山區可持續發展的戰略研究范文

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《貴州社會科學》2015年第八期

山區在全國社會經濟發展中具有重要的戰略地位。2012年，我國山區縣為894個，丘陵縣為534個，總共1428個，占全國山區縣（包括縣級市）總數的78．90％；山區縣面積為423．27萬平方公里，丘陵縣面積為203．03萬平方公里，共計626．30萬平方公里，占全國國土面積的65．24％；山區縣人口為3．20億人，丘陵縣人口為2．99億人，總共6．19億人，占全國總人口的45．70％。早在1989年，著名學者石山先生就明確提出，中國未來發展的潛力在山區，希望在山區。［1］因此，有必要重新認識山區、規劃山區、發展山區，以縮小山區與平原地區之間的差距，同時提升山區在全國區域戰略格局中的地位。［2］［3］一些學者認為，山區作為我國國土的主體，不僅是森林、生物多樣性等生態資源的富集區，也是扶貧攻堅的重點區；不僅是實現國家生態安全的關鍵區，也是生態系統的脆弱區；不僅是我國全面建設小康社會的重要支撐區，也是全面建設小康社會的重點和難點區域。［4］如何實現山區的可持續發展一直是黨中央、國務院十分關注的重大問題，也是學術界研究的重點問題。實現我國山區的可持續發展不僅具有重要的經濟意義與生態意義，而且在世界范圍內還具有重要的政治意義。［5，6］目前，相對于東部經濟發達地區，山區的發展嚴重滯后，是區域發展不平衡的主要“貢獻者”。［7］因此，要縮小山區與其它地區社會經濟發展之間的差距，山區的發展就需要新的戰略思維，即戰略的重點由山區扶貧轉向建設山區全面小康社會，由農業思維轉向現代化、工業化思維，由硬件建設轉向軟硬件配套建設。［8］在山區發展的道路與模式選擇方面，有的學者認為，山區的發展應該采取城鎮化模式、生態經濟模式和自然保護區模式，走信息化與市場化的綠色發展道路。［9］有的學者則提出林業經濟驅動、生態恢復與保護、森林生態服務市場化和特色林業產業發展四種模式。［10］有的學者認為，山區城鎮化是實現山區與全國同步建成小康社會的關鍵所在。［11］無論采取什么模式，要實現山區經濟的發展，解決山區森林資源、水資源或者生物多樣性的保護利用、山區發展布局、山區發展中的安全等問題，都需要盡快建立起一個國家層面的政策調控機制，以科技創新支撐和促進山區又好又快又安全的發展。［12］基于此，本文在國家宏觀背景下，從闡述山區發展的緊迫性、必要性、艱巨性及可能性入手，剖析我國山區發展中存在的突出問題及矛盾，提出實現山區可持續發展的政策性建議。

一、山區可持續發展的緊迫性、必要性、艱巨性及可能性

中共十八大明確提出了2020年全面建設小康社會的戰略任務，并進一步根據時代需要和人民群眾的期盼，對全面建設小康社會提出了一系列新的目標要求和新的戰略部署。目前，已經進入“十二五”規劃的最后一年，到2020年僅僅剩下不足6年的時間，要實現全面建設小康社會的宏偉目標，時間緊、任務重。要與全國同步全面建設小康社會，廣大山區必須實現跨越式發展，切實推動區域社會經濟的全面提升。在當前形勢下，從全面建設小康社會的總體安排來講，山區可持續發展具有緊迫性；從國家生態安全的戰略布局來講，山區可持續發展具有必要性；從山區經濟狀況、硬件設施與軟件支撐、脫貧致富等方面來講，山區可持續發展具有艱巨性；從我國經濟實力、山區的優勢等方面來講，山區可持續發展具備可能性。

（一）山區可持續發展的緊迫性由于自然地理、社會經濟基礎以及科技支撐、整體文化素質等多方面原因，我國山區與平原地區之間的差距越來越大。突出表現在經濟總體發展水平、城鄉居民人均收入、基礎設施、文化教育、醫療衛生、養老保險等等諸多方面都遠遠落后于全國平均水平，與全面建設小康社會的目標相差更遠，因此，山區要實現全面建設小康社會的戰略目標，任務更加艱巨，時間更加緊迫。這種緊迫性表現在如下兩個方面：一是全面建設小康社會的戰略目標決定了山區可持續發展的緊迫性。中共十六大確立的全面建設小康社會的根本標志是人均國內生產總值超過3000美元，農村居民家庭人均純收入達到8000元。中共十八大又提出，實現國內生產總值和城鄉居民人均收入比2010年翻一番，以確保到2020年全面建成小康社會。而目前，我國山區的人均國內生產總值、城鄉居民人均純收入都遠遠低于這個目標要求，要實現全面建設小康社會的目標，需要實現跨越式發展，提升社會經濟的發展速度。二是全面建設小康社會的戰略部署決定了山區發展的緊迫性。根據中共中央關于全面建設小康社會分“兩步走”的戰略部署，到2020年實現全面小康目標。目前，已經是“十二五”的最后一年，到2020年還不足6年時間，對全國來講，時間已經非常緊迫了。而對于山區而言，由于社會經濟發展的各個方面水平與全面小康社會目標具有很大差距，因此，時間更加緊迫。

（二）山區可持續發展的必要性前面已經論述，山區在我國社會經濟發展、生態保護等方面發揮著重要的作用。山區作為生態建設的主戰場，是國家生態安全的重要保障。通過生態保護、生態恢復、生態建設，全面提升山區生態系統的服務價值，為平原地區社會經濟發展提供有效的生態屏障，以及清潔的水源。沒有山區的全面小康，就沒有中國社會的全面小康。山區可持續發展的必要性基于如下兩個方面：一是山區的戰略地位。山區生態資源豐富、生態環境優美，發揮著碳匯、生物多樣性保護等多種生態功能，為平原地區乃至全國提供生態屏障。這一戰略地位，決定了山區要充分利用自身的資源條件和生態優勢，選擇適宜的產業及發展模式，在實現自身發展的同時，為發達地區提供優質的生態服務。二是山區的生態功能。山區擁有良好的自然植被，發揮著水源涵養的功能，《全國生態功能區劃》將山區劃定為水源涵養生態功能區。在該區之中，各種不利于保護植被生態系統水源涵養功能的生產方式都被限制或禁止。因此，立足山區資源優勢，選擇利于生態保護的產業，實現山區的可持續發展，是更好地發揮山區水源涵養功能的有效選擇。

（三）山區可持續發展的艱巨性山區可持續發展的艱巨性主要表現在如下四個方面：一是經濟發展的艱巨性。廣大山區與平原地區的差距主要是由非農產業發展水平的差異導致。由于山區交通、技術等方面存在的嚴重不足，山區在發展過程中沒有形成適應區域特點的產業體系，即使有一定的產業，也是規模小，缺乏市場競爭力，難以支撐地方社會經濟的可持續發展。當前產業競爭不再是單純的市場競爭，而是與人才競爭、技術競爭、生態競爭并存。對山區而言，最大的競爭優勢在于生態，但這種生態優勢還沒有轉變為經濟優勢，再加上科技人才隊伍短缺，投資不足，經濟發展在短期內難以實現突破；對農業生產而言，絕大部分山區農村勞動力還集中在農業生產領域，農業產業化水平更低，農業用水、用電、農用機械等的裝備水平更差，難以滿足現代農業的需要。二是城鄉基礎設施，特別是道路建設的艱巨性。與平原地區相比，山區道路建設的成本非常高，在一些國道建設方面，由于國家投資力度低于建設成本，在一定程度上影響到一些路橋企業參與建設的積極性；在一些省道、縣道、鄉村道路建設方面，國家的財政投入力度也低于建設成本，再加上山區總體經濟發展水平低下，地方財政能力非常弱，沒有能力投資。因此，要真正解決山區的道路交通問題，任務非常艱巨，道路非常漫長。此外，山區教育設施、醫療衛生設施、文化體育設施、環保設施等也較為落后，盡管近幾年中央加大了教育、醫療衛生、文化體育、環保等設施城鄉均衡化，但廣大的山區在這些方面依然非常落后。三是文化教育、醫療衛生、社會保障等服務水平提高的艱巨性。上面對文化教育、醫療衛生等硬件設施落后情況有所提及，可以說，硬件設施通過國家加大投入，短期內也是能夠解決的。但軟件方面，特別是專業技術人才隊伍，相對于城市、平原地區差距更大，數量嚴重不足。調研發現，由于在廣大偏遠山區鄉鎮工作的專業技術人員的生活條件較差、工資待遇較低，紛紛辭職離開；同時，基層專業技術人才在職稱評定方面，采取與城市同樣的標準，一方面使得這些人員很難提升職稱，另一方面一旦職稱評定，他們將離開鄉鎮，從而給這些地區專業人才隊伍雪上加霜。尤其是在基層醫療衛生、教育領域，人才問題較為突出。正是因為如此，這些區域就難以提供有效的公共服務。此外，山區社會保障水平較低，難以給山區居民提供有效的保障。四是脫貧致富的艱巨性?！丁鞍似摺狈鲐毠杂媱潯匪_定的592個貧困縣中，丘陵和山區占86％；2012年，《中國農村扶貧開發綱要（2011－2020年）》確定的全國14個集中連片特殊困難地區均分布在廣大山區。廣大山區居民人均收入及生活質量較低，遠遠低于東部發達地區的水平，與實現全面小康社會的目標差距大，因此，山區實現農民脫貧致富的任務非常艱巨。

（四）山區可持續發展的可能性首先，隨著我國經濟的快速發展，總體經濟實力得到提升，有能力為山區發展提供財力支撐。2014年，我國國民經濟在新常態下保持了平穩運行，呈現出增長平穩、結構優化、質量提升、民生改善的良好態勢，實現國內生產總值63．6萬億元，按可比價格計算，比2013年增長7．4％。2012年，國家財政用于“三農”支出達到了1．24萬億元，其中，支持農業生產的支出為4785萬元，糧食、農資、良種、農機具四項補貼為1643萬元，用于農村社會事業發展支出為5339萬元，農業支出占財政支出的比重達到9．8％。由此可以看出，我國綜合經濟實力的增強，可以為山區實現跨越式發展提供足夠的財力支撐。其次，優良的生態資源優勢，為山區生態產業的發展提供了基礎。山區擁有豐富的森林資源、生物多樣性、優良的生態環境，在居民生態需求日益增加的背景下，為山區發展生態農業、生態旅游業等生態產業提供了資源基礎。其三，山區發展潛力得到廣泛認可，有助于促進山區的發展。隨著礦產資源、能源、水土資源的日益稀缺，山區逐漸引起了人們的廣泛關注。山區優美的生態資源與環境，就是未來發展的潛力，就是未來發展的競爭力。因此，山區將成為國家未來發展的重要區域。其四，居民生態意識的提高，有助于山區的可持續發展。山區生物多樣性、生態服務功能、生態屏障等的戰略地位越來越受到重視，一些生態保護、生態建設、生態恢復工程，如天然林保護工程、退耕還林工程、水土保持工程、小流域綜合治理工程等得到山區居民的廣泛認可及積極參與。有山區居民的積極參與，將有助于推動山區的可持續發展。此外，山區居民具有改變貧困面貌的迫切愿望，也有投入山區發展的熱情。同時，山區居民更有分享我國改革紅利的權利及期盼。由此可以看出，這些因素使得山區實現可持續發展具備了可能性。

二、山區可持續發展面臨的主要問題及矛盾

（一）山區可持續發展面臨的主要問題要實現山區發展，面臨的問題很多，困難重重。這些問題主要包括如下幾個方面：一是基礎設施條件差。山區由于缺乏水利設施或者設施年久失修，工程性缺水非常嚴重，難以滿足產業發展對水資源的需求；山區道路，特別是通村道路不足，農特產品不能及時進入市場，影響了農業的發展；環保設施缺位，農村固體垃圾、生活污水污染日益成為農村生態環境綜合整治的重點；文化體育設施不足，難以滿足山區居民對文體活動日益增加的需求；醫療衛生設施不足，難以滿足山區居民看病的需要。二是特色產業發展滯后。由于缺乏龍頭企業的帶動，再加上農民的商品意識缺失，特色農業發展不足；立足于山區優良生態資源基礎的生態旅游、有機農業、生態農業等產業的發展，還沒有得到足夠的關注；同時，大多數山區又是少數民族地區，民族文化特色濃厚，這些資源優勢還沒有轉化為產業優勢。三是公共服務水平低。山區教育設施落后，教師生活條件差，工資待遇低，教師隊伍流失現象嚴重，導致了教師隊伍的嚴重短缺；某些山區所采取的區域政策不當，帶來的農村兒童輟學現象非常嚴重，繼而出現了兒童吸毒、偷盜等山區農村社會問題；如山區農村計生政策，農村超生之后，由于家庭經濟條件差，難以按時足額繳納社會撫養費，計生部門不提供繳費證明，公安部門就不給超生人口登記戶籍，從而導致了這部分孩子無法入學，由此帶來的上訪也時有發生；鄉鎮醫療衛生條件差，醫護人員嚴重不足，難以提供有效的醫療服務；科技人才隊伍建設嚴重滯后，無法提供讓山區居民滿意的公共服務。四是農村社會保障程度低。山區縣、鄉（鎮）財政狀況較差，無力對農村社會保障建設投入過多資金，難以為山區居民提供更好的社會保障。如在救助方面，沒有科學統一的困難救助標準、救助對象的界定不夠明確、困難救助標準過低，救助面又較窄，難以保障貧困人口的基本生活。五是國家有關政策脫離山區實際。國家有關部門實施項目的時候，投資標準的確立沒有立足于山區的實際，從而難以達到項目的預期效果，但基層政府為了滿足工程的驗收需要，采取的措施只有兩個，一是降低工程質量，二是對上報材料進行造假。如農村安全飲水工程的資金補貼是按照人口數量，而沒有考慮山區居民居住分散、飲水管道鋪設距離較長、鋪設難度大等特點，結果導致了飲水工程難以完成。

（二）山區可持續發展中的主要矛盾在山區發展過程中普遍存在著一些矛盾，這些矛盾也是在推動山區可持續發展中無法回避的現實問題。一是產業發展與生態保護之間的矛盾。山區要全面建成小康社會，必須加快產業發展步伐，在此過程中，山區生態環境面臨著區域產業發展威脅的同時，還面臨著來自外界工業化、城鎮化的沖擊等多重人為干擾。而山區具有豐富的生物多樣性，也是江河水源涵養地和“水塔”，更是天然植被的主要分布區，為國家生態安全及平原地區的生態屏障提供了有力的保障。山區產業的發展應立足于生態資源的開發與利用，產業發展方式的不當將會造成生態破壞以及生態環境的污染。因此，推動山區發展就必須處理好產業發展與生態保護之間的矛盾。二是基礎設施建設與生態保護之間的矛盾。山區基礎設施建設，特別是旅游設施、交通設施建設，需要開山、砍樹，勢必造成生態資源和生態環境破壞。偏遠高速公路、農村道路的建設造成的生態破壞更甚。國家有關部門在農村推廣的文體廣場建設政策不適應廣大的山區農村，如果要全部推廣，山區植被資源將會受到很大的破壞。如果這些設施的建設對山區生態環境造成的沖擊超過山區生態系統的承受能力，將會導致山區生態系統服務功能的下降甚至喪失，山區一旦失去生態保障功能，將會對國家生態安全以及對平原地區的屏障作用造成重大影響。三是山區開發成本高與國家投入低之間的矛盾。山區遠離城區，地形復雜，自然災害多，鐵路、公路、輸變電、郵電通信、城鎮建設等投入遠比平原高，而且建設周期長，建成之后其運營、管護成本高；與此相反，國家在資金投入方面，投入標準盡管有所考慮，但與實際的建設成本差距太大，從而影響了工程質量，為日后埋下了安全隱患。四是山區發展與民居、民族文化保護之間的矛盾。中國山區要發展，要推動山區美麗鄉村建設，要全面建設小康社會，必須改變山區目前散點居住方式。山區居民居住總體呈分散、零亂、邊遠、原始、封閉的特點。國家要把改革的紅利惠及他們，如果按照目前的居住方式，需要投入大量的資金用于通路、水、電等設施的建設，同時，這些基礎設施產生的社會效益又很小。因此，從經濟學角度來看，需要重新調整山區居民的居住結構，有效的途徑就是推動城鎮化建設，對山區居民的居住方式及結構進行重新構建。在城鎮化過程中，民居、民族文化將面臨著來自外界強大的沖擊，就會有喪失其特色的風險。因此，在山區發展過程中，需要協調發展與保護二者之間的矛盾。

三、加快山區可持續發展的政策性建議

（一）加強頂層設計，盡快在國家層面上提出山區發展戰略前面已經論述，山區在我國社會經濟發展中具有重要的地位，是實現國家生態安全的重要區域，是為平原地區提供生態屏障的關鍵區域；同時，也是全面建設小康社會的重點和難點地區。為此，國家應盡快提出山區發展戰略，并且作為國家戰略來實施，放在與西部大開發戰略、東北老工業基地振興戰略以及中部崛起戰略同等重要的地位。只有這樣，山區才能實現跨越式發展，才有可能與全國一起實現全面建設小康社會的目標。

（二）提升對山區的科學認識水平目前，盡管山區社會經濟發展水平相對落后，但山區擁有豐富優美的生態資源，可以提供清潔的水源和空氣，這是未來發展有機農業、生態農業、生態旅游、休閑度假等生態產業的重要基礎，也是未來發展的潛力所在、競爭力所在、可持續力所在。因此，山區是大自然留下的珍貴“寶貝”，而不是發展的“包袱”，這是認識山區最基本的出發點。我國經濟發展過程中既有成功的經驗，也有失敗的教訓，這些經驗與教訓為山區發展的路徑選擇提供了有益的啟示。在探討山區發展路徑中，可以采用適宜的生態技術和生產方式，對生態資源進行開發利用，推動生態產業的發展。因此，山區的發展可以實現經濟發展與生態環境保護的和諧統一。這是對山區認識的第二個基本點。正如前面所提到過的，山區豐富的生態資源為發展生態產業，特別是生態旅游業提供了基礎，在發展過程中，可以廣泛調動山區農民參與的積極性，從而實現山區居民的增收，農村經濟的發展以及生態環境保護三個目的。未來5－10年內，通過這些產業的發展，山區經濟將會提升到一個新水平，為全面建成小康社會提供保障。因此，在廣大的山區也可以實現生態脫貧和科學發展。這是對山區認識的第三個基本點。

（三）強化對山區發展的功能定位第一，山區是生態服務價值重點提升區。既然山區作為國家生態安全的重要區域，是平原地區的生態屏障。隨著國家一系列林業政策的實施，山區生態建設將會進入到一個新的歷史階段，山區生態系統服務價值將會得到更大的提升。第二，山區是生態休閑旅游的目的地。正是由于山區清潔的水源與空氣，為發展生態休閑旅游提供了基礎。一方面優質生態環境的稀缺性在增加，另一方面消費者對優質生態環境的需求在日益增加。因此，山區將成為全國范圍內消費者的大花園，成為生態休閑旅游的首選之地。第三，山區是生態經濟發展的示范區。實現經濟發展與生態保護的和諧與統一，是區域發展的基本要求，也是推動區域全面建設小康社會的需要。山區通過生態產業大發展，可以成為生態經濟發展的示范區，成為有機農業、生態農業的大本營，成為全國有機農業、生態農業的重要生產基地。

（四）科學規劃，統籌發展，優化山區發展的環境首先，對山區城鄉布局進行科學規劃。由于山區居住分散，城鎮化發展將是推動山區發展的有效途徑，為此，應根據山區的實際，特別是一些少數民族地區，應關注其民居特點、民族文化特色，對城鄉布局進行科學的規劃，而且規劃要將生態、低碳、綠色等理念納入進去，而且要有前瞻性。其二，加大山區基礎設施體系建設。山區基礎設施建設應把重點放在交通通訊網絡工程、水利工程、電網工程、生態宜居工程以及環境保護設施工程5個方面。特別是在工程選址、施工、運營過程中，切實注意保護山區生態環境，特別是應盡可能減少山區林地、水域的占用。其三，完善山區公共服務體系建設。結合山區的實際，加大投入，通過改善設施，加強人才隊伍建設，逐步完善教育、醫療、社會保障、就業服務體系，為山區居民提供更好的公共服務，讓山區居民也享受到改革的紅利。

（五）大力發展生態產業，實現山區經濟的綠色發展首先，大力發展生態農業，促進山區農業精品化提升。山區土地的零碎化特點決定了其農業的發展只能走生態農業之路，著重發展特色、精品農業。由于農業已經實現了從單一的生產功能到生產、生活、生態多功能的轉變，因此，將生態農業發展與生態休閑旅游結合，與山區少數民族的文化相融合，從而提升山區生態農業的精品化程度。其二，發展生態工業，促進工業生態化提升。采取合適的生態技術，對傳統工業進行生態化改造，實現傳統工業向生態工業的轉變；建立生態工業園區，實現工業節點之間的循環發展，提高資源利用率以及廢棄物的回收利用率。其三，發展生態休閑旅游，促進山區旅游產業化提升。適應時代需求，立足于山區優良的生態環境，大力發展生態休閑旅游，提升山區旅游發展水平；同時，將生態休閑旅游與民族文化、民族風俗以及紅色文化、歷史文化進行有效融合，打造一批生態休閑旅游的精品。

（六）加大生態建設力度，提升山區生態系統服務價值首先，注重生態建設，提升山區生態系統服務價值。山區是生態建設的主戰場，需要長期不懈地抓生態建設。通過實施生態保護、生態恢復、生態建設工程，進一步提升山區生態系統的質量，為國家生態安全、打造平原地區生態屏障發揮更大的作用。其二，優化農村能源結構，減少生態資源破壞。在廣大山區實施沼氣工程，讓農村居民用上便宜的生活能源，一方面可以減少農村污染物的排放，有效改善山區生態環境和空氣質量；另一方面可以減少森林資源的砍伐，有效地保護生態。其三，加大林業建設投資力度，調動農民管護生態資源的積極性。相對于林業建設的成本而言，林業投資標準也較低，而且在造林投資方面，僅僅提供苗木資金，而不考慮管護資金需求，不利于山區植被的建設與管護。因此，應根據實際需要，加大投資力度，確保資金投入達到預期目的。

（七）創新機制，完善山區發展的保障體系首先，變革山區發展考核體系。變革以GDP為導向的政績考核機制，建立符合山區實際的考核體系，以科學、客觀地考核山區發展的狀況。同時，應將一些非山區縣的山區鄉鎮納入到該考核體系。第二，創新山區資源生態補償機制。采取轉移支付、生態補償基金、生態標簽、碳匯交易等方式，拓寬山區建設所需資金的來源渠道，提高山區居民參與山區生態建設的積極性。第三，加大國家投資力度。國家在實施道路建設、水利工程以及其他項目建設中，需要立足山區的實際，科學測算建設成本，加大投資力度，確保項目實施的效果。

作者：于法穩 于賢儲 單位：中國社會科學院 外交學院