú)的法律，對(duì)于涉及光污染侵害的民事糾紛的處理也多以民法中規(guī)定的“相鄰權(quán)”為依據(jù)。《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第七章相鄰權(quán)關(guān)系，第九十條④中將“光”與大氣污染物、水污染物等其他環(huán)境污染物并列作為侵害環(huán)境的一種污染形式。在2008年制定的《城市夜景照明設(shè)計(jì)規(guī)范》(JGJ/T163－2008)中對(duì)光污染提出了限制性內(nèi)容，規(guī)制了光污染的標(biāo)準(zhǔn)，但相對(duì)比較粗，針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)。2013年國(guó)家制定了GB50034－2013《建筑照明設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》，對(duì)白熾燈的使用范圍進(jìn)行了限制，增加了部分公共建筑的照明功率密度限值，進(jìn)一步完善了光污染標(biāo)準(zhǔn)的控制技術(shù)要求。

(二)光污染的法律缺陷1．立法上缺少明確的對(duì)“光污染”的定義。從立法實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境立法對(duì)“光污染”一詞沒(méi)有明確定義，我國(guó)法律體系中也缺少對(duì)“光污染”直接明文的規(guī)定，其在法條中的表述為“光輻射”。目前，人們?cè)诿鎸?duì)光污染造成的損害時(shí)，只能依據(jù)不同的法律規(guī)定選擇不同的方式來(lái)尋求救濟(jì)。比如，依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第42條⑤的規(guī)定，“光輻射”作為一種新型污染形態(tài)也可以屬于國(guó)家污染防治的范圍，并把他作為提起環(huán)境污染侵權(quán)之訴的法律依據(jù)。《物權(quán)法》相鄰權(quán)專章和前文中提到的第90條之規(guī)定也可作為提起相鄰光污染侵權(quán)之訴的法律依據(jù)。由此可見(jiàn)，在我國(guó)光污法律染防治既缺乏實(shí)體內(nèi)容，又缺乏程序規(guī)范。2．光污染標(biāo)準(zhǔn)不夠完善。光污染是一種新型污染，目前，我國(guó)光污染的防治手段和監(jiān)測(cè)技術(shù)都還比較落后，污染程度很難界定。現(xiàn)在涉及光污染的主要標(biāo)準(zhǔn)是2013年實(shí)施的GB50034－2013《建筑照明設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》，使光污染侵害違法性及損害的準(zhǔn)確量化有了依據(jù)，但此標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于粗放，監(jiān)測(cè)技術(shù)缺乏，法院在審理光污染案件時(shí)難以準(zhǔn)確認(rèn)定受害人的受損害程度，會(huì)更多地運(yùn)用自由裁量權(quán)判定侵害行為，這也使得光污染侵害法律救濟(jì)處于了不確定的狀態(tài)，救濟(jì)往往難以實(shí)現(xiàn)。3．光污染監(jiān)管難。目前對(duì)光污染，在我國(guó)還沒(méi)有專門(mén)的法規(guī)規(guī)定該由哪個(gè)部門(mén)執(zhí)法，沒(méi)有明確劃分光污染的監(jiān)管權(quán)限。比如，工商部門(mén)只負(fù)責(zé)戶外廣告資質(zhì)的審批以及查處違法戶外廣告，城管部門(mén)只對(duì)由其布設(shè)的室外景觀燈進(jìn)行管理，交警部門(mén)只是對(duì)道路周邊的大型廣告牌的位置、顏色、形式等方面有硬性規(guī)定等，多個(gè)部門(mén)都缺少界定標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)保部門(mén)很難強(qiáng)制介入，因此，帶來(lái)了監(jiān)管和執(zhí)法上的困難。

三、建立光污染防治單行法規(guī)

隨著光污染侵權(quán)案件的增多，目前環(huán)境法律體系已難以解決現(xiàn)實(shí)的一些問(wèn)題，因此，急需要國(guó)家加強(qiáng)這方面的立法，完善光污染侵權(quán)的法律制度構(gòu)建，制定光污染防治單行法規(guī)，從而使光污染防治納入法治化軌道。通過(guò)分析我國(guó)現(xiàn)存的有關(guān)光污染的法律規(guī)定，發(fā)現(xiàn)在我國(guó)專門(mén)針對(duì)光污染防治的法律基本處于空白階段，相關(guān)法條也只是零散分布于各類法律法規(guī)中，這種過(guò)于碎片化的立法不利于光污染的防治與糾紛的解決。因此，加強(qiáng)光污染防治的立法，較為可行的途徑是整合現(xiàn)有立法，通過(guò)增加相關(guān)法律條文，并重新補(bǔ)充完善形成一部綜合性的光污染防治的單行法規(guī)，為有效防治光污染，解決有關(guān)光污染的糾紛提供法律依據(jù)。理由如下:第一，從立法理念上來(lái)說(shuō)，現(xiàn)存光污染立法的最大問(wèn)題就是碎片化，且不全面。光污染與水污染、大氣污染等其他類型的污染一樣，需要進(jìn)行成體系的管理，有一個(gè)系統(tǒng)的防治體系，包括光污染的定義、防治的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃、監(jiān)督管理以及法律責(zé)任等。將光污染的防治割裂開(kāi)，分散的管理，且沒(méi)有配套的防治標(biāo)準(zhǔn)，以及相關(guān)監(jiān)督管理規(guī)定與法律責(zé)任承擔(dān)，顯然不符合系統(tǒng)化治理的立法理念。第二，從立法目的來(lái)說(shuō)，各類污染防治法都包含著“保護(hù)和改善環(huán)境，保護(hù)生態(tài)，防治污染，維護(hù)公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”的立法目的。而作為一種新出現(xiàn)的污染類型，光污染的危害也值得重視。但是目前我國(guó)現(xiàn)存的相關(guān)立法沒(méi)有辦法達(dá)到保護(hù)與防治光污染的目的，沒(méi)有體現(xiàn)具體的防治措施，也沒(méi)有明確具體的監(jiān)管部門(mén)以及責(zé)任承擔(dān)，更不足以解決相關(guān)糾紛，因此需要為光污染房子制定一部專門(mén)的單行法規(guī)。第三，從立法內(nèi)容上來(lái)說(shuō)，一種類型的污染防治，必須建立一個(gè)系統(tǒng)的法律治理體系，不僅要考慮防治的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)制，還要考慮如何監(jiān)管，如何明確責(zé)任分擔(dān)，不同類型及地域的污染的防治，事故處理以及法律責(zé)任。這些內(nèi)容僅僅憑借分散的、碎片的立法是不夠的，必須通過(guò)成體系的單行法規(guī)進(jìn)行規(guī)范管理，從而達(dá)到減少光污染的危害、防治光污染的目的。綜上，為了光污染的防治，并將光污染這一新型污染收入國(guó)家法律規(guī)制的范疇，不僅僅需要修改完善《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，在基本法中補(bǔ)充光污染相關(guān)的法律條文，明確光污染的概念與構(gòu)成。更重要的是制定一部專門(mén)的“光污染防治法”，更具體地界定光污染，制定相關(guān)防治措施、防治標(biāo)準(zhǔn)，明確法律責(zé)任等。

四、“光污染防治法”的主要內(nèi)容

對(duì)光污染的防治應(yīng)當(dāng)制定一部專門(mén)的“光污染防治法”，在這一過(guò)程中不僅需要考慮立法的價(jià)值排序，明確立法目的，還需要解決各類光污染防治問(wèn)題，包括對(duì)光污染進(jìn)行界定，明確其概念與構(gòu)成;補(bǔ)充完善各類光污染環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，形成光污染環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系;增加光污染達(dá)標(biāo)規(guī)劃;以及確立責(zé)任承擔(dān)與監(jiān)督的有關(guān)規(guī)定。

(一)明確立法中的價(jià)值排序首先，應(yīng)著重于光污染的防治功能，保護(hù)和改善環(huán)境是污染防治法最重要的功能，如何防治光污染以及應(yīng)采取的措施是最主要的問(wèn)題。其次，應(yīng)包含可以解決實(shí)際糾紛的責(zé)任承擔(dān)的規(guī)定，包括光污染的構(gòu)成要素、監(jiān)測(cè)方法以及光污染的超標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)等。第三，還需要明確光污染的監(jiān)管體制，明確監(jiān)督管理部門(mén)以及權(quán)力和責(zé)任承擔(dān)。

(二)明確光污染的概念及法律構(gòu)成究竟什么是“光污染”，這是法律首先應(yīng)回答的問(wèn)題。如何從法律的層面定義光污染并明確其構(gòu)成要素是防治光污染最基礎(chǔ)的工作。沒(méi)有光污染明確的定義及法律構(gòu)成是導(dǎo)致光污染侵權(quán)類案件缺少法律依據(jù)的重要原因，也是光污染無(wú)法追責(zé)的根源。缺少明確的定義與法律構(gòu)成，就無(wú)法明晰地判定行為是否已經(jīng)構(gòu)成污染，因此在“光污染防治法”中必須明確光污染的概念定義和其具體的法律構(gòu)成。

(三)明確光污染的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系無(wú)論是何種環(huán)境污染都需要達(dá)到一個(gè)確定的標(biāo)準(zhǔn)，只有超過(guò)這一標(biāo)準(zhǔn)才能有可能被判定為法律層面上的環(huán)境污染。在污染防治的工作中，各類國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)起著極其重要的作用，它們不僅將污染更科學(xué)得進(jìn)行種類區(qū)分，統(tǒng)一了各種情形下的污染監(jiān)測(cè)方法，更明確了何種程度的污染排放會(huì)被認(rèn)定為超標(biāo)。超標(biāo)與否在污染防治法中是判斷是否構(gòu)成環(huán)境污染，是否承擔(dān)責(zé)任以及如何擔(dān)責(zé)的重要因素。因此，同我國(guó)其他污染防治法一樣，“光污染防治法”也需要一套成體系的防治標(biāo)準(zhǔn)，包含有關(guān)部門(mén)依照法律制定光污染排放標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定。對(duì)于如何制定光污染的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，可以借鑒國(guó)際組織與發(fā)達(dá)國(guó)家制定的光污染的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，在專家審查和論證，多方征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，做到合理科學(xué)地制定光環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，光污染排放標(biāo)準(zhǔn)等。同時(shí)，有了標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)有相應(yīng)的達(dá)標(biāo)規(guī)劃來(lái)指導(dǎo)工作的具體實(shí)施，才能使污染防治工作真正被落到實(shí)處，因此還應(yīng)包含相關(guān)制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃以及明確的責(zé)任主體的內(nèi)容。

(四)建立光污染的監(jiān)督管理體制監(jiān)督管理體制是一部完整的污染防治法律不能缺少的部分，只有確立了監(jiān)督管理體制才能切實(shí)保證污染防治工作的落實(shí)。首先，要將光污染防治納入環(huán)境保護(hù)法，作為環(huán)境法律體系母法的《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)對(duì)光污染行為做出法律規(guī)定，把一些相關(guān)責(zé)任主體依法納入管理范疇，對(duì)光污染的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)建立相應(yīng)法律制度，盡快構(gòu)筑光污染監(jiān)督管理各環(huán)節(jié)相互銜接的法律法規(guī)及政府規(guī)章。其次，要健全監(jiān)督機(jī)制，加大監(jiān)督力度。要完善國(guó)家監(jiān)督體系，健全法律監(jiān)督的常設(shè)機(jī)構(gòu)，定編定員，明確環(huán)保、城市規(guī)劃建設(shè)等部門(mén)的職責(zé)和權(quán)限，使國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)化和正規(guī)化。第三，要充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的強(qiáng)大力量。充分利用廣大群眾范圍大、消息來(lái)源多的優(yōu)點(diǎn)，建立起綜合監(jiān)督機(jī)制，積極對(duì)光污染和生態(tài)破壞的行為進(jìn)行曝光，從而促使其改善執(zhí)法環(huán)境，提高執(zhí)法水平，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法的有效實(shí)施。

五、結(jié)語(yǔ)

光污染問(wèn)題日益嚴(yán)重，危害程度也在逐步加劇。一方面人們對(duì)光污染危害的認(rèn)識(shí)正在不斷提升，但對(duì)如何防治很迷茫;另一方面光污染立法的缺失、法律責(zé)任的不明確使法院在審理光污染侵權(quán)案件時(shí)法律適用上存在困難，也造成當(dāng)事人合法權(quán)益得不到維護(hù)。盡管可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成果，但并不能完全適用于中國(guó)的國(guó)情。因此，需要建立符合我國(guó)國(guó)情的光污染防治標(biāo)準(zhǔn)體系，不斷完善光污染立法，切實(shí)維護(hù)好當(dāng)事人的合法權(quán)益和全社會(huì)的利益。

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作者：徐婉舒 單位：湖南師范大學(xué)法學(xué)院