難民救濟處與巴解組織的關系范文
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《湛江師范學院學報雜志》2014年第二期
難民救濟處本是一個非政治性的救助機構，不過歷經多年的實踐它差不多已經成了一個半官方的機構，因為它擔負了許多只有政府部門才能承擔的諸如教育、健康和社會服務等工作。這其中的變化主要緣于難民救濟處在從事救濟的時候，必須去應對以難民為主體的巴勒斯坦民族抵抗運動及難民生活中所呈現出來的巴勒斯坦民族主義特征。它的政治因素主要表現在以下幾個方面。首先，難民救濟處雖然為難民提供經濟援助，但它并不否認難民有回歸巴勒斯坦故土的政治權利。在阿拉伯國家看來，西方大國是阿以沖突的始作俑者，1947年西方大國炮制的阿以分治決議是阿以沖突的直接導火索，難民問題是當時幾個西方大國錯誤的巴勒斯坦政策造成的，因此他們有義務善后。難民救濟處成立之后不僅僅是一個臨時國際慈善機構，它在救濟難民的時候也必須承認難民享有一定的政治權利，具有難民地位。即不僅要考慮難民在中東其他國家的生活狀況，還要關心他們的政治前途［1］4。這樣，難民救濟處每一個決定在做出之前都必須經受阿拉伯國家及巴勒斯坦難民領導階級政治上的審查，審查他們的報告是否故意或者無意忽視了難民們的返回權利。到了20世紀60年代后期，難民救濟處又不得不面對難民當中興起來的如火如荼的巴勒斯坦民族運動。所以，難民救濟處在從事其經濟援助的同時，就不得不考慮這些難民們所參與的政治活動給各方面帶來的影響。其次，難民救濟處在政治領域中的滲透并非有意為之，而是在實踐過程中形成的。為了便于開展工作，難民救濟處駐各地分支機構給巴勒斯坦難民發放食品援助卡。根據難民救濟處1952年的相關規定，有資格領得該卡的條件是———至少在1948年阿以沖突發生之前2年已經是巴勒斯坦的居民，或者在1948年的沖突中失去了家園或者沒有了生活來源，在沖突后來到了周邊國家的巴勒斯坦人［2］。盡管這種食品援助卡最初并沒有什么政治含義，只不過是難民能夠返回故土或者得到補償的一個法律憑證，不過當形勢逐漸穩定后，食品援助卡就成了難民與巴勒斯坦有聯系同時也是他們巴勒斯坦身份的唯一書面證明。難民們在與難民救濟處合作問題上的立場是，可以接受他們的實物或者現金援助，但是反對該機構所推行的任何旨在重新安置從而破壞他們返回故土權利的計劃。阿拉伯國家及巴勒斯坦難民們一度認為，難民救濟處的不少社會發展項目實際上是一種政治陰謀。難民救濟處是1949年底依據聯合國經濟觀察委員會的報告而成立的，旨在協助難民寄居國為難民們提供工作機會，讓難民們融入當地的經濟社會生活。因此難民救濟處的早期努力包括許多重新安置和發展項目。如1950－1951年救濟工作的項目包括改臨時住所為牢固的永久性住所、開辟梯田、綠化環境及修建公路，甚至還于1952－1956年在西奈半島和約旦展開了一系列雄心勃勃的基礎建設工程如開墾土地以及修建灌溉系統工程［3］。由于難民救濟處在實踐中過于強調重新安置，盡管它一再聲明其人道主義性質，但是在巴勒斯坦那些具有政治頭腦的人士看來這些計劃折射出西方大國通過經濟社會手段來降低難民政治訴求的企圖。所以這些計劃遭到難民們的強烈反對，難民救濟處在20世紀50年代后期不得不宣布終止這些計劃，轉而致力于普通教育和職業教育［4］。然而，即便是對難民從事教育培訓，也仍然無法回避與政治掛鉤，因為教什么既是一個學術問題，也是一個政治問題，教學內容直接影響到難民下一代對于以色列的態度。所以，無論難民救濟處做什么，在難民們看來都能與政治聯系起來，除非它什么都不做。再次，難民救濟處在巴勒斯坦民族主義者看來就是一個政治演員。雖然在巴解組織成立之前的那些年代，難民救濟處作為一個非正式的機構，承擔著力圖穩定和恢復巴勒斯坦社會的諸多職責，如為難民提供福利事業，讓難民擁有流動的工作機會，在經濟層面上讓難民們受益，但更重要的是，在經濟社會恢復過程中它的角色開始掛上了政治色彩，實際上成了巴勒斯坦政治舞臺上的演員。其一，它通過設立一個由巴勒斯坦人負責的管理機構，并且依靠那些精英來提供服務。這些精英后來均充當了巴勒斯坦難民民族主義運動的組織者和領導者。難民救濟處經費有限，無力救濟和幫助所有難民，實際上其所照顧的難民只是難民中的一小部分，尤其是那些極端貧困者。這種將難民區別對待的做法客觀上有助于難民營按照傳統方式進行重組，從而繼續維護巴勒斯坦人集體的穩定性。雖然有人擔心由于難民分散在中東各國乃至世界各地，巴勒斯坦的民族特性有可能在流亡過程中日漸消失，不過，這樣的結果并未出現。吉麥林（Kimmerling）和米格達爾（Mig－dal）認為，巴勒斯坦人似乎是從社會的最底層中自然而然地成長起來的，受壓迫更深的成員、先前的農民成了難民社會的主體［5］204。這些處境最艱難的人們在那些受過教育和宣傳的巴勒斯坦精英的組織和管理下，斗爭性最堅決。這一結果的客觀推動者就是難民救濟處。其二，由于難民救濟處受保護的特殊地位，它也往往被巴勒斯坦激進主義者和自治機構當作一個享有特權的講壇［6］。共產主義黨派、穆斯林兄弟會、法塔赫、復興黨和阿拉伯其他民族主義黨派都在難民救濟處中有自己的陣地，有自己的追隨者。難民救濟處中不少機構尤其是學校和青年活動中心更是巴勒斯坦流亡者的集中地，他們懷念故土，渴望返回家園，盡管在早期他們使用的是寄居國的教育體系和教學內容，但是他們的這種情感仍然不斷被激活且不斷地傳給下一代。這在有關難民的作品當中表現得非常明顯。1960年代以后，難民救濟處的教育制度導致新一代的難民比1948－1949年離開巴勒斯坦的難民對現代民族主義更加敏感和更加激進。其三，在巴解組織成立之前，巴勒斯坦人缺乏自己的代表機構，難民救濟處成了國際舞臺上巴勒斯坦的半官方政治代表，既充當難民困境的見證人，也向國際社會提醒巴勒斯坦人有返回巴勒斯坦地區的權利。這種政治性特征由于20世紀50年代中期開始的難民救濟處主任委員的年度報告而得到進一步加強。雖然早期的報告也提到了難民作為個體缺乏團結的精神，后面的報告則更加同情他們的政治要求尤其強調他們回歸的權利。難民救濟處的報告甚至被巴勒斯坦官員在聯大會議或者其他國際講壇演講時多次引用［6］。
二、難民救濟處與巴解組織密不可分
巴解組織對于難民救濟處的立場，在巴勒斯坦民族委員會1965年第二次會議上依然是不置可否。20世紀70年代中期巴解組織對難民救濟處的政策服務于兩個目標：一是保持該機構繼續存在并且不斷提高服務水平，二是確保難民救濟處的決策和計劃符合巴勒斯坦的政治目標和人道主義利益。巴解組織對于難民救濟處的這種態度產生了如下效果：首先，難民救濟處是巴解組織存在和發展的基礎。1964年巴解組織成立時，難民救濟處已經深深地介入了難民社會，為他們提供福利和職業發展機會，同時也時刻提醒國際社會應該關注巴勒斯坦難民問題。正是在這個基礎上，巴解組織對于難民救濟處的認識是深刻的。在巴解組織看來，雖然難民救濟處受命聯合國有其自身的優勢，但其機構固有的弱點如在資金方面的脆弱性———沒有固定的資金來源，其運作有賴于主辦當局的意愿等等也是有目共睹的。盡管如此，難民救濟處對于巴解組織來說仍是極為重要的。因為巴解組織試圖建立自己的民族國家，而在政治和經濟層面上難民救濟處都起著極為重要的作用。在政治上，難民救濟處作為一個機構可以在其框架內為巴解組織內的民族斗爭提供戰略支持。難民救濟處為難民營的生存提供基本的服務，確保每個難民營能夠維持下去，而難民營在20世紀60年代就已經成為巴勒斯坦民族主義的堡壘。同時難民救濟處也是巴勒斯坦民族主義的移植焦點和發展新成員的重點。由于難民救濟處在黎巴嫩的強大影響，巴解組織甚至可以把它用作軍事目的［7］100。這在1969－1973年難民救濟處年度報告、以色列的媒體及1982年以色列入侵黎巴嫩的行動中均可以得到明顯的反映。難民救濟處的就業計劃，原本旨在減少服務對象的申請人數量，結果竟有利于巴勒斯坦國家利益。因為這些難民隨著經濟地位的改善，進而提出他們的政治訴求。那些寄居在約旦及加沙地區的難民因為生活原因移往沙特及科威特等海灣國家尋找就業機會也惠及了巴解組織，因為直到20世紀80年代巴解組織的活動經費大部分來自于海灣國家的難民社團。其次，難民救濟處為巴解組織培養了大量骨干力量。在難民救濟處所舉辦的學校中任教的教師相當一部分是巴解組織民族主義活動的骨干，這些學校也因為這些骨干成員的當地身份、與巴勒斯坦傳統切不斷的聯系，成為巴勒斯坦民族身份構建和民族再生進行政治動員的重要通道，而彰顯了它的重要地位。巴解組織借助于難民救濟處的渠道，致力于在難民當中進行政治教育，巴解組織把這些難民稱為“返回者”，力圖擺脫難民在人們心目中的依附和挫敗形象。與此同時，難民救濟處促進其員工的專業地位和工作技能，導致出現了一個新的“官僚”中產階級，他們在一些難民社區扮演著重要的政治角色，曾經或仍然在難民救濟處工作的當地社區領導人數量相當驚人。如果沒有難民救濟處這個事實上的工具性機構，很難說是否從一開始就有一個明確的巴解組織戰略性機構。20世紀60年代難民救濟處機構中的許多教師甚至違背該機構禁止從事政治活動的規定而偷偷加入巴解組織，更是巴解組織和難民救濟處保持密切聯系的具體事例。巴解組織通過支持教師工會的要求加強兩者之間的聯系，通過將教師工會的聲明變成一個“國家”的問題并且動員民眾的支持，或者在1982年約旦河西岸教師罷工時直接代表教師隊伍與難民救濟處進行談判［8］162。所有這些活動如果沒有難民救濟處為基礎，是不可想象的。再次，難民救濟處無法置身于阿以沖突之外。難民救濟處曾以技術或者資金為由，多次拒絕事關巴勒斯坦人政治利益的活動，從而招致巴解組織對難民救濟處的諸多不滿。多年來，難民委員會及巴解組織成員印制并散發了許多小冊子控訴難民救濟處已經成為迫害難民的同謀。他們指向的矛頭不僅是難民救濟處，而且包括該機構的所有工作人員，特別是自20世紀80年代起難民救濟處中成功升遷到高層的少數巴勒斯坦人。他們指責這些人為了金錢和物質享受而背叛了自己的事業。然而，鑒于難民救濟處的社會經濟和政治重要性，不管它所受的批評和指責多么嚴厲，從來沒有嚴重到討論其存廢的問題。事實上除了少數有影響的事情與巴勒斯坦人有關之外，難民救濟處完全可以忽略巴解組織對其決定的反對立場及對其內部事務的干涉。自20世紀60年代以來，巴勒斯坦人在難民救濟處機構占絕對優勢，因此，難民救濟處要想在日常工作中維持其正直和中立的立場其實是很難做到的。難民救濟處之所以勉強采納了巴解組織的一些觀點主要還是因為巴解組織的特殊地位：因為它既是聯合國的成員同時也是難民救濟處的咨詢委員［9］，它不能被視為一個捐贈國或者難民救濟處所在的東道國。巴解組織以其傳統的方式關注政治軍事問題卻又缺乏領土主權，沒有能力發展民族教育事業或健康事業以替代難民救濟處的工作。即使是在黎巴嫩，雖然在20世紀70年代早期到1982已經建立了一個準國家的機構，其目標主要也只是在政治軍事方面而不是提供各種其他服務［10］36。巴解組織的接觸政策最后導致難民救濟處正式改變其教育政策：難民救濟處的教師以前在給難民們講課時往往正式地講述巴勒斯坦的歷史和地理，但從1980年起該機構的課程中公開講授的是巴勒斯坦人的歷史和地理。根據修訂計劃，難民救濟處所提供的教育內容將充分考慮巴勒斯坦難民們的教育需求、身份和文化遺產從而為他們提供適當的普通教育和職業技術教育［11］。這一教育策略的改變大大加深了阿以局勢的復雜程度。因為難民救濟處學校雖然是聯合國旗下的學校，但在其中教書的先生，只有少數是地區外志愿者，多數是巴勒斯坦本地人，甚至有的是本校的畢業生。這些教師從小就是在反美、反猶的教育環境下長大，如今被難民救濟處招聘為學校的教師，自然而然會把教室作為宣傳的陣地，灌輸伊斯蘭圣戰的極端主義意識形態［12］。這種背景使我們不難理解教育策略修訂后為何不僅不能令阿以沖突得到緩和，反而會進一步惡化雙邊關系。最后，巴解組織屬下的一些組織甚至利用難民救濟處進行恐怖主義活動。一般的聯合國機構，比如聯合國難民署（UNHCR）以及聯合國兒童基金會（UNICEF），都盡量避免雇傭當地人，難民救濟處在這一點剛好完全相反，在受雇傭的員工當中有2萬5千余人就是巴勒斯坦本地人，而聯合國來的專業人員只有100人左右。由于巴以雙方長期以來處于敵對狀態，因此難民救濟處學校的教師隊伍中摻雜了不少同情恐怖分子的人，甚至藏匿了一些恐怖分子，就不足為奇了。例如前哈馬斯內政部長賽亞曼（SaidSayyam）曾在難民救濟處學校當了20多年的教師。他利用聯合國教師作掩護，苦心培育的卻是伊斯蘭圣戰士。他傳授自殺及殺人的極端主義理念，不久還得到了晉升，進入難民救濟處阿拉伯雇工的工會行列，甚至成了教師委員會的領袖。前伊斯蘭圣戰組織一流的火箭炮專家阿華德．阿爾．奇克（AwadAl－Qiq）曾是一所難民救濟處學校的校長。根據路透社消息，他被以軍炸死的時候正在學校附近監制用于襲擊以色列的火箭炮［13］。2004年5月，以色列抓拍到一群巴勒斯坦武裝分子居然駕駛著難民救濟處的救護車進行恐怖活動［14］。思想越極端的教師越能夠受到重用，無論被難民救濟處提拔，還是被選到哈馬斯領導班底，難民救濟處學校幾乎成了一些教師成為極端主義政客的跳板［14］。這種情況自然引起了以色列方面的不安與不滿。前以色列駐聯合國大使多爾．戈德（DoreGold）就說：“難民救濟處學校根本上是培育自殺炸彈客的溫室”。他舉例道，穆斯林弟兄會的武裝組織就是難民救濟處學校的畢業生易卜拉欣•馬克達瑪（IbrahimMaqad－am）在1983年一手創建的。他說，易卜拉欣•馬克達瑪不僅栽培了哈馬斯的頭目莎拉哈•穆斯塔法•謝哈德（SalahMustafaShehada），并幫助哈馬斯建立軍事機構。他甚至指明在這些難民救濟處學校里至少藏有46位恐怖組織的學生特工?！都~約時報》2000年披露，難民救濟處曾把學校交給恐怖組織，讓他們領著2萬5千名巴勒斯坦的學生進行“夏令營”活動。在軍事訓練項目中，他們甚至傳授制作燃燒彈和路邊炸彈的知識［12］。2004年被以色列當局定點清除的哈馬斯重要領導人阿布德•阿爾•阿齊茲•蘭提斯（Abdal－AzizRantisi）也是從難民救濟處學校畢業的［15］。研究伊斯蘭極端分子的中東問題專家約納贊•哈利維（JonathanHalevi）說，從難民救濟處學校出來的學生，極有可能成為恐怖分子。綜合多年的數據分析，他估計有六成多的自殺炸彈客在發動襲擊之前曾就讀于難民救濟處的學校。在以色列以及西方媒體的報道中，難民救濟處甚至直接參與針對以色列的恐怖活動。如2002年8月，一名哈馬斯的成員尼達爾•納扎爾（NidalNazzal）被以色列安全部門抓住。在審訊中，他招認是難民救濟處雇他來開救護車的，他承認之前曾用救護車運送武器以及彈藥。因為有聯合國標志作擋箭牌，他可以在各巴勒斯坦的城鎮來去自如，為哈馬斯恐怖分子通風報信［15］。2002年9月，一名加沙地區的難民救濟處高級官員也被以色列安全部門抓住，供認自己曾用聯合國的車運送被通緝的法塔赫及巴勒斯坦人民解放陣線的恐怖分子，而這些人正準備向猶太居民區發射飛彈。此外，他還承認曾使用難民救濟處的車輛為他妹夫（法塔赫的恐怖分子）運送了12公斤炸彈［16］。自2001年以來，共有17名難民救濟處官員因為協助恐怖分子而被逮捕，其中7名已被以色列軍事法庭判決［17］。這種情況的出現與難民救濟處招聘工作把關不嚴密不可分。難民救濟處的官員克里斯•古尼斯（ChrisGuinness）告訴記者說，難民救濟處在招募人員時，只調查他們是否曾經加入過基地組織或者塔利班組織，言下之意并不調查他們是否參加過哈馬斯或者其他伊斯蘭圣戰組織，更別說去調查屬下員工家屬中有沒有人加入恐怖組織了。他們認為這一切和他們的工作本身沒有關系。這種招聘人員的方式為恐怖主義滲透到難民救濟處提供了機會。
三、巴解組織對于難民救濟處的實用主義態度
20世紀80年代難民救濟處和巴解組織的關系可以稱得上是親密的伙伴關系，不過隨后的行動毫無疑問地顯示巴解組織在雙方合作問題上采取的是典型的實用主義態度。巴解組織對于難民救濟處的實用態度特征表現在以下方面。首先，巴解組織以實用主義的態度來對待難民救濟處主導的社會發展計劃。20世紀50年代難民救濟處所推行的許多發展計劃遭到了難民們及巴勒斯坦民族主義者的強烈反對，導致這些計劃被迫中止。自從1982年以色列入侵黎巴嫩以后，巴解組織也就被迫離開黎巴嫩，在那以后巴解組織越來越多地關注約旦河西岸和加沙地帶，在那里發起了針對以色列占領巴勒斯坦領土不妥協的抵抗運動。1987年因提法達（Intifada）運動以后，西岸和加沙地區的巴勒斯坦建國運動如火如荼。1991年馬德里和平進程開始啟動。這些事件深刻地影響了巴解組織和難民救濟處的關系。在聯合國和捐助國的推動下，從1988年開始，難民救濟處的主要使命就是為未來的巴勒斯坦國家提供社會經濟支持，在小范圍內恢復該機構已經放棄了30多年的社會發展計劃［18］。為了實現這個目標，難民救濟處開始實行一些發展援助活動，如援助擴展計劃［ExpandedProgramofAssistance（EPA）］、和平執行方案［thePeaceIm－plementationProgram（PIP）］等［4］72。對于這些發展計劃，巴解組織不再一味地反對，反而積極地參與進來，因為這些計劃旨在通過改善難民營的基礎設施同時創造條件讓難民有穩定的收入來源［19］3，對于難民與巴解組織來說都是有益無害的。與此同時，難民救濟處一直試圖整合難民社區為一個整體，鼓勵它為自己提供社會救助及各種服務［11］。這樣做的目的是試圖實現由難民救濟處為難民提供服務和管理到由巴勒斯坦人為自己提供各種各樣的管理和服務的過渡。巴解組織曾經擔心，難民救濟處所從事的社會經濟恢復和永久性安置計劃結果可能會使難民營中的難民們出現分化從而削弱他們的群眾基礎。事實上即使有一些難民因為處境的改善會搬出難民營，但并不意味著難民營再無用武之地。因為盡管幾十年來國際社會不斷努力，但是巴勒斯坦難民問題不僅沒有得到緩解反而更加嚴重。難民數量從最初的幾十萬發展到今天的幾百萬，難民營中的難民數量更是成倍增長。而且，雖然在上個世紀80年代到90年代，不少難民因為在以色列及海灣國家獲得了工作機會而收入增加，但是并沒有影響他們的政治身份和他們對于建立巴勒斯坦國家這一民族事業的堅持［20］23。也就是說巴解組織的群眾基礎實際上是越來越牢固。正是這一情況導致巴解組織不再反對難民救濟處的發展計劃。其次，巴解組織與難民救濟處在發展計劃方面的合作，有利于巴勒斯坦民族主義事業的發展。在巴解組織看來，難民救濟處是以色列唯一無法干涉的機構。在2005年8月以色列撤出加沙之前，加沙地區一直處于以色列的直接嚴格管控之下。因此，巴解組織想在加沙從事任何活動都將受到以方的嚴密監控。而長期以來加沙當地沒有一家機構能夠有效利用在海灣其他國家工作的難民提供的建設資金，難民救濟處飽受財政窘境，也不得不與巴解組織合作，盡管它知道可能會導致其與“東道國政府”———即以色列占領當局關系緊張。巴解組織通過難民救濟處，把海灣其他國家匯來的款項用于加沙及其他地區的建設，具體項目包括建立各種健康、教育機構、慈善企業，從而使得那些失業的巴勒斯坦學生有了就業機會，避免他們到以色列境內謀生，從而使得巴解組織能夠深深植根于被占領區難民們的社會經濟需求?？紤]到盡量使兩者之間平衡，難民救濟處也知道如何讓巴解組織遵守合作的原則，即難民救濟處保持項目的選擇權和實施決定權。有趣的是，巴解組織和難民救濟處所開辦的企業實施若干年以后包括相同的元素，尤其是援助擴展計劃（EPA）及和平執行方案（PIP）［21］87。再次，巴解組織的實際影響力不斷下降是其與難民救濟處密切合作的原因。隨著時間的流逝，巴勒斯坦難民后代對于家園的認同越來越模糊，巴勒斯坦國的匆忙建立也削弱了巴解組織的政治號召力。從經濟上和政治安全角度來看，難民問題既不是一個國際問題，也不是難民救濟處本身存在的問題，而是巴勒斯坦內部問題。因為這個問題已經成為巴勒斯坦國家是否能夠持續發展的問題，即如果難民們在經濟上和社會上長期被邊緣化，他們將不可避免地會強烈要求返回故土。毫無疑問，這個有關難民問題新的看法結果導致巴勒斯坦領導層不再反對難民救濟處的發展計劃。他們認識到提高難民們的生活水平比任何其他問題都更重要。至于難民們自己，由于歷時多年且環境不斷發生變化，他們對于巴勒斯坦國家的態度是復雜的。在20世紀50年代，巴勒斯坦難民曾經拒絕了社會經濟恢復的主張，因為他們當時最為關心的是何時能夠重返家園。今天，在約旦河西岸和加沙地帶建立一個巴勒斯坦國并不能作為難民回歸權利事實上消亡的替代辦法，因為在大多數巴勒斯坦難民看來，那些碎片土地并不是他們心目中的巴勒斯坦。同時，也應該看到大部分難民返回的愿望已經發生改變了。雖然號召難民返回的權利仍有一定的號召力，但是在巴勒斯坦人被迫離開自己家園的那次大災難幾十年以后，所謂的故鄉已經變得越來越模糊、越來越抽象。許多難民第二代第三代從約旦河西岸和加沙地帶出入過他們父輩曾經被迫離開的城鎮和村莊，卻發現心中對那片土地沒有多少共鳴。此外，相當多的巴勒斯坦人對于被占領土上發生的起義已沒有多少記憶［22］178。從20世紀80年代起，越來越多的難民及難民領導層已經認識到———改善他們的生活水平與他們的政治權利并沒有多少直接聯系。如果巴勒斯坦人將在被占領土上發動武裝起義而迫使國際社會尤其難民救濟處不得不采取一些緊急措施視為對他們的起義所獲得的國際社會承認、鼓勵的話，那也只能說明巴解組織接受聯合國難民救濟計劃的長期性———難民鬧一次，待遇就會變得稍好一些。巴解組織對于難民救濟處態度發生變化的最主要因素是后者在巴勒斯坦民族國家形成過程中起了重要的作用。自20世紀90年代初以來，難民救濟處被視為實現巴勒斯坦建國過渡階段的一個重要支柱。除了利用其專業知識，幫助那些準備返回的巴解組織的員工和他們的家庭，同時促使他們在自治地區積極組建巴勒斯坦民族權力機構（PalestineNationalAuthori－ty，英文縮寫PA），難民救濟處在控制和穩定難民人口方面的作用也是不可或缺的。1988年巴勒斯坦全國委員會在約旦河西岸和加沙地帶建立一個巴勒斯坦國的決定減少了難民回歸權利在政治議程中的重要性，作為領導的巴解組織為了加入聯合國不得不考慮放棄其要求絕對正義和考慮以補償作為一種替代的方案而接受了聯合國194號決議［6］。巴勒斯坦的這種建國方案產生了深遠的影響，它束縛了巴解組織領導人在難民社區領導作用的發揮。
四、難民救濟處和巴解組織面臨的問題
1988年巴勒斯坦宣布建國以來，難民救濟處和巴解組織的未來關系愈來愈令人感到難以確定。難民救濟處成立之后，就力圖執行它的雙重使命：為難民提供救濟、創造工作機會，探索通過發展計劃實現難民自立的可能性?？梢哉f，1988年巴勒斯坦國家建立之后，也必須面對這些問題。因為，巴勒斯坦國目前直接控制的加沙和約旦河西岸地區的人約200萬，而居住在其他阿拉伯國家的巴勒斯坦人約有300萬。巴勒斯坦要成為一個完整意義上的國家，不僅要解決巴勒斯坦國內200萬人的經濟和社會發展問題，還要解決寄居在黎巴嫩、約旦、敘利亞等國境內300萬巴勒斯坦難民的經濟和社會發展問題。1993年奧斯陸協議之后，巴勒斯坦領導人和難民領導人之間的分歧已經很明顯了，這也是巴解組織與難民救濟處分歧的具體表現。巴解領導人關心的是建國目標，而難民們關心的是回歸的權利，而且雙方的鴻溝似乎是難以逾越的。自從1987年難民起義之后，難民救濟處通過發展來讓難民整合的目標似乎被接受了。這為巴以之間的談判在難民懸而未決的地位問題上暫時提供了一個可以接受的辦法。與此同時，雙方都必須慎重考慮聯合國難民救濟及工程局向巴方轉移其機構和設施這一問題。1996年7月難民救濟處將總部從維也納遷移到加沙而不是貝魯特。這一遷移被視為巴以雙方沖突的頂峰，難民救濟處的活動已經成為巴勒斯坦建國歷程的一個重要部分，并且一直提醒世人難民問題的嚴重性。巴勒斯坦建國后難民救濟處依然存在，其特定的文化和政治象征在巴勒斯坦得以保存和復制，同時在經濟和政治方面繼續支持巴勒斯坦國。在過去的幾年里，難民們的希望被各種因素所抑制，這就必然影響到他們在這個問題上的立場。如捐贈者的壓力因素———他們向難民救濟處施加壓力，盡管后者并未積極參與巴以和談，但是他們經常威脅將削減后者的服務水平，同時質疑巴勒斯坦領導人是否能夠真正代表難民們的政治利益。正如一位參與談判的巴方人士所說，難民的補償、回遷的方式以及重新安置等問題在官方的層次都未曾觸及［23］89。這些不確定性導致了難民社區與難民救濟處的關系不斷緊張，也使后者與巴解組織的關系不斷緊張。這種緊張局勢甚至可能威脅到自治地區的政治穩定。難民青年活動中心一度把他們的政治訴求反映給了巴解組織的領導人，敦促他們重視難民們的政治要求，同時還強烈要求巴方談判代表充分考慮難民們的政治訴求。正是由于這一緣故，把聯合國難民救濟及工程局的工作移交給巴勒斯坦權力機構的設想也就變得遙遙無期。這在很大程度上暴露出巴解組織方面缺乏應對相關問題的能力，尤其是對于1974年以來被擱置在一邊的諸多棘手問題的處理能力。這些問題包括：如何尊重難民返回權利的194號決議，如何在聯合國181號決議的基礎上協調本民族的立場建立巴勒斯坦民族國家（暗示承認以色列），如何協調創建一個可行的社會經濟環境，及如何考慮難民的補償問題，并重整社會結構，在難民們心目中形成一個關心他們并沒有背叛他們事業的形象。顯然，當前及今后巴勒斯坦人與國際社會（包括巴勒斯坦難民的角色定位以及它們在巴勒斯坦國中的地位）仍然迫切需要在這些問題上進行廣泛而深入的討論，其中最為重要的討論主體無疑是難民救濟處和巴解組織。
作者：汪樹民單位：廣東海洋大學思政部