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摘要:
文章以1991~2010年森林災(zāi)害數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),研究我國森林火災(zāi)、林業(yè)有害生物的時(shí)空分布規(guī)律和特征,借助主成分分析對(duì)31省(市、自治區(qū))森林火災(zāi)和有害生物發(fā)生情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià),根據(jù)綜合得分進(jìn)行聚類分析。結(jié)果表明:我國森林年均火災(zāi)7258次,火場面積為20.59萬hm2,年均成災(zāi)面積8.37萬hm2;全國林業(yè)有害生物發(fā)生面積總計(jì)18452萬hm2,年均922.61萬hm2;火災(zāi)和有害生物年際變化波動(dòng)較大,總體上呈現(xiàn)出上升的趨勢。森林火災(zāi)綜合評(píng)價(jià)顯示,青海、寧夏、北京、天津、上海等地區(qū)森林火災(zāi)程度低,內(nèi)蒙古、貴州、湖南、黑龍江等地區(qū)森林火災(zāi)十分嚴(yán)重;有害生物綜合評(píng)價(jià)顯示,上海、北京、天津、貴州、浙江等地區(qū)有害生物發(fā)生程度輕,遼寧、新疆、黑龍江、四川、內(nèi)蒙古等地區(qū)林業(yè)有害生物發(fā)生情況都比較嚴(yán)重。結(jié)合森林災(zāi)害發(fā)生規(guī)律和基于災(zāi)害程度的聚類分析結(jié)果,從財(cái)政救災(zāi)分類管理、財(cái)政投資重點(diǎn)、災(zāi)后恢復(fù)重建、事權(quán)和支出責(zé)任、融資機(jī)制等方面構(gòu)建了林業(yè)防災(zāi)救災(zāi)財(cái)政政策體系框架。
關(guān)鍵詞:
森林災(zāi)害;時(shí)空分布;聚類分析;防災(zāi)救災(zāi);財(cái)政政策
森林災(zāi)害的頻繁發(fā)生,給社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成了嚴(yán)重?fù)p失,直接威脅到林業(yè)可持續(xù)發(fā)展和國家生態(tài)安全。氣候變暖導(dǎo)致我國森林火災(zāi)頻發(fā),大面積人工純林導(dǎo)致森林病蟲害多發(fā),森林防火費(fèi)用和有害生物防治費(fèi)用不斷增加,但是受災(zāi)面積和受災(zāi)程度并未得到有效控制(Wastletal.,2012;張冬有等,2012;李志興,2011)。災(zāi)害管理是森林管理的重要內(nèi)容,研究災(zāi)害的時(shí)空分布格局和發(fā)生規(guī)律,能為森林災(zāi)害預(yù)防和制定科學(xué)的防災(zāi)救災(zāi)財(cái)政政策提供科學(xué)依據(jù)(Clemensetal.,2012;Igoretal.,2012;Margaritaetal.,2009)。日本、美國等十分關(guān)注林業(yè)災(zāi)害發(fā)生情況和救災(zāi)政策(Calkinetal.,2005;Suzukietal.,2009)。隨著災(zāi)害頻繁發(fā)生和防災(zāi)救災(zāi)費(fèi)用日益增加,美國等發(fā)達(dá)國家注意到林業(yè)防災(zāi)救災(zāi)財(cái)政政策存在著缺陷(Jensen,2006),要求調(diào)整政策結(jié)構(gòu)的呼聲越來越高(Calkinetal.,2005),同時(shí)要求針對(duì)不同災(zāi)害特點(diǎn)應(yīng)采取不同的防治對(duì)策,體現(xiàn)差異性和針對(duì)性,從而提高財(cái)政政策效率(Stephens,2005)。我國森林災(zāi)害種類較多,火災(zāi)和有害生物是最為常見、也是發(fā)生面積較大、造成損失較重的兩種多發(fā)性林業(yè)災(zāi)害。林業(yè)的脆弱性和災(zāi)害多發(fā)性,迫切要求政府提供合理的財(cái)政資金給予必要支持。對(duì)林業(yè)災(zāi)害防治提供財(cái)政支持,可以有效化解林業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、調(diào)動(dòng)社會(huì)特別是林農(nóng)投資造林的積極性,對(duì)確保實(shí)現(xiàn)森林面積和蓄積量雙增目標(biāo),維護(hù)國土生態(tài)安全和推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。長期以來,我國雖然在林業(yè)防災(zāi)救災(zāi)方面投入了大量資金,但是還缺乏針對(duì)災(zāi)害發(fā)生規(guī)律和受災(zāi)程度等特點(diǎn)制定出科學(xué)有效的財(cái)政政策,財(cái)政救災(zāi)效率有待提高。本文統(tǒng)計(jì)了我國1991~2010年的森林火災(zāi)和有害生物發(fā)生的歷史數(shù)據(jù),全面分析了森林災(zāi)害發(fā)生的時(shí)空分布規(guī)律和特點(diǎn),結(jié)合災(zāi)情指標(biāo)對(duì)各省(市、自治區(qū))的受災(zāi)情況進(jìn)行了聚類分析,并在此基礎(chǔ)上提出了合理化、差異化的林業(yè)防災(zāi)救災(zāi)財(cái)政政策,有助于優(yōu)化資源配置,提高財(cái)政資金的使用效率,更好地發(fā)揮國家財(cái)政政策對(duì)林業(yè)防災(zāi)救災(zāi)和生態(tài)建設(shè)的支撐作用。
1研究方法
1.1數(shù)據(jù)收集和整理數(shù)據(jù)來源于《中國林業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒(1998~2010)》《全國林業(yè)統(tǒng)計(jì)資料(1988~1997)》。根據(jù)年鑒和統(tǒng)計(jì)資料收錄指標(biāo)情況,本文收集整理了31省(市、自治區(qū))1991~2010年森林災(zāi)害指標(biāo)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù):森林火災(zāi)次數(shù)、火場總面積、火災(zāi)成災(zāi)面積及火災(zāi)人員傷亡數(shù)量、撲救經(jīng)費(fèi)、動(dòng)員撲火人工數(shù)、林業(yè)有害生物發(fā)生面積;1998~2010年間,全國森林火災(zāi)成林蓄積損失;1991~1998年,林業(yè)有害生物防治費(fèi)用;1998~2010年林業(yè)有害生物輕度、中度、重度發(fā)生面積。
1.2主成分分析本文以31省(市、自治區(qū))1998~2010年火災(zāi)、有害生物各指標(biāo)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),選取火災(zāi)總次數(shù)、火場總面積、受害森林總面積、成林蓄積總損失量4個(gè)指標(biāo),選取有害生物發(fā)生面積、中度有害生物災(zāi)害發(fā)生百分比、重度有害生物災(zāi)害發(fā)生百分比3個(gè)指標(biāo),通過主成分分析法分別對(duì)各省(市、自治區(qū))火災(zāi)情況和有害生物發(fā)生情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。先對(duì)指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理,然后借助SPSS19.0,對(duì)上述指標(biāo)進(jìn)行主成分分析,分別提取2個(gè)主成分(火災(zāi)主成分方差貢獻(xiàn)率分別為74.25%、25.08%,累計(jì)貢獻(xiàn)率達(dá)99%以上;有害生物主成分方差貢獻(xiàn)率分別為59.86%、23.71%,累計(jì)貢獻(xiàn)率達(dá)到84%),并選取方差貢獻(xiàn)率比重作為權(quán)重。1.3聚類分析聚類分析方法是按樣品的數(shù)據(jù)特征,把相似的樣品傾向于分在同一類中,把不相似的樣品傾向于分在不同類中。本文采用組間聯(lián)接法進(jìn)行聚類分析,分別以31省(市、自治區(qū))的森林火災(zāi)發(fā)生情況、林業(yè)有害生物發(fā)生情況為聚類指標(biāo),將火災(zāi)、有害生物受災(zāi)程度相似的省份劃在一個(gè)類內(nèi),采用歐氏距離的平方進(jìn)行聚類(何曉群,2012)。數(shù)據(jù)分析在SPSS19.0中完成。
2林業(yè)災(zāi)情時(shí)間分布規(guī)律與特征
2.1森林火災(zāi)分布規(guī)律統(tǒng)計(jì)1991~2010年間全國森林火災(zāi)數(shù)據(jù),分析火災(zāi)次數(shù)、火場面積和成災(zāi)面積、人員傷亡、成林蓄積損失量等,以便闡明全國森林火災(zāi)年際變化及其分布規(guī)律。
2.1.1森林火災(zāi)發(fā)生次數(shù)年際變化1991~2010年間,全國共發(fā)生森林火災(zāi)145163次,年均發(fā)生火災(zāi)次數(shù)7258次。從年際變化來看,全國火災(zāi)次數(shù)年際變化很大,其中以2008年次數(shù)最多,達(dá)到14144次,其次是2004年;次數(shù)最少年發(fā)生在1997年,為2187次(圖1)。總體上來看,火災(zāi)次數(shù)并沒有明顯的減少。
2.1.2森林火場面積年際變化1991~2010年間,全國森林火災(zāi)火場面積為412萬hm2,年均火場面積20.59萬hm2。從年際變化來看(圖1),全國森林火災(zāi)火場面積波動(dòng)很大,與火災(zāi)次數(shù)的趨勢基本一致。其中以2003年面積最大,達(dá)到112.38萬hm2,其次是2006年,面積最小年,發(fā)生在1994年,為2.87萬hm2(圖1)。總體上火災(zāi)火場面積并未得到有效地控制。
2.1.3森林火災(zāi)成災(zāi)面積年際變化1991~2010年間,全國森林火災(zāi)成災(zāi)面積167.35萬hm2,年均成災(zāi)面積8.37萬hm2。從年際變化來看,全國森林火災(zāi)成災(zāi)面積波動(dòng)很大,尤其是2003年和2006年,受災(zāi)面積明顯較大,超過40萬hm2,是20年平均數(shù)值的5倍左右。其余各年份變化較為平穩(wěn),大多在5萬hm2以下(圖2),但并未出現(xiàn)明顯下降的趨勢,成災(zāi)面積未得到有效地控制。
2.1.4森林火災(zāi)人員傷亡年際變化1991~2010年間,全國森林火災(zāi)造成受傷死亡3719人,年均傷亡人數(shù)為186人,其中死亡人數(shù)占25%,受傷人數(shù)占75%。從年際變化來看,全國森林火災(zāi)受傷死亡人數(shù)總體呈波浪式下降趨勢。
2.1.5森林火災(zāi)成林蓄積損失年際變化1998~2010年間,全國森林火災(zāi)成林蓄積損失總計(jì)2178萬m3,年均167.5萬m3,沒有明顯的年際變化趨勢,多集中在200萬m3以下,但2003年成林蓄積損失高達(dá)1002萬m3。
2.1.6森林火災(zāi)火源分析2001~2010年共發(fā)生火災(zāi)96087次,已查明森林火災(zāi)次數(shù)81357次,其中生產(chǎn)性用火39965次,占已查明火災(zāi)次數(shù)的49.12%,非生產(chǎn)性用火38456次,占已查明火災(zāi)次數(shù)的47.27%,因故意放火、外省(區(qū))燒入、外國燒入、雷擊、自燃等其他原因造成火災(zāi)次數(shù)2936次,占已查明火災(zāi)次數(shù)的3.61%。生產(chǎn)性用火中最突出的火源是燒荒燒炭,占已查明火災(zāi)次數(shù)的38.47%,其次是煉山造林(3.54%),其他燒牧場等生產(chǎn)性用火引起的火災(zāi)不到已查明火災(zāi)次數(shù)的1%;非生產(chǎn)性用火中最突出的火源是上墳燒紙,占已查明火災(zāi)次數(shù)的19.92%,其次是野外吸煙(9.07%),其他小孩玩火等非生產(chǎn)性用火引起的火災(zāi)不到已查明火災(zāi)次數(shù)的5%。圖3顯示了引起森林火災(zāi)的主要原因,這些原因引起的火災(zāi)次數(shù)占已查明火災(zāi)次數(shù)的85%。起火原因中,人為火源所占比例最大,占到80%以上。
2.1.7森林火災(zāi)撲火人員及經(jīng)費(fèi)1991~2010年我國因森林火災(zāi)總計(jì)動(dòng)員撲火人工數(shù)3539萬工日,年均動(dòng)員撲火人工數(shù)177萬工日;撲火費(fèi)用總計(jì)22.27億元,年均撲火費(fèi)用1.11億元。2000~2010年年均出動(dòng)車輛82490臺(tái),飛機(jī)950架。撲火經(jīng)費(fèi)呈現(xiàn)出明顯地波動(dòng)式上升趨勢,動(dòng)員撲火人工數(shù)除個(gè)別年份外,無較大波動(dòng)(圖4)。
2.2有害生物災(zāi)害發(fā)生規(guī)律1991~2010年間,全國林業(yè)有害生物發(fā)生面積總計(jì)18452萬hm2,年均922.61萬hm2,是火災(zāi)年均火場面積的45倍以上。年際變化波動(dòng)較大,總體上呈現(xiàn)出上升的趨勢(圖5)。多集中在700萬hm2以上,但2007年有害生物發(fā)生面積高達(dá)1209.68萬hm2,面積最少的發(fā)生在1998年,為702.40萬hm2。自1999年之后,并未有林業(yè)有害生物防治費(fèi)用方面的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。1991~1998年,林業(yè)有害生物防治費(fèi)用總計(jì)24.90億元,年均費(fèi)用3.11億元。防治費(fèi)用呈現(xiàn)出顯著地上升趨勢,林業(yè)有害生物的防治費(fèi)用逐年增多(圖5)。其中以山東省的總計(jì)費(fèi)用最高,顯著高于其他各省,為9.19億元,其次是河北(1.81億元)、河南(1.48億元)、遼寧(1.26億元)、廣東(1.22億元)、四川(1.17億元)、新疆(0.88億元)、黑龍江(0.86億元)、內(nèi)蒙古(0.71億元)、浙江(0.67億元)。
3林業(yè)災(zāi)情綜合評(píng)價(jià)和聚類分析
為了既能明確各省的森林火災(zāi)、有害生物發(fā)生狀況,又能根據(jù)全國森林不同災(zāi)害情況有針對(duì)性地制定和實(shí)施防災(zāi)救災(zāi)財(cái)政政策,本文分別對(duì)森林火災(zāi)發(fā)生情況和林業(yè)有害生物發(fā)生情況進(jìn)行主成分和聚類分析。
3.1火災(zāi)發(fā)生情況聚類分析通過主成分分析,結(jié)果表明(表1),處于第31名的黑龍江,其綜合評(píng)價(jià)得分遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他地區(qū),其次是湖南、貴州、內(nèi)蒙古、湖北、福建,這些省份的森林火災(zāi)受災(zāi)情況都比較嚴(yán)重。得分排名靠前的依次是青海、寧夏、北京、天津、上海等,表示森林火災(zāi)程度輕。基于全國31省(市、自治區(qū))森林火災(zāi)綜合評(píng)價(jià)得分值進(jìn)行聚類分析,按受災(zāi)程度由輕到重將31省(市、自治區(qū))分為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ類(圖略)。Ⅰ類:青海、寧夏、北京、天津、上海、甘肅、新疆、西藏、陜西、吉林、河北、山東、山西、海南、遼寧、重慶、江蘇、安徽、廣東、河南、江西、四川、浙江、廣西、云南、福建、湖北27省(市、自治區(qū)),這些地區(qū)火災(zāi)發(fā)生情況較輕,相比于Ⅱ、Ⅲ類地區(qū),火災(zāi)次數(shù)、火場面積、成災(zāi)面積、成林蓄積損失都不突出,總體上災(zāi)情較輕。Ⅱ類:內(nèi)蒙古、貴州、湖南3省區(qū),火災(zāi)發(fā)生情況較重。內(nèi)蒙古雖然火災(zāi)次數(shù)較少,總計(jì)1260次,相比之下較易發(fā)生大面積火災(zāi),造成林木損失較重;貴州、湖南最主要的特點(diǎn)是火災(zāi)次數(shù)較多,分別為16556、20388次,但火場面積、成災(zāi)面積和成林蓄積損失較小。Ⅲ類:黑龍江,火災(zāi)發(fā)生情況最為嚴(yán)重。1998~2010年火災(zāi)次數(shù)共計(jì)1616次,火場面積198萬hm2,成災(zāi)面積79萬hm2,成林蓄積損失962萬m3。可見,黑龍江省雖然火災(zāi)次數(shù)較少,但火場面積、成災(zāi)面積以及成林蓄積損失都非常大,分別占到全國31省(市、自治區(qū))總數(shù)的54%、52%、44%以上,損失嚴(yán)重。通過聚類分析可以看出,北方林業(yè)大省黑龍江、內(nèi)蒙古的火災(zāi)次數(shù)較少,但火場面積、成災(zāi)面積、成林蓄積損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他地區(qū),而南方林業(yè)大省湖南、貴州則呈現(xiàn)火災(zāi)次數(shù)多,但火場面積、造成損失相比北方較小的特點(diǎn)。黑龍江、內(nèi)蒙古的氣候在向著有利于林火發(fā)生的方向演變,林區(qū)年均溫度呈顯著升高趨勢,氣候在變暖的情況下朝著變干的方向演變,氣候變化是導(dǎo)致森林火災(zāi)季節(jié)變化發(fā)生的重要因素(張冬有等,2012;趙鳳君,2007)。同時(shí),加之人為活動(dòng)頻繁,增加了引發(fā)林區(qū)森林火災(zāi)的可能性。湖南、貴州等省份火災(zāi)頻發(fā),與森林防火工作認(rèn)識(shí)不足、防火組織機(jī)構(gòu)不健全、預(yù)防管理不到位等現(xiàn)狀有關(guān)(曾紀(jì)生,1986;王笑,2012)。Ⅰ類地區(qū)或是森林面積小,或是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、森防工作重視程度高,有利于森林防火工作的開展,這方面的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。
3.2林業(yè)有害生物發(fā)生情況聚類分析林業(yè)有害生物受災(zāi)程度的指標(biāo)選取林業(yè)有害生物發(fā)生面積、有害生物中度和重度災(zāi)害發(fā)生百分比(中度、重度災(zāi)害面積分別占有害生物發(fā)生總面積的百分比)。通過主成分分析,結(jié)果表明(表1),內(nèi)蒙古、四川、黑龍江的綜合評(píng)價(jià)得分遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他地區(qū),其次是新疆、遼寧、陜西、廣東、河南、云南等,表明這些省區(qū)的林業(yè)有害生物發(fā)生情況都比較嚴(yán)重。得分排名靠前的依次是上海、北京、天津、貴州、浙江、廣西等,表示有害生物發(fā)生程度輕。基于全國31省(市、自治區(qū))林業(yè)有害生物發(fā)生情況綜合評(píng)價(jià)得分值進(jìn)行聚類,按受災(zāi)程度由輕到重將31(市、自治區(qū))分為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ類(圖略)。Ⅰ類:上海、北京,這兩個(gè)地區(qū)林業(yè)有害生物發(fā)生面積小,分別為41.92萬hm2、14.24萬hm2,中度和重度災(zāi)害發(fā)生百分比也較小,中度災(zāi)害百分比小于20%,重度災(zāi)害百分比小于5%。Ⅱ類:天津、貴州、浙江、廣西、福建、西藏、江蘇、海南、江西、寧夏、湖南11省(市、自治區(qū)),這些地區(qū)林業(yè)有害生物發(fā)生面積一般相對(duì)較小,中度和重度災(zāi)害發(fā)生百分比也較小,中度災(zāi)害百分比大多在20%左右,重度災(zāi)害百分比一般在10%左右。但江蘇、西藏兩省的重度災(zāi)害百分比較大,大于15%;海南省中度災(zāi)害百分比較大,約為40%。Ⅲ類:重慶、安徽、湖北、吉林、青海、山西、河北、甘肅、山東、云南、河南、廣東、陜西、遼寧、新疆15省(市、自治區(qū)),這些地區(qū)林業(yè)有害生物發(fā)生面積相對(duì)較大,中度和重度災(zāi)害發(fā)生百分比也較大。中度災(zāi)害百分比明顯大于前兩類,平均為29%;重度災(zāi)害百分比平均為14%。但山東、河南、廣東3省的發(fā)生面積較大,分別為738萬hm2、709萬hm2,但中度和重度災(zāi)害發(fā)生百分比相對(duì)較小。Ⅳ類:黑龍江、四川、內(nèi)蒙古3省區(qū),林業(yè)有害生物發(fā)生面積大,中度和重度災(zāi)害發(fā)生百分比大。尤其是黑龍江省,中度災(zāi)害發(fā)生百分比達(dá)到了53%,內(nèi)蒙古的發(fā)生面積高達(dá)1028萬hm2,高居31省(市、自治區(qū))之首。氣候變暖和人工林生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性低是四川、內(nèi)蒙古、山東、河南、廣東等地林業(yè)有害生物面積較大的主要原因(梅滿坡等,2013;王金秀,2007)。黑龍江省森林資源豐富,是危險(xiǎn)性病蟲害的適生區(qū),具有暴發(fā)成災(zāi)的特點(diǎn)(周宏濱等,2007)。海南省屬島嶼生態(tài)系統(tǒng),本身比較脆弱,抵制外來物種的能力較弱,檢疫手段落后,易擴(kuò)展到全省導(dǎo)致嚴(yán)重的災(zāi)害(牛勇,2008)。
4林業(yè)防災(zāi)救災(zāi)財(cái)政政策體系構(gòu)建
基于森林災(zāi)害綜合評(píng)價(jià)和聚類分析可知,從全國范圍來看,森林火災(zāi)和林業(yè)有害生物的發(fā)生具有顯著的地區(qū)特征,且不同省份防災(zāi)救災(zāi)的重點(diǎn)不同,或側(cè)重防災(zāi),或側(cè)重救災(zāi),或二者并重。在完善森林防災(zāi)救災(zāi)財(cái)政政策體系時(shí)應(yīng)體現(xiàn)地區(qū)災(zāi)害種類和受災(zāi)程度的差異性。我國政府近年來雖已逐步地加大了對(duì)林業(yè)的投入力度,但林業(yè)防災(zāi)救災(zāi)財(cái)政政策體系還不完善,有待進(jìn)一步健全。
4.1實(shí)行財(cái)政救災(zāi)分類管理,確保救災(zāi)高效進(jìn)行森林火災(zāi)和林業(yè)有害生物有自身發(fā)生的時(shí)空規(guī)律和特點(diǎn),需要根據(jù)不同類型和地區(qū)受災(zāi)程度進(jìn)行財(cái)政救災(zāi)分類管理。有些火災(zāi)較為嚴(yán)重的省份,其有害生物發(fā)生情況也較重,如黑龍江、內(nèi)蒙古;火災(zāi)較輕的省份,其林業(yè)有害生物的發(fā)生也較輕,如上海、北京、天津、西藏。此外,還有許多地區(qū)火災(zāi)發(fā)生情況較輕,但有害生物發(fā)生卻嚴(yán)重,如陜西、新疆;有些地區(qū)火災(zāi)較重,但有害生物發(fā)生卻較輕,如貴州、福建。上述情況充分說明了不同災(zāi)害具有不同的空間分布特點(diǎn)。為了實(shí)行卓有成效的森林防災(zāi)救災(zāi),體現(xiàn)不同省份的防救重點(diǎn),不能搞“一刀切”的財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),必須針對(duì)不同地區(qū)的實(shí)際情況進(jìn)行分類管理,才能確保救災(zāi)資金的高效利用。森林火災(zāi)、林業(yè)有害生物應(yīng)有各自的專項(xiàng)投入以及資金管理,有適應(yīng)各自特點(diǎn)的、體現(xiàn)地區(qū)差異性的災(zāi)害補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),資金投入應(yīng)根據(jù)受災(zāi)程度對(duì)重災(zāi)省份予以傾斜,達(dá)到分類管理和高效防災(zāi)救災(zāi)目的。
4.2防災(zāi)救災(zāi)財(cái)政支撐側(cè)重各異,重點(diǎn)保障薄弱環(huán)節(jié)針對(duì)火災(zāi)發(fā)生情況,應(yīng)將Ⅱ、Ⅲ類省份森林防火作為全國森防工作的重中之重。Ⅲ類黑龍江省最為嚴(yán)重,Ⅱ類內(nèi)蒙古災(zāi)情也較重,突出特點(diǎn)是次數(shù)少而受災(zāi)面廣、損失程度大,這就需要在有效預(yù)防的基礎(chǔ)上,財(cái)政救災(zāi)重點(diǎn)應(yīng)放在組織協(xié)調(diào)、防火道路、防火裝備和防火人員應(yīng)急培訓(xùn)等撲救能力建設(shè)方面;對(duì)于Ⅱ類貴州、湖南,突出特點(diǎn)是火災(zāi)次數(shù)較多、但影響和損失較小,財(cái)政政策應(yīng)著重傾斜于火災(zāi)預(yù)測預(yù)報(bào)、預(yù)防和宣傳能力建設(shè)方面,約束林區(qū)人為活動(dòng),引導(dǎo)群眾防火,及時(shí)清理林區(qū)可燃物,做好預(yù)防工作,但同時(shí)應(yīng)也該做好救災(zāi)準(zhǔn)備;對(duì)于Ⅰ類災(zāi)情相對(duì)較輕的省份也不能放松森林防火工作,財(cái)政救災(zāi)重點(diǎn)應(yīng)側(cè)重預(yù)防能力建設(shè)。針對(duì)林業(yè)有害生物發(fā)生情況,應(yīng)將Ⅲ、Ⅳ類省份作為全國有害生物防治工作的重中之重。內(nèi)蒙古、山東、河南、廣東等省區(qū)發(fā)生面積較大、不易發(fā)生中度和重度災(zāi)害,財(cái)政救災(zāi)重點(diǎn)應(yīng)向?yàn)?zāi)害預(yù)防、預(yù)警、檢疫檢查、工作宣傳等方面傾斜;對(duì)于黑龍江、甘肅等易發(fā)生中度和重度災(zāi)害的省份,在加強(qiáng)有效預(yù)防的基礎(chǔ)上,財(cái)政救災(zāi)重點(diǎn)應(yīng)著力保障森林病蟲害防治技術(shù)、裝備、基礎(chǔ)設(shè)施和人員培訓(xùn)等能力建設(shè)方面;而對(duì)于四川、陜西、新疆等面積較大、中度和重度災(zāi)害比重也較大的省份,堅(jiān)持“預(yù)防為主,綜合治理”相結(jié)合的基本原則,財(cái)政救災(zāi)應(yīng)注重預(yù)防和救災(zāi)兩方面的平衡。
4.3評(píng)估受災(zāi)程度差異,重點(diǎn)支持恢復(fù)重建需要建立一套科學(xué)的森林災(zāi)害評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)方法,一旦發(fā)生森林災(zāi)害,需要根據(jù)已有信息和數(shù)據(jù)進(jìn)行快速評(píng)估,確定真實(shí)受災(zāi)程度和損失,評(píng)價(jià)潛在影響,以便為災(zāi)后重建及其財(cái)政資金投入決策提供科學(xué)依據(jù)。根據(jù)森林火災(zāi)類型和評(píng)估結(jié)果確定恢復(fù)重建的力度和方向。對(duì)于輕度林冠火,一般靠自然更新短期內(nèi)就可以恢復(fù),無需額外投入,國內(nèi)外學(xué)者早就認(rèn)識(shí)到輕度火災(zāi)對(duì)森林生態(tài)系統(tǒng)的促進(jìn)作用(Husarietal.,1996),例如閩南一些山地的森林火災(zāi)地面火連續(xù)進(jìn)行,樹冠火斷續(xù)進(jìn)行,在撲滅林火時(shí),只需清理林下植被不砍樹(洪長福等,2011),減少人工和經(jīng)費(fèi)投入;對(duì)于嚴(yán)重的森林大火,必須立即進(jìn)行規(guī)劃或計(jì)劃,及時(shí)進(jìn)行森林恢復(fù)重建。以大興安嶺林區(qū)為例,在氣候變暖背景下,林區(qū)夏季雷擊火易發(fā)展成大災(zāi)(舒立福等,2003;杜春英等,2010),財(cái)政救災(zāi)重點(diǎn)需要放到應(yīng)急處置和雷擊火及時(shí)撲救方面。根據(jù)我國林業(yè)有害生物發(fā)生特點(diǎn)和森林資源分布現(xiàn)狀,在財(cái)政投資時(shí)需要突出對(duì)重大危險(xiǎn)性有害生物災(zāi)后恢復(fù)重建的支撐。各級(jí)林業(yè)主管部門要積極組織力量認(rèn)真開展災(zāi)害損失評(píng)估,劃分受害等級(jí),分別提出災(zāi)后重建措施。針對(duì)最有可能出現(xiàn)的林業(yè)有害生物,如松材線蟲病、松小蠹、楊樹爛皮病、林業(yè)鼠(兔)害等,財(cái)政救災(zāi)重點(diǎn)應(yīng)放到災(zāi)害專項(xiàng)調(diào)查和長期監(jiān)測方面;對(duì)于較大的有害生物災(zāi)情,有必要關(guān)注森林災(zāi)害的特殊性,并給予專門的研究和應(yīng)對(duì),消除繼續(xù)擴(kuò)大損失的隱患,需要有長期、有規(guī)劃的穩(wěn)定投入和特殊政策來保障災(zāi)后恢復(fù)重建;對(duì)于災(zāi)情較輕的地區(qū),財(cái)政救災(zāi)重點(diǎn)關(guān)注防止災(zāi)情蔓延、加強(qiáng)災(zāi)后專項(xiàng)檢疫監(jiān)管和加強(qiáng)重點(diǎn)有害生物專項(xiàng)調(diào)查方面。
4.4明確林業(yè)事權(quán)劃分,確保支出責(zé)任到位森林防火和林業(yè)有害生物有效防治過程中,必須厘清中央與地方林業(yè)事權(quán)與支出責(zé)任,明確劃分中央政府事權(quán)、地方政府事權(quán)以及央地共有事權(quán),促進(jìn)各級(jí)政府各盡其能、各司其職、各負(fù)其責(zé),確保防災(zāi)救災(zāi)體系的合理高效運(yùn)行。森林防災(zāi)減災(zāi)工作主要涉及中央政府事權(quán)和央地共有事權(quán):中央政府應(yīng)承擔(dān)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督全國森林防火工作,指導(dǎo)全國林業(yè)有害生物的監(jiān)測、防治、檢疫工作;中央和地方共同承擔(dān)指導(dǎo)和加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)林業(yè)基層單位建設(shè)管理,指導(dǎo)和組織林業(yè)防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)工作。中央和地方既要保證各自防災(zāi)減災(zāi)支出責(zé)任到位,又要避免越界形成交叉重復(fù),避免資金浪費(fèi)。林業(yè)公益性事業(yè)的性質(zhì)決定了林業(yè)救災(zāi)必須以國家財(cái)政為依托,充分發(fā)揮國家在林業(yè)災(zāi)害防治財(cái)政救災(zāi)中的主體地位。因此,應(yīng)以政府財(cái)政資金作為林業(yè)災(zāi)害防治和恢復(fù)重建的主要資金來源,且以中央政府為主、地方政府并進(jìn)。重大林業(yè)災(zāi)害防治、重大生態(tài)修復(fù)工程相關(guān)支出必須由中央承擔(dān);中央財(cái)政與地方財(cái)政應(yīng)當(dāng)共同承擔(dān)起林業(yè)災(zāi)害預(yù)防支出的責(zé)任。對(duì)于特大林業(yè)災(zāi)害的中央補(bǔ)助資金,可以考慮按經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平將全國劃分為若干個(gè)區(qū)域,按照受災(zāi)程度的不同,中央、省和地方負(fù)擔(dān)救災(zāi)資金的比例,對(duì)貧困地區(qū)可以適當(dāng)加大中央和省救災(zāi)資金的比例,對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)則相應(yīng)降低;各省也可以根據(jù)本地實(shí)際,確定省、市和縣救災(zāi)資金負(fù)擔(dān)比例。
4.5創(chuàng)新林業(yè)融資機(jī)制,切實(shí)保障救災(zāi)資金在災(zāi)情嚴(yán)重的省份,需要政府高度重視,不僅要積極爭取國家防災(zāi)減災(zāi)財(cái)政投入,而且要爭取社會(huì)資金積極參與防災(zāi)救災(zāi),加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和能力建設(shè)。拓寬資金投入渠道,鼓勵(lì)各種形式的民間投資,以企業(yè)捐助、認(rèn)領(lǐng)等形式吸引民間資金,尤其是在湖南、云南等民間林業(yè)投資活躍的省份。創(chuàng)新森林災(zāi)害保險(xiǎn)機(jī)制,探索巨災(zāi)賠償保險(xiǎn)和林農(nóng)森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼。合理使用保險(xiǎn)資金,支持森林災(zāi)害防治。根據(jù)災(zāi)害等級(jí)、各地區(qū)不同的風(fēng)險(xiǎn)程度和資本市場水平,盡快建立財(cái)政支持的林業(yè)重特大災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制,提高重大災(zāi)害事故的抵御能力。借鑒遼寧、福建等地開展森林保險(xiǎn)試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn),森林保險(xiǎn)突出政策優(yōu)惠,推行綜合保險(xiǎn),并突出低保險(xiǎn)、廣覆蓋的特點(diǎn)。建立災(zāi)害損失基金,減輕政府對(duì)災(zāi)區(qū)救濟(jì)和災(zāi)后重建的巨額財(cái)政負(fù)擔(dān)。依靠政府部門宏觀指導(dǎo),可采取政府、企業(yè)、個(gè)人多方面籌集資金的方式積聚救災(zāi)基金。建立以經(jīng)濟(jì)、社會(huì)手段為主的激勵(lì)機(jī)制,更多地吸引個(gè)體、社區(qū)和商業(yè)機(jī)構(gòu),尤其是具有專業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)靈活、高效地參與防災(zāi)減災(zāi)活動(dòng),建立企業(yè)、非政府組織、普通民眾和受災(zāi)林農(nóng)相結(jié)合的社會(huì)化救災(zāi)資金投入體系,實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)體系的整體性推進(jìn)。
作者:何友均 蘇立娟 陳紹志 單位:中國林業(yè)科學(xué)研究院林業(yè)科技信息研究所