公民參與行政管理法律完善范文

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論文關鍵詞：參與行政管理法律建設

論文摘要：在“依法行政”已經成為行政行為準則的今天，廣州市民以“拍違”的形式參與行政管理的合法性受到普遍質疑。作者通過對公民參與行政管理法律現(xiàn)狀的分析，指出應盡快完善相關法律建設，為改革時期涌現(xiàn)出的新型管理模式提供法律保障。

公民參與行政管理在近年已不是新鮮話題，學界及管理層對此給與了足夠重視，相關實踐也有了長足發(fā)展。調動廣大公民的積極性和參與意識，對于變“強制行政”為“服務行政”，提高行政效率，最大程度地減少失誤，加強行政監(jiān)督有著極其重要的意義。

廣州市公安局2003年7月11日《關于獎勵市民拍攝交通違章的通告》（穗公[2003]278號）稱：“為加強道路交通管理，消除交通事故隱患，充分調動群眾參與交通管理的積極性……根據(jù)《中華人民共和國道路交通管理條例》的有關規(guī)定，決定從2003年7月15日起，凡年滿16周歲、具有完全民事行為能力以及廣州市戶籍的公民都可針對在廣州市注冊登記的機動車輛違章行為進行拍攝……”此舉為公民參與交通管理提供了廣闊的平臺。

然而，在日益倡導依法行政，法無明文規(guī)定行政行為不得為之的今天，公民參與行政管理活動的合法性受到極大質疑，廣州市民拍違事件的社會反響也極為強烈。公民參與管理的方式是什么，有無明確法律依據(jù)等問題已經成為亟需在理論上澄清的環(huán)節(jié)，否則對今后公民進一步參與行政管理的實踐發(fā)展極為不利。

一、公民參與行政管理的重要意義

“參與”意指參加（事務的計劃、討論、處理），而“參加”則可進一步解釋為：“加入某種組織或某種活動，提出意見”。應松年先生也曾講：“行政機關的行政行為，無非就是兩大類，即制定規(guī)范的抽象行政行為和作出處理決定的具體行政行為。”所以，公民參與行政管理無非在兩種意義上展開，一是公民可針對行政管理計劃、方針和政策（亦即制定規(guī)范的抽象行政行為）提出建設性意見，發(fā)表自己的看法；二是可深入到某個具體行政事務（亦即具體行政行為）的處理活動中。無論選取哪種模式，公民的參與對于行政管理而言，都將產生重大而深遠的影響，社會與法律價值不可估量。

首先，公民參與抽象行政行為，可大大提高政府政策和立法的科學含量，增強可操作性。立法也好，政策也好，制定之目的都是付諸實施，而實施能否順利，相當程度上取決于是否科學，是否為百姓所接受，操作是否便當。檢驗這一切，不能僅靠行政管理者的努力，被管理者的觀點甚為重要。在管理者與被管理者的互動中，不斷修改、磨合，最終產生為雙方都能接受的方案，使之順暢貫徹實施。

其次，公民積極參與具體行政管理活動，對提高行政效率大有益處。在社會經濟快速發(fā)展的今天，人們已經認識到，管理工作的最高境界應是作為被管理者的公民的自我管理才是一種積極管理、主動管理，即所謂“無為而治”。試想，能有什么方式比公民自我約束，使之符合整個社會的評價標準和法律規(guī)范更便捷、更有效的呢？雖說命令行政的最終目的也是要被管理者服從管理目標，但由于其模式“管理者管理＋被管理者服從”與“被管理者主動服從”相比較增加了管理環(huán)節(jié)，于行政效率的提高極為不利。

二、公民參與行政管理的法律依據(jù)

現(xiàn)代法制社會，行使行政管理權必須依法進行，“合法性”是一切管理行為的基本要求。何謂“合法”，需從三個方面認識：第一，行政職權必須基于法律的授予才能存在，行政主體只能在其法定權限范圍內行使職權，不得越權；第二，行政職權必須依據(jù)法律行使，既不得違反行政實體規(guī)范，也不能違反行政程序規(guī)范；第三，當發(fā)生行政授權和行政委托時，必須有法律依據(jù)，符合法律宗旨。唯此才能有效地規(guī)范行政權的行使，避免權力濫用。

行政機關行使管理權尚且要求法律出處、不得逾越法律界限、恪守法律程序，則公民參與管理活動也不能脫離“依法”的框架。反觀中國的行政法制建設歷程，盡管已經取得了相當?shù)某删停駞⑴c管理活動的法律規(guī)范還很不健全，亟待完善。

首先應當肯定的是，“行政聽證制度”的建立，為公民參與抽象行政行為提供了法律保障。自1996年聽證制度在我國正式建立以來，公民在立法及價格政策制定方面享有了充足的參與權利，可左右其走勢和內容。

如1998年5月1日起實施的《中華人民共和國價格法》第23條明確規(guī)定：“制定關系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務價格、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性。”2001年8月正式實施的《政府價格決策聽證暫行辦法》也指出：“公民對公用事業(yè)價格、公益性服務價格和自然壟斷經營的商品價格制定和調整具有‘知情權’，相關部門在價格決策前必須舉行聽證會。”

再如《中華人民共和國立法法》第58條指出：“行政法規(guī)在起草過程中，應當聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”然而我們看到，在公民參與具體管理行為的時候，法律依據(jù)很模糊，甚至沒有，這種現(xiàn)狀已成為阻礙公民發(fā)揮參與能力的障礙。此次對廣州市民拍違事件持否定觀點的一個理由就是此舉于法無據(jù)，“行政機關的執(zhí)法權實際上體現(xiàn)在一系列的過程和環(huán)節(jié)，拍攝違章照片實際上是搜集調取和收集證據(jù)的過程……現(xiàn)在等于讓一般的市民……來行使一個權力，這就容易造成權力的異化。”廣州部分人大代表也出面干預，使市民拍違事件陷入尷尬。

第一，據(jù)《道路運輸行政處罰規(guī)定》第3條：“縣級以上人民政府交通行政主管部門負責本規(guī)定的實施。縣級以上人民政府交通行政主管部門可以委托其所屬的道路運輸管理機構行使本規(guī)定的道路運輸行政處罰權”；《中華人民共和國道路交通安全法》第5條：“縣級以上地方各級人民政府公安機關交通管理部門負責本行政區(qū)域內的道路交通安全管理工作”。交通管理及處罰權的實施主體是縣級以上人民政府交通行政主管部門，其他任何人不享有該項權力。

第二，《行政處罰法》第36條：“行政機關……必須全面、客觀、公正地調查、收集有關證據(jù)……”；《道路交通安全法》第72條：“……交通警察應當對交通事故現(xiàn)場進行勘驗、檢查，收集證據(jù)”；第114條“公安機關交通管理部門根據(jù)交通技術監(jiān)控記錄資料，可以對違法的機動車所有人或者管理人依法予以處罰。”交通處罰必須在證據(jù)充分的前提下進行，而收集證據(jù)的工作是交管部門的法定權力。