征用集體土地論文范文

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1集體土地征用中存在的問題

1.1征用目的籠統國家征用土地并不是我國的獨創，而是任何一個國家都面臨的問題。土地征用制度，最早出現在法國。現在世界各國或地區關于土地征用的目的，都是基于公共利益的需要，但何為“公共利益需要”各國各地區有不同的內涵和規定。各國各地區立法體制，大體上可分為兩種形式：一種是一般概括性的規定，以發揮法律的伸縮性，如“為公共事業之需要”或“為公共目的的事業征收土地”，如法國民法典第545條及臺灣地區“土地征收法”的規定；另一種是列舉性規定，以防止公權的濫用。我國《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征用?！薄锻恋毓芾矸ā返?條第4款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征用?！薄秶医ㄔO征用土地條例》以及《城市房地產管理法》等法律也有類似的規定?？梢娢覈捎玫淖龇ㄊ牵海?）進行概括性的規定，不搞列舉式；(2)強調公共利益，公共需要。在這里，何為公共利益，公共需要沒有相關法律法規嚴格的概念界定，在法律的適用性和操作性上是有浮動余地的，這是值得我們深入思考的法律問題。日本的“土地收用法”第3條，將公共利益列舉為51項條款，逐一加以明確規定。臺灣地區現行“土地法”也規定土地征收的兩個目的：一為興辦公共事業；二為實施特殊經濟政策。前者包括（1）防務設備（2）交通事業（3）公用事業（4）水利事業（5）公共衛生（6）行政機關、地方自治機關及其他公共建筑（7）教育學術及慈善事業，其他政府興辦以公共利益為目的的事業[2]。后者沒有列舉但應以法律規定者為限，以防權利濫用。所謂特殊經濟政策，系指為解決特殊經濟問題所采取的行動途徑或實際措施，含義較廣泛。在我國征用土地的目的中，將“經濟建設”列入其中，有斟酌的必要，因在經濟建設中存在各種不同的利益訴求，有長遠利益與近期利益、根本利益與現實利益、全局利益與局部利益等不同利益的權衡，不能統統視為公共利益的需要[3]。有些地方政府為了發展本區域內經濟，制定土地征用條例，將征用的目的模糊化、擴大化，強制征用集體土地，以招商引資、提升GDP等政績工程為目的，進行房地產開發、形象工程建設或旅游開發。另有許多“特殊”單位和個人假借政府的名義、慈善事業的名義，都概稱為公共利益的需要，故意篡改“公共利益”的實質內涵，以達到征用土地的目的。如果確實是為國家公共利益征用土地，農民是會通情達理、予以支持的。反之，如果所征地是為房地產商聚斂財富，經開發商一倒手，凈賺百萬、千萬、上億元，而失去土地的農民僅得到千元或萬元的土地補償金，農民是無法理解的，這也是很自然、很合理的基本訴求。如果政府的公權力不代表農民的基本利益，那將是公權力的濫用。

1.2補償標準低且不到位不管征用的性質如何，被征用土地的權屬主體已發生了變更，被征用土地之人已產生了實際損失。因此，世界各國對土地的被征用人都給予不同數量、不同形式的補償，這在世界各國立法中是個通例。土地征用補償，在立法上是一種損失補償，與民法上基于侵權行為的損害賠償，其性質是不同的。所謂立法上的損害補償是因為公權力的行使，致使特定的人財產上產生的損失，由代表國家行使公權力的主體，對有損失或受損失者，負有公法上金錢給付的義務。土地征用補償應相當于被征用人因為征用行為所遭受到的各種損失。大體而言，被征用人可能遭受的損失內容包括經濟上的損失和非經濟上的損失，也可以稱為財產上的損失和非財產上的損失，或分為積極性的損失和消極性的損失[4]。但對于這些損失是全部賠償還是部分賠償，國情不同、標準也不同。理論上有完全補償和相當補償兩種學說。所謂“完全補償”，其考慮的側重點是被征用人生活秩序的重建，使其完全恢復被征用前的生活狀態，所以從“生存權”、“基本人權”、“公民保障平等權”等觀念出發，對受害人應給予完全補償。這些補償除包括土地與土地改良物的客觀價值及因被征用所支付各種必要費用為主要補償外，還包括其他消極的經濟上的損失，如期待利益的喪失，參與的價值的減損，營業停止或縮小，停止或轉讓的損失，以及非經濟上的損失，如生活環境的不適，精神上的痛苦等損害，都應酌情給予補償；所謂相當補償，其考慮的側重點在于彌補被征用對象經濟上所受的損失，因此對財產性質的土地資產給予“社會職務”或“特別犧牲”的觀念帶有濃厚的社會義務，目的是為了增進公共利益，給予相當補償已經足矣[5]。對于因土地被征用而拓展延續的次生利益的損失不予補償。根據我國新修訂的《土地管理法實施條例》第26條規定，土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。但是現在，大多數地區農村集體經濟組織已經解體或者名存實亡，農村集體土地所有權主體虛位，農民缺乏行使集體土地所有權的組織形式和程序上的保障[6]。《土地管理法》第47條規定，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償，征用耕地的補償包括土地補償費、安置補助費及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍。這樣國家用農民十年收成換走了農民永久賴以生存的土地，這是一種霸王式的極不公平的交易，這種標準在世界上是很低的。從以上規定可見，我國的立法基本采用“相當補償”原則，這個補償標準既不是地租也不是土地市場價格，農民所得到的僅僅是土地這個主體交易物上的附著物的補貼而已，而不是土地本身真實價值的交換。農民失去了土地，缺失了生活的基本保障，補償標準過低不利于社會穩定。

1.3征用過程中權利濫用土地使用是以社會公共需要為宗旨，而由代表全社會利益的國家以其公共權力介入民事權利的結果為最高體現，然而近些年國家征地權濫用的情況比比皆是，以房地產相關的貪腐官商屢屢曝光，嚴重損害了國家的形象，極大地破壞了國家的土地管理法規，導致國家利益、農民利益、單位利益的統籌權衡，造成國有資產的大量流失，損傷了農民利用土地的積極性。目前國家征用土地權力濫用的情況主要有以下幾個方面：第一，越級批地。原《土地管理法》第44條、第45條對集體土地征用的審批權限規定得清清楚楚。但許多省市、自治區或縣級單位，尤其是縣級單位，無視國家法律規定，濫用權力，越權批地，變通弄假，批多報少，化整為零，謊報耕地為荒地、事業用地為商業用地、農村用地為城市用地，致使耕地大量流失。地方政府為了地方利益的需要，批準大量征用土地，放量房地產開發，以房地產業為支柱產業，以此提升GDP，以出賣土地增加地方財政收入或招商引資發展地方經濟，被稱為“土地財政”。這種短期行為必然造成耕地及集體土地的大量流失，后患無窮[8]。第二，征而不用，多征少用，早征晚用。房地產商以囤積土地、倒賣土地為盈利手段，甚至倒賣土地比開發房產的利益還要大，不費力就贏大利。這也是我們征用土地過程中公權力濫用的表現之一。

2保護集體土地所有權的建議

2.1明確集體土地征用目的，嚴格限定征用范圍為了限制地方政府征用集體土地的擴大化，筆者認為應盡快制定統一的國家征用法規，將征用的目的嚴格限定在如下范圍：（1）國家重大建設項目，其項目的公益性占主導地位，并報國務院批準（2）國防設施而非出于國家限定的盈利目的（3）國家機關及地方機關建設用地必須經國務院批準；（4）交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公用事業或市政建設用地必須經過充分論證公示；（5）教育、文化、衛生、體育、環保、綠化、慈善機構社會公益事業用地必須受益于民。

2.2落實集體土地征用補償，提高補償標準筆者認為土地征用應納入市場體制運行，參照土地的市場價格和售后增值效益，不論是全額補償或部分補償的國家或地區，都應考慮到農民的長遠利益，有利于“三農”基礎地位的鞏固，讓利于民，盡量給予農民合理充分的補償。集體土地進入房地產市場是經濟發展的必然結果，現行法律法規規定必須先通過國家征用轉為國家所有，再由國家出讓土地的使用權。在這個運作過程中，農民所得補償所占比例極小。這是對集體土地所有權保護不力的突出表現。筆者認為國家出讓土地使用權給房地產開發商，房地產開發商所支付的土地使用費中關于政府在征地過程中的費用及市政配套設施建設增值部分應歸國家所有，其他部分應返還集體土地長期使用權的農民。筆者認為，基于集體土地所有權主體虛位，集體經濟組織在大多數地區已經名存實亡，補償的對象應取消或大大縮小集體經濟組織，應全額或絕大部分補償給予被征地的農戶[9]。

2.3制定專門法律規范，劃清權責邊界為避免地方政府對征地權力的濫用，新修訂的《土地管理法》將原用地分級限額審批制度改為土地用途管制制度。國家主動依據土地利用規劃劃定土地用途并依法規范土地的利用性，劃分土地管理權限，控制土地用途變更。同時上收土地審批權，提供土地審批權限的層級，將征地審批權限定在國務院和省自治區、直轄市兩級，取消市地州和縣級政府的征地審批權，從而在一定程度上避免了征地權的濫用。此外，土地用途管制制度采用規劃公示的方法向社會公告土地用途分區和用途限制，接受社會各界監督，有利于社會公眾對土地利用和管理的參與權。對征而不用、多征少用、早征晚用、轉征轉用等隨意變通問題，國家已制定了相關法律法規。房地產開發企業在依法取得土地使用權后，必須按照土地使用權出讓合同限定的土地用途，嚴格項目開工期限，否則將依法承擔法律責任。根據《城市房地產管理法》和《城市房地產開發經營管理條例》規定，土地使用權出讓合同約定的動工開發期限屆滿一年未動工開發的，可以征收土地使用權出讓金20%以下的土地閑置費；滿兩年未動工開發的，可以無償收回土地使用權。

作者：趙軍濤張群濤梁廣單位：石家莊理工職業學院