申請(qǐng)人資格的行政復(fù)議論文范文

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一、“利害關(guān)系人說(shuō)”在行政復(fù)議實(shí)踐中的缺陷

在個(gè)案中如何判定申請(qǐng)人是否與具體行政行為有利害關(guān)系，是確定行政復(fù)議申請(qǐng)能否受理的實(shí)質(zhì)要件之一，也是最難以把握的。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)因諸多客觀因素的限制，對(duì)申請(qǐng)人資格標(biāo)準(zhǔn)掌握較為嚴(yán)格。一般要求申請(qǐng)人必須與被復(fù)議的具體行政行為有法律上的直接利害關(guān)系，且要求是行政法上的利害關(guān)系，同時(shí)申請(qǐng)人要維護(hù)的必須是自己的合法權(quán)益。“直接”、“自有”與“合法”是申請(qǐng)人資格實(shí)體要件的三大關(guān)鍵詞。從近幾年的行政復(fù)議實(shí)踐看，這一標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不能適應(yīng)實(shí)際需要：首先，它與學(xué)術(shù)界要求拓寬申請(qǐng)人資格以擴(kuò)大行政救濟(jì)范圍的理念不一致，與司法機(jī)關(guān)實(shí)際掌握的行政訴訟原告標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同，導(dǎo)致行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在行政復(fù)議程序結(jié)束后的應(yīng)訴過(guò)程中遭遇被動(dòng)。其次，“直接”、“自有”和“合法”三大標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上限制了行政復(fù)議申請(qǐng)人的范圍，使大量新型案件無(wú)法進(jìn)入行政復(fù)議程序，公民、法人或其他組織的合法權(quán)益得不到救濟(jì)和保護(hù)。再次，個(gè)案中申請(qǐng)人與具體行政行為之間利害關(guān)系的范圍應(yīng)該界定在什么位置，缺乏統(tǒng)一、相對(duì)具體、可操作的標(biāo)準(zhǔn)，造成各地各級(jí)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)立案標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，同一類案件可能在A省能夠得到救濟(jì)和解決，在B省則可能被拒之門外，得不到救助。“同案不同判”的處理結(jié)果不符合行政復(fù)議法的立法本意、功能和所追求的價(jià)值目標(biāo)。

二、行政復(fù)議申請(qǐng)人資格疑難情況的認(rèn)定

近幾年，隨著行政相對(duì)人維權(quán)意識(shí)和行政復(fù)議知名度的不斷提高，要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查的具體行政行為越來(lái)越多，呈復(fù)雜化、多樣化趨勢(shì)。越來(lái)越多的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)判斷申請(qǐng)人資格的難度不斷加大，“直接”、“自有”和“合法”三大標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中難以準(zhǔn)確把握，筆者在行政復(fù)議工作實(shí)踐中總結(jié)了關(guān)于行政復(fù)議申請(qǐng)人資格認(rèn)定的幾種典型疑難情況，在此以案例分析的形式加以探討。

（一）間接利害關(guān)系人的資格認(rèn)定案例1：A是某建筑公司的職工，在工作期間發(fā)生事故，被人力資源和社會(huì)保障部門認(rèn)定為工傷。A在要求享受工傷保險(xiǎn)待遇時(shí)得知，因單位沒(méi)有按規(guī)定為包括A在內(nèi)的部分職工繳納工傷保險(xiǎn)，A的工傷保險(xiǎn)待遇將不能從工傷保險(xiǎn)基金中支出，而只能由單位負(fù)責(zé)，由此A與單位之間產(chǎn)生了糾紛。A經(jīng)法律咨詢得知：依據(jù)相關(guān)規(guī)定，為工作人員繳納工傷保險(xiǎn)是其單位取得安全生產(chǎn)許可證的必備條件之一。A認(rèn)為，單位未給自己繳納工傷保險(xiǎn)仍能取得安全生產(chǎn)許可證，是建設(shè)部門審查不嚴(yán)所致。若建設(shè)部門嚴(yán)格審查，就不會(huì)出現(xiàn)其與單位的工傷待遇糾紛。于是A向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，要求撤銷建設(shè)部門為該建筑公司頒發(fā)的安全生產(chǎn)許可證。①分析：A與頒發(fā)安全生產(chǎn)許可證的具體行政行為不存在直接利害關(guān)系，但存在某種間接利害關(guān)系，他能否作為申請(qǐng)人提起行政復(fù)議？我們認(rèn)為，“有法律上利害關(guān)系”除了包括申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人之間的行政法律關(guān)系以外，還應(yīng)包括申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人之間雖不存在行政法律關(guān)系，但他與被申請(qǐng)人的相對(duì)人（本案即指第三人A所在單位）之間存在民事法律關(guān)系，而且該民事法律關(guān)系受行政機(jī)關(guān)的具體行政行為約束。這意味著申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人的相對(duì)人之間要么具有共同的利益，要么存在利益糾紛，而且他們的利益還因行政機(jī)關(guān)的具體行政行為而彼消此長(zhǎng)。這種界定實(shí)際上由兩個(gè)要件構(gòu)成：一是申請(qǐng)人與行政相對(duì)人之間形成民事法律關(guān)系。申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人的相對(duì)人都是民事法律關(guān)系的主體，雙方互相享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)；二是申請(qǐng)人和相對(duì)人享有的權(quán)利或負(fù)擔(dān)的義務(wù)受被申請(qǐng)人具體行政行為的影響而增加或減少［1］。再看本案，安全生產(chǎn)許可證是被申請(qǐng)人頒發(fā)給第三人的，第三人是與具體行政行為有直接利害關(guān)系的主體，是被申請(qǐng)人的行政相對(duì)人。A受雇于第三人，與第三人有民事上利益糾紛。本案判斷A是否具有申請(qǐng)人資格的關(guān)鍵在于，A與第三人的民事糾紛是否因具體行政行為而此消彼長(zhǎng)。根據(jù)原勞動(dòng)部、建設(shè)部下發(fā)的《關(guān)于做好建筑施工企業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)有關(guān)工作的通知》，參加工傷保險(xiǎn)是建筑施工企業(yè)取得安全生產(chǎn)許可證的必備條件之一。被申請(qǐng)人在審查第三人的安全許可證辦理申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)第三人是否為全體職工繳納工傷保險(xiǎn)予以審查。如果被申請(qǐng)人當(dāng)時(shí)能夠發(fā)現(xiàn)并按規(guī)定要求第三人補(bǔ)辦工傷保險(xiǎn)手續(xù)，A就不會(huì)與第三人因工傷待遇給付問(wèn)題形成民事糾紛。正是因?yàn)楸簧暾?qǐng)人沒(méi)有發(fā)現(xiàn)或發(fā)現(xiàn)未及時(shí)糾正第三人的錯(cuò)誤行為，導(dǎo)致A面臨醫(yī)療費(fèi)用支付的困境。因此，A與被申請(qǐng)人為第三人某建筑公司頒發(fā)安全生產(chǎn)許可證的行為有法律上的間接利害關(guān)系，應(yīng)當(dāng)具備行政復(fù)議申請(qǐng)人資格。

（二）“非合法”權(quán)利人的資格認(rèn)定案例2：B是某村村民，他向本村村民委員會(huì)租賃了一塊土地建設(shè)房屋。幾年后，政府將包括B建設(shè)房屋所在地在內(nèi)的某地塊征收為國(guó)有。B對(duì)該征地批復(fù)不服，向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議。行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為，根據(jù)《土地管理法》第十一條第二款的規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。B使用集體土地建設(shè)房屋，未經(jīng)縣級(jí)人民政府登記、確認(rèn)，對(duì)被征土地不具有合法使用權(quán)，不具備申請(qǐng)人資格，繼而決定不予受理。B不服，向法院提起行政訴訟，一審法院判決維持后B上訴。二審法院認(rèn)為，盡管B的集體土地使用權(quán)未經(jīng)法律認(rèn)可，但其房屋因征地被拆遷，實(shí)際利益遭受損失，與征地批復(fù)存在直接利害關(guān)系，應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為適格的申請(qǐng)人。行政復(fù)議機(jī)關(guān)履行判決，最終受理本案并作出行政復(fù)議決定。②分析：本案體現(xiàn)了司法機(jī)關(guān)與行政復(fù)議機(jī)關(guān)在原告或申請(qǐng)人資格認(rèn)識(shí)上的差異。《行政訴訟法》第二條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)向人民法院提起訴訟。這與《行政復(fù)議法》相同，都要求原告或申請(qǐng)人被侵犯的是“合法權(quán)益”。但有些法院認(rèn)為，具體行政行為只要影響到當(dāng)事人權(quán)益，無(wú)論是合法權(quán)益還是非合法權(quán)益，當(dāng)事人均具備提起行政復(fù)議或行政訴訟的資格。本案中B的集體土地使用權(quán)雖未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)確認(rèn)，但B擁有土地上自建房屋的所有權(quán)。B提起行政復(fù)議的根本原因在于當(dāng)?shù)卣蚱錄](méi)有合法的集體土地使用權(quán)，沒(méi)有對(duì)拆遷房屋的行為作出補(bǔ)償。房屋拆遷是征收土地行為的必然結(jié)果，B的房屋所有權(quán)消滅后雖然依法不應(yīng)獲得補(bǔ)償，但實(shí)際利益受損。從行政訴訟的角度審視，B具備原告資格。但此類復(fù)議前置的案件，B必須也只能首先提起行政復(fù)議。若行政復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理，則造成申請(qǐng)人因?yàn)樾姓?fù)議與行政訴訟規(guī)定不一致而無(wú)法通過(guò)任何法律程序解決矛盾的情況。筆者認(rèn)為，行政復(fù)議與行政訴訟都是行政相對(duì)人維權(quán)的法律途徑，將糾紛納入法律程序，防止小矛盾演變成極端事件，利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，減少因矛盾而產(chǎn)生的不安定因素。行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)逐步向行政訴訟靠攏，不對(duì)申請(qǐng)人權(quán)益的合法性做過(guò)多強(qiáng)調(diào)，而以其與具體行政行為有無(wú)利害關(guān)系作為判斷依據(jù)，這也與世界各國(guó)在解決行政爭(zhēng)議方面對(duì)提起程序一方資格的拓展方向一致。

（三）“非自有”權(quán)利人的資格認(rèn)定案例3：A省人民政府作出批復(fù)，決定將B縣C村集體所有的40畝土地征收為國(guó)有，以滿足高科技工業(yè)開發(fā)區(qū)擴(kuò)大利用土地的迫切需要［3］。C村村民委員會(huì)及全體被征地農(nóng)民均同意征收土地，但另有部分不具有被征土地承包權(quán)的村集體成員不服，認(rèn)為村民委員會(huì)濫用權(quán)利，在沒(méi)有召開村民大會(huì)或者村民代表大會(huì)的情況下，代表村民同意征收土地，遂向省政府提出行政復(fù)議，請(qǐng)求撤銷該征地批復(fù)。③分析：通常情況下，申請(qǐng)人均是為自有利益申請(qǐng)行政復(fù)議。標(biāo)題中“非自有”，指的是征收土地類行政復(fù)議案件中，承包土地不在被征收范圍內(nèi)的單個(gè)或部分村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以自己名義或者村集體經(jīng)濟(jì)組織名義提出行政復(fù)議申請(qǐng)的情況。從村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的角度看，他（們）維護(hù)的是包括自有利益在內(nèi)的組織利益。但畢竟村集體的利益與個(gè)人利益不同，他（們）維護(hù)的不是通常意義上的自有利益。這是我國(guó)《土地管理法》將農(nóng)民集體所有的土地確定為共有而產(chǎn)生的特有現(xiàn)象。依據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，對(duì)征收土地的具體行政行為不服，有權(quán)提起行政復(fù)議的是被征土地的所有權(quán)人和承包權(quán)人，一般為村民委員會(huì)和被征承包土地的村民。對(duì)被征土地沒(méi)有承包權(quán)的村民一直被認(rèn)為沒(méi)有申請(qǐng)行政復(fù)議的資格。但實(shí)踐中常有村民委員會(huì)濫用權(quán)力，未經(jīng)村民同意或騙取村民信任，擅自作出決定，侵害村集體或村民利益的情況。從切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的價(jià)值取向看，完全將此類村民排除在外不利于保護(hù)村集體經(jīng)濟(jì)組織，特別是承包權(quán)人以外村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益。本案當(dāng)事人若以本人名義提起行政復(fù)議，不能認(rèn)定其具有申請(qǐng)人資格。因?yàn)檫@些村民不是被征地農(nóng)戶，即與征收土地的具體行政行為不存在利害關(guān)系，且他們只是村集體中的一部分人，雖然是共有權(quán)人，但因村集體土地的所有權(quán)是法定的共同共有，法律不允許也不可能單獨(dú)劃出他們的權(quán)利比例和份額，故不能被認(rèn)定為具備申請(qǐng)行政復(fù)議的主體資格。事實(shí)上，無(wú)論是單個(gè)人還是部分人，在征地批復(fù)行為沒(méi)有侵犯其土地承包權(quán)的前提下，以本人名義對(duì)征收土地的具體行政行為提起行政復(fù)議，均有一定公益性質(zhì)，而我國(guó)現(xiàn)在沒(méi)有關(guān)于公益行政訴訟或公益行政復(fù)議的規(guī)定。本案當(dāng)事人不能以個(gè)人或部分村民的意見代替村集體經(jīng)濟(jì)組織的意見而申請(qǐng)行政復(fù)議。對(duì)集體土地的權(quán)利主張或放棄是事關(guān)集體經(jīng)濟(jì)組織重大事宜的決定，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公正，保護(hù)最廣大當(dāng)事人利益，防止濫用權(quán)利、浪費(fèi)行政資源。就本案而言，申請(qǐng)人不是被征地農(nóng)戶，應(yīng)當(dāng)參照《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第三條第一款的規(guī)定，當(dāng)村民委員會(huì)或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)征地批復(fù)不申請(qǐng)復(fù)議時(shí)，過(guò)半數(shù)的村民可以以集體經(jīng)濟(jì)組織名義申請(qǐng)行政復(fù)議。

三、關(guān)于行政復(fù)議申請(qǐng)人資格認(rèn)定的建議

對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)人資格的認(rèn)定，要在遵循《行政復(fù)議法》及《行政復(fù)議法實(shí)施條例》現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上，充分考慮立法本意，從立法精神出發(fā)，以保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益為原則，逐步放寬對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)人資格的限制，從寬掌握立案標(biāo)準(zhǔn)，盡量與司法機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)“無(wú)縫對(duì)接”。原則上，只要行政機(jī)關(guān)的具體行政行為對(duì)公民、法人或者其他組織的法律利益有影響，申請(qǐng)人主觀上認(rèn)為有利益損失，都應(yīng)視為具備行政復(fù)議申請(qǐng)人資格。當(dāng)今社會(huì)，基于行政權(quán)與公民權(quán)關(guān)系的“平衡論”日益受到政府與國(guó)民的重視，如何保障政府行政管理行為的有效行使，又能最大限度保障公民的合法權(quán)益，這不僅是國(guó)家立法要體現(xiàn)理性觀念的問(wèn)題，而且是在行政實(shí)際中使這看似矛盾的兩者相得益彰、步入良性循環(huán)的問(wèn)題。無(wú)論是行政訴訟還是行政復(fù)議，世界各國(guó)都經(jīng)歷了對(duì)行政救濟(jì)程序啟動(dòng)方資格審查由窄向?qū)挼霓D(zhuǎn)變過(guò)程。行政復(fù)議，相比行政訴訟有其制度優(yōu)勢(shì)，能將行政糾紛盡可能地化解在行政系統(tǒng)內(nèi)部，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和諧。對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)人資格的認(rèn)定也要符合上述法治理念和法律的發(fā)展趨勢(shì)。目前，《行政復(fù)議法》修改正在醞釀階段，期待能夠?qū)Πㄐ姓?fù)議申請(qǐng)人資格認(rèn)定在內(nèi)的諸多不適應(yīng)行政復(fù)議實(shí)踐需要的規(guī)定作出更科學(xué)、更有操作性的修改。

作者：薛雪松單位：河北省人民政府法制辦公室行政復(fù)議處