免職制度及行政法考量范文

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一、免職的概念

在國家公務(wù)員制度中,公務(wù)員的任免是非常重要的一個(gè)方面。免職是公務(wù)員任免制度的重要內(nèi)容。公務(wù)員職務(wù)任免制度,是指有關(guān)國家公務(wù)員職務(wù)的任用方式,任免機(jī)關(guān)和任免權(quán)限,任免的情形和程序等方面的規(guī)定和規(guī)范。職務(wù)任免是人事管理的重要環(huán)節(jié),依法對國家公務(wù)員的職務(wù)及時(shí)進(jìn)行任免,能實(shí)現(xiàn)國家公務(wù)員職務(wù)任免工作的規(guī)范化、制度化,對發(fā)揮國家公務(wù)員才能,保證國家行政機(jī)關(guān)各職其人,人職相宜,結(jié)構(gòu)合理等方面有著重要作用。

免職是指依法享有任免權(quán)的機(jī)關(guān)或個(gè)人根據(jù)有關(guān)的法律規(guī)定,通過法定程序和手續(xù),免除公務(wù)員所擔(dān)任的一定的職務(wù)。免職包括程序性免職和單純性免職,前者是指在委任或聘任公務(wù)員擔(dān)任新職務(wù)之前或同時(shí),免去其原來所擔(dān)任的職務(wù)。這種免職本身不是目的,而是任用公務(wù)員擔(dān)任新職務(wù)時(shí)必經(jīng)的法定程序,以便將其原任的職位空出,另任他人補(bǔ)充。因此,這里免去原職,是任用新職務(wù)的前提。如果不及時(shí)辦理免職手續(xù),就會(huì)出現(xiàn)兩種情況,一是人員重疊,即某一職務(wù)同時(shí)有兩人擔(dān)任,二是職務(wù)重疊,即某個(gè)國家公務(wù)員同時(shí)具有兩個(gè)職務(wù)。后者是指以免除現(xiàn)任職務(wù)為目的,如公務(wù)員退職、退休,長期離職學(xué)習(xí),或者因健康原因,能力、水平不勝任而不能堅(jiān)持工作,或因機(jī)構(gòu)精簡、職數(shù)減少、職位撤銷等原因而引起的免職。

根據(jù)我國憲法和法律的規(guī)定,有權(quán)免職的主體一是縣級以上地方各級人大常委會(huì),主要是免去選任制公務(wù)員的職務(wù),二是國務(wù)院及縣級以上地方各級人民政府,主要免去委任制和聘任制公務(wù)員的職務(wù)。但要注意的是,縣級以上地方各級人大常委會(huì)所做出的免職是一種人事任用方式,性質(zhì)上與國務(wù)院及縣級以上地方各級政府的免職一樣(這一點(diǎn)和下文所述其撤銷公務(wù)員的職務(wù)有著明顯的區(qū)別)。但二者的免職還是有所不同,主要體現(xiàn)在免職的依據(jù)和范圍不同,前者是依據(jù)組織法免去選任制公務(wù)員的職務(wù),后者是依據(jù)公務(wù)員法律法規(guī)免去委任制和聘任制公務(wù)員的職務(wù)。

二、免職與相關(guān)概念的區(qū)別

1.免職與撤職。公務(wù)員的撤職是指任免機(jī)關(guān)依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定,對嚴(yán)重違犯紀(jì)律的公務(wù)員實(shí)行撤銷職務(wù)的懲戒。在我國,撤職有兩種,一種是縣級以上地方各級人大常委會(huì)的撤銷選任制公務(wù)員的職務(wù),這種撤銷職務(wù)的處理方式實(shí)質(zhì)上也是一種罷免,只不過它是由地方各級人大的常委會(huì)決定作出,而不是由地方各級人民代表大會(huì)表決通過;另一種是行政機(jī)關(guān)對其工作人員的行政處分,屬于對公務(wù)員的懲戒,《公務(wù)員法》對此已有明文規(guī)定。公務(wù)員的撤職和免職雖然在結(jié)果上有相似之處,那就是公務(wù)員不再擔(dān)任原任職務(wù),無權(quán)行使原職權(quán),但二者的區(qū)別是明顯的。首先,二者性質(zhì)不同。撤職是一種較嚴(yán)厲的人事監(jiān)督或紀(jì)律懲戒,尤其是權(quán)力機(jī)關(guān)的撤職,更是具有罷免的性質(zhì);而免職僅僅是一種人事任用方式,本身沒有懲戒性,更不是罷免。其次,二者后果不同。被撤職的公務(wù)員除原來的級別和職務(wù)工資要降低外,在受處分期間還不得晉升職務(wù)、級別和工資檔次,免職則沒有相應(yīng)的規(guī)定。最后,二者對象不同。撤職的對象一般是具有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員,而免職則不一定。

2.免職與降職、降級。公務(wù)員的降職是指任免機(jī)關(guān)依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定,通過法定程序,使公務(wù)員由較高的職務(wù)任較低的職務(wù)。和免職一樣,降職也是一種任用形式和任用行為,屬于任用范疇而不屬于紀(jì)律懲戒范疇。降職是由于公務(wù)員因工作能力較弱或定期考核不稱職而不勝任現(xiàn)職而采取的一種任用方式,一般是降低一個(gè)職務(wù)層次任職,其待遇按照新任職務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行,因此本人的職責(zé)和工資、福利待遇等都要縮小和降低,含有一定的警示、鞭策、負(fù)面激勵(lì)的意義。而公務(wù)員的免職則既可能是含有此種意義,也可能是公務(wù)員的正常原因而不再擔(dān)任現(xiàn)職。有時(shí)免職也是晉升職務(wù)或降職的一個(gè)必經(jīng)程序,從這個(gè)意義上看,免職是一個(gè)過渡性的措施,利于公務(wù)員履新,否則會(huì)出現(xiàn)人員重疊或職務(wù)重疊的情況。與此相類似的一個(gè)概念是降級。根據(jù)《公務(wù)員法》第56條的規(guī)定,降級是行政處分的種類之一,性質(zhì)是較為明確的,在此不再贅述。

3.免職與罷免。公務(wù)員的罷免是指各級人民代表大會(huì)撤銷其選舉的公務(wù)員的職務(wù)。罷免和免職存在明顯的不同。首先,罷免權(quán)是各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)特有的權(quán)力,其他任何機(jī)關(guān),包括各級行政機(jī)關(guān)均無權(quán)行使罷免權(quán),而免職主要是各級政府的權(quán)力,特定情況下各級人大常委會(huì)也有此權(quán)力。其次,罷免的對象是特定的,它只限于由各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)自己選出的公務(wù)員(即選任制公務(wù)員),而免職的對象僅僅在個(gè)別情況下才針對選任制公務(wù)員,更多的是針對委任制公務(wù)員和聘任制公務(wù)員。最后,罷免具有一定的懲戒性質(zhì)或貶義色彩,而免職則無此特點(diǎn)。

三、我國公務(wù)員免職制度的漸變

1.免職的性質(zhì)由用人方式擴(kuò)展到問責(zé)形式。我國免職立法規(guī)定不多且較為粗疏,實(shí)踐中各地更是各行其是。2002年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》(以下簡稱《條例》)僅列舉應(yīng)當(dāng)免去現(xiàn)職的情形,沒有涉及免職的性質(zhì)。但從字面仍然可以看出,該條例是遵循了免職作為用人方式的思路。2005年《公務(wù)員法》僅在第6章中規(guī)定了職務(wù)任免,免職是和任用相對應(yīng)的概念,因此從性質(zhì)上表明將其納入到用人機(jī)制的范疇。2008年《公務(wù)員職務(wù)任免與職務(wù)升降規(guī)定(試行)》(以下簡稱《試行規(guī)定》)雖然仍然沒有明確免職的性質(zhì),但第一條就明確規(guī)定,“為完善公務(wù)員職務(wù)管理,合理任用公務(wù)員,規(guī)范公務(wù)員職務(wù)任免與職務(wù)升降工作”,顯然也表明這是一種用人方式。但從2007年以后,免職作為一種問責(zé)方式逐漸開始在地方的問責(zé)法規(guī)和規(guī)章中出現(xiàn)。

如2007年的《安徽省人民政府行政問責(zé)暫行辦法》第12條規(guī)定行政問責(zé)的形式第6項(xiàng)就是“建議免職”;2007年《吉林省行政問責(zé)暫行辦法》第18條行政問責(zé)的種類第5項(xiàng)就是“免職”;2008年《四川省行政機(jī)關(guān)首問負(fù)責(zé)制度》第5、6條都規(guī)定的行政部門及負(fù)責(zé)人的責(zé)任就包括“免職”;2009年《南京市黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)辦法(試行)》第8條問責(zé)的主要方式第6項(xiàng)是“免職”。甚至到了2009年,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的46暫行規(guī)定》(以下簡稱《暫行規(guī)定》)第7條也作了這樣的規(guī)定:“對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問責(zé)的方式分為:責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職。”2010年中共中央辦公廳的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法》(以下簡稱《追究辦法》)則將“免職”作為針對在領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用過程中的各種違紀(jì)行為進(jìn)行組織處理的方式之一,是領(lǐng)導(dǎo)干部違法違紀(jì)任用人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任,實(shí)質(zhì)上就是一種問責(zé)形式。該辦法第10條規(guī)定:“有本辦法所列應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的情形,情節(jié)較輕的,給予批評教育或者責(zé)令作出書面檢查;情節(jié)較重或者群眾反映強(qiáng)烈、造成惡劣影響的,給予組織處理。組織處理的方式包括調(diào)離崗位、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職、降職等。組織處理的情況,應(yīng)當(dāng)在一定范圍內(nèi)通報(bào)。”

2.免職的情形逐漸明晰化、具體化。2002年《條例》第55條規(guī)定了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部有下列情形之一的,一般應(yīng)當(dāng)免去現(xiàn)職:(一)達(dá)到任職年齡界限或者退休年齡界限的;(二)在年度考核、干部考察中,民主測評不稱職票超過三分之一、經(jīng)組織考核認(rèn)定為不稱職的;(三)因工作需要或者其他原因,應(yīng)當(dāng)免去現(xiàn)職的。但該條例主要針對黨政干部,并沒有針對全體公務(wù)員,因此不具有普遍性。其后2008年《試行規(guī)定》則詳細(xì)規(guī)定了免職的情形,該規(guī)定第14條規(guī)定,公務(wù)員具有下列情形之一的,應(yīng)予免職:(一)晉升職務(wù)后需要免去原任職務(wù)的;(二)降低職務(wù)的;(三)轉(zhuǎn)任的;(四)辭職或者調(diào)出機(jī)關(guān)的;(五)非組織選派,離職學(xué)習(xí)期限超過一年的;(六)退休的;(七)其他原因需要免職的。明確列舉了六種情形后,還增加了一個(gè)兜底條款,有利于能夠囊括實(shí)踐中出現(xiàn)的各種新情況和新問題。除此之外,該規(guī)定還首次詳細(xì)規(guī)定了職務(wù)自然免除且不需要辦理免職手續(xù)的情形。

該規(guī)定第16條規(guī)定:“公務(wù)員有下列情形之一的,其職務(wù)自然免除,可不再辦理免職手續(xù),由所在單位報(bào)任免機(jī)關(guān)備案:(一)受到刑事處罰或者勞動(dòng)教養(yǎng)的;(二)受到撤職以上處分的;(三)被辭退的;(四)法律、法規(guī)及有關(guān)章程有其他規(guī)定的。”

3.免職后的重新任用機(jī)制逐漸獲得重視并開始制度化。公務(wù)員被免職后是否可以重新任職以及如何重新任職,是公務(wù)員任免制度的一個(gè)重要方面。《公務(wù)員法》規(guī)定的免職僅僅作為一種人事任用制度,并沒有規(guī)定處理后重新任職的問題。《條例》僅僅規(guī)定了引咎辭職、責(zé)令辭職、降職的干部,在新的崗位工作一年以上,可以重新?lián)位蛘咛岚螕?dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),沒有涉及免職干部的重新任用問題。這也為以后各地政府在推行問責(zé)制時(shí)更多的使用免職這種方式來變相保護(hù)被問責(zé)官員奠定了制度基礎(chǔ)。上文已經(jīng)提到,2007年以后免職作為一種問責(zé)方式開始逐漸納入到各地的問責(zé)規(guī)定中,但由于缺乏免職后重新任職的規(guī)范,因此實(shí)踐中免職不僅沒有起到問責(zé)的效果,反而變相成了被問責(zé)官員的一個(gè)保護(hù)傘。

實(shí)踐中有很多這樣的事件,引起了民間和法學(xué)界的強(qiáng)烈批評。在此試舉一例:山東省濱州市工商局長邵立勇在全國哀悼日期間公款旅游被問責(zé),但其短時(shí)間內(nèi)復(fù)出調(diào)任威海市工商局黨組副書記,局長。經(jīng)查閱,最初對其處理決定為“經(jīng)濱州市紀(jì)委、山東省工商局研究決定,分別給予濱州市工商局黨組書記、局長邵立勇黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分,同時(shí)免去其黨組書記、局長職務(wù)”。這里免職處理顯然沒有重新任職的限制。同時(shí),根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第12條之規(guī)定,“黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分”的后果僅僅是一年內(nèi)不得在黨內(nèi)提升職務(wù)和向黨外組織推薦擔(dān)任高于其原任職務(wù)的黨外職務(wù),“免去黨組書記”不屬于該條例13條的撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分,免去黨委書記后果也沒有相關(guān)的規(guī)定,因此只要重新任職不是晉升黨內(nèi)職務(wù),即使是黨外升職也不違規(guī),更何況是平級調(diào)動(dòng)。對此,山東省工商局相關(guān)負(fù)責(zé)人可以信心滿滿回應(yīng)質(zhì)疑:調(diào)任邵立勇不違反規(guī)定。但如此一來,免職作為問責(zé)的形式,完全沒有起到問責(zé)效果。