公民參與視角下鄰避沖突研究范文

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《電子科技大學學報》2015年第二期

一、公民參與影響茂名事件的過程回顧

2014年3月底在廣東省茂名市發生的鄰避沖突事件是今年上半年關注的焦點性事件之一。有著南方油城美譽的廣東省茂名市，因其龐大的石油儲量在中國華南地區石化生產出口產業中占據著十分重要的地位。在其推動PX項目宣傳期就爆發了鄰避沖突。在該事件的發展過程中，經歷了以下三個階段：第一階段：問題的產生——公民參與缺失2014年2月初，茂名市政府就意識到推動PX項目會引發群眾的抗議，因此茂名市政府率隊赴江西九江，學習推進PX項目的各種經驗。但是，據了解，學習團中沒有茂名的普通群眾，只有一些主要領導。雖然茂名市有人在4年前就聽說過要建設PX項目，但是絕大部分民眾不知道該規劃。這一階段公民還沒有機會或者沒有有效的途徑參與到PX項目中去，只是局限在政府部門，這為問題的產生埋下了隱患。第二階段：問題的發酵——受限的公民參與時間在2月底到3月中下旬。茂名于2月27日在其本地刊物《茂名日報》上首次向公眾宣傳PX項目的信息，為今后的項目進展展開鋪墊，具體通過名為《茂名石化綠色高端產品走進千家萬戶》的報道開展相關工作。3月17日，茂名以公布項目的資金規模、選址等重要信息為主要內容與當地媒體組織召開了閉門會議，播放曾在《焦點訪談》節目中出現過的關于如何正確看待PX項目的相關視頻，并向參會者發放了“芳烴（PX）項目宣傳手冊”與“茂名芳烴（PX）項目基本情況介紹”。除此之外，有關維護相關芳烴（PX）項目的發展決策，不發表與傳播有可能阻撓芳烴（PX）項目建設進展的言論，以及不參與和組織妨礙芳烴（PX）項目建設過程活動的《支持芳烴項目建設承諾書》也在部分單位和學生群體中被要求簽署。這一階段，雖有公民參與，但是很明顯不管是渠道還是方式都受到了一定的限制，這使得問題發酵。第三階段：問題的激化——公民參與形式化在茂名公布PX項目信息的一個月后，茂名官方于3月27日晚七點半組織了PX推廣會活動，并召集了當地影響力較大的網絡用戶參與。但有消息質疑該推廣會與會者的參與人選問題。如在會議召開前，茂名PX項目負責組曾對數家本地網站提出相關要求，要求媒體須邀請總計約50名的知名網友以“內定”、“低調”的方式出席會議。但是在推廣會現場，參與者超過了官方的想象，人數達到了250人左右。此外，官方只是回答了三個問題，并且在場的群眾并不滿意他的回答，其后還與工作人員發生了爭吵。在這階段，政府提供了比較直接的參與渠道，但是人數的限制和官方的敷衍回答讓公民參與流于形式，進一步激化了矛盾。在經歷上述三個階段后，問題越來越大，最后沖突發生了。

二、公民參與角度下茂名市鄰避沖突產生的原因

（一）參與主體地位缺雖然我國的憲法明確規定民眾的知情權即知悉、獲取官方信息的自由與權利，但是民眾在獲取相關信息的過程中由于政府的告知方式不恰當、咨詢方式的缺少等原因，造成民眾獲取信息處于被動，使公民參與流于形式，這嚴重地挫傷了公民參與的積極性，造成民眾心理主體地位的缺失，增加對政府的不信任，容易產生發生沖突的不穩定因素。茂名政府采取的是傳統的“輸入-轉換-輸出”公共政策形成的路徑，但是缺乏真正民眾的參與，民眾心理上對主體地位的要求沒有得到滿足，這是導致此次鄰避沖突的主要原因之一。從2014年3月18日起，“PX”這個字眼就大量地出現在茂名市的各種報紙上，媒體的大幅度宣傳，讓當地民眾感覺PX項目即將上馬，讓他們有點“措手不及”。很多民眾和媒體認為，茂名政府這種做法只是把對PX項目建設有益的信息“硬塞”到群眾的腦子里去，并沒有被居民真正所接受。此外，為了讓民眾在現實中切身去了解PX項目，專家提出邀請民眾實地參觀的建議，政府并沒有落實。在PX項目推廣會上，面對民眾的提問，政府官員遮遮掩掩，對于問題的回答不能使民眾滿意，面對推廣會的失控，態度強硬采取了不當的應對措施。這種方式使民眾參與流于形式，使得民眾心理上感覺參與主體地位的缺失，并沒有真正參與到其中。

（二）有效參與意識較弱目前，在鄰避事件中，我國公民有效參與的意識還比較薄弱，很多民眾參與其中不是因為對其自身的責任感的認識增加，有很大一部分只是出于自利動機，對于與自身利益相關的項目的沖動參與，這是一種非理性的參與行為。在3月30日上午，茂名民眾在市委草坪集會以及散步游行都是有序的，但是到了晚上，一些不法分子進行了一些不法活動，一些民眾受到挑唆也加入沖突中。其中很多民眾都不清楚實際情況，只是處于情緒的不滿，盲目沖動地參與其中。這很大程度上是因為有些民眾的有效參與意識不強，容易產生從眾心理，從而導致發生不理性行為。

（三）參與引導方式不當告知方式是政府單方面將公共項目的信息給公眾的一種公民參與方式[9]，公民處于被動接受信息的地位，比如重大事項社會公示制度。宣傳、科普方式是公共項目告知方式的一種。但是，如果公布、宣傳的信息不符合公民的需要，并且所采用的形式不恰當，就達不到正確的傳遞。茂名政府吸取廈門、彭州等地發生鄰避沖突的經驗教訓，十分重視群體性事件的預防和處置。因此，他們積極科普PX知識，希望使民眾正確認識PX，《茂名日報》接連發表了一系列關于PX的文章，但是這些文章均只是普及PX項目知識，而未提到項目上馬的任何信息。這種密集型宣傳，只是政府單方面把他們認為正確的信息一股腦地硬塞給民眾，遲遲沒有公布民眾真正關心的問題，比如選址等相關信息，這讓民眾覺得項目上馬在即，增加了民眾的緊迫感。這種不恰當的告知方式未能及時公布于民眾切身相關的信息，導致產生了更多不必要的誤解，增加了群眾對政府的不信任，有損政府權威，造成新的問題。

（四）參與渠道不暢通公開聽證、民意調查、咨詢委員會是公民參與最常見的途徑，同時公私合作生產和利益集團也可以作為公民參與實現的渠道。2月份，茂名主要領導去九江“取經”，“簽訂承諾書”是學習回來的經驗之一，“簽訂承諾書”是另一種民意調查發方式。3月中下旬，茂名政府開始實施簽訂《支持芳烴項目建設承諾書》，其對象包括茂名市石化系統、教育系統的工作人員以及部分學生，但是，這其中一些人表示在要求簽署承諾書的過程中帶有“隱性強制”，這樣就導致群眾覺得“此地無銀三百兩”，更加不相信政府的宣傳。此外，茂名政府在科學論證階段并沒有舉行完全公開的聽證會，也沒有設立相關的咨詢委員會，只是組織媒體召開閉門會議，召開的推廣會也是要求以“內定”的方式“低調”邀約網友，嚴格控制參會人數。這些都使得公民參與渠道受阻，信息交流不順暢，政府與民眾的矛盾升級，最終導致了沖突的發生。

（五）公民參與相關法律制度欠缺我國的基本社會制度為公民的參與提供了可能，相關的法律法規也為公民的參與提供了合法依據，但是我國目前的法律對于鄰避沖突中公民參與的主體地位、權力和義務、參與程序、參與渠道等具體相關內容只是側重于原則性的內容，而具體的規定則比較欠缺。法律制度的不完善已經成為制約公民參與的重要因素，也成為鄰避沖突發生的原因之一。

“集體散步”在茂名市民眾群體中的出現并不是偶然，這表明了民眾對于自身權利的重視程度逐漸提高，但由于缺少制度性的規章與法案對這一行為進行規范保障，因此在實施的過程中其真正的參與權難以得到有效保障。

三、基于公民參與角度鄰避沖突的應對建議

（一）培養公民樹立正確的參與意識隨著我國民主進程的加快，公民參與的意識不斷上升，但是很多公民參與不是基于自身的責任感，而是基于沖動、從眾心理，甚至是為了發泄心里的不滿去參與，沒有正確的參與意識，不能采取規范化、程序化的參與形式。公民的有效參與，一方面是公民擁有參與的責任意識，另一方面是公民能正確地參與。在茂名PX項目事件中，很多民眾都不了解實際情況，有的民眾為了發泄情緒，加入游行隊伍，有的民眾在不法分子的挑唆下發生了堵截公路，甚至出現打砸搶等破壞社會安全的不法行為。類似這種非理性化、情緒化甚至粗俗化的公民參與行為，容易造成社會秩序紊亂，危害公共安全，不利于社會和諧。只有公民擁有正確的參與意識，有效的公民參與才能夠真正地實現，從而提高公民參與的能力。因此，在公共項目制定過程中，政府應當使公民認清項目的具體細節，同時將公民應承擔的社會責任進行普及，避免因責任分配不清而導致的民眾心理誤區；另一方面也應將公民與政府的協商與談判活動合法化、合理化，積極引導民眾以正確的方式進行公共參與，達成雙方滿意的共識與結果。此外，公民本身應培養自身理性參與的意識，豐富公民參與的相關知識以及提高參與技巧和能力。最后，網絡媒體應當發揮其引導作用，通過客觀、公正的信息和評論引導公眾理性參與。

（二）完善公民的參與方式、拓寬公民參與渠道PatrickDevine-Wrigh認為解決鄰避問題需要轉變項目決定過程中公民參與的理念及實踐模式，在理念方面，決策者要轉變關于公眾無知、非理性的偏見，而應在開誠布公、相互尊重下進行交流；在實踐方面應改變過去的單向反饋性交流機制和流線型政策制定過程，而要將各層次的影響群體與政策制定過程相聯，構建多樣化的自下而上的參與方式，改變網站投票、電話熱線、問卷調查等單向交流方式，轉而采用公民會議等雙向交流對話機制[10]。此外，這些機制在公共項目準備時就應該實施，一直持續到結束，以增加民眾對政府的信任度，讓民眾從心里真正接受政策，減少發生沖突的概率。在茂名PX項目沖突發生之前，政府積極準備，為的就是希望能夠避免發生沖突事件，然而，沖突還是發生了。我們在茂名PX項目沖突事件中觀察到的是，（1）理念方面，茂名政府并沒有深入民眾中去宣傳PX項目，只是在報紙等客觀媒體上報道，有一種“硬塞”給民眾的感覺，并且沒有公布與民眾切身利益相關以及民眾關心的信息，使民眾真正所接受。（2）實踐方面，對于專家提出的“跟群眾交朋友”的建議，對于網友提出的實地參觀提議等等群眾參與的方法都沒有落到實處，媒體會議以及推廣會等等都沒有達到預期的效果，另外沒有舉行公開的聽證會和設立相關咨詢委員會等，這些雙向交流對話機制不完善，導致民眾參與渠道受阻，使得民眾只能訴諸激化手段來解決問題。如果缺乏政府與民眾的雙向溝通，單方面的宣傳很可能被看成是“操縱輿論”，專家權威解讀也容易被解讀成“為決策背書”，又或者像茂名只是使公民參與停留在表面，這樣不僅不會使民眾接受，反而會起反效果。在涉及民眾切身利益的事情上，再小的事情民眾也是會關注的。如果政府能夠積極主動與民眾溝通，正確公開相關信息，使民眾的知情權、參與權落到實處，有利于減少群眾的不解和不滿，則沖突及其帶來的不利影響都有可能減少甚至避免。因此，在鄰避事件中，政府與民眾應積極互動交流。首先，政府應完善公民參與的渠道與方式，將公民參與的可能途徑告知民眾，并且大力發展公開制度，包括信息公開和制度公開，主動將與民眾利益切實相關的項目進行公開，接受來自民眾的監管與督促。其次，人大、咨詢委員會、協商機構等也應發揮協調作用，完善項目制定過程中的聽證制度、公開制度和專家咨詢制度，拓寬公民參與渠道，使公民的利益訴求能更好地得到表達，確保民眾的主體地位的實現。

（三）加強公民參與的法律制度建設，強化相關司法保障法律制度的建設以及相關司法保障的完善，是公民參與公共項目和保障公民利益的最有力保證。在鄰避問題上，無論是對民眾公民權的確認，還是對公民參與權力的保障，或者是對民眾相關合法利益的維護，都需要一個相對完善的、具體的、具有可行性的法律法規，并且需要一個強有力的司法保障。二戰之后，日本經濟飛速發展，但是高速發展的現代工業也給日本帶來了一系列突出的社會問題，比如嚴重的環境公害，60年代日本被稱作“公害列島”、“公害先進國家”，于是日本政府采取了很多相關措施來解決這個問題。在日本處理公害的措施中，比較獨特的是在糾紛處理領域采取的公害糾紛的行政處理制度，這種制度主要是指被認定的國家或地方自治政府機構在項目雙方之間，依法行使被給予的司法裁判職能，對雙方的糾紛妥善處理的制度。這一行政處理制度給世界上其他國家和地區提供了很多借鑒。我國臺灣地區借鑒日本這一制度在解決鄰避問題上取得了良好的效果。臺灣學者丘昌泰指出：從20世紀90年代開始，臺灣地區開始引進日本公害糾紛處理法的模式，根據公害糾紛處理法規定，臺灣“行政院環保署”按照準司法程序處理公害的糾紛，焚化廠、電廠、核能設施、交通設施等回饋辦法予以法制化與公式化，這樣帶來的直接效果是大大降低了發生鄰避沖突的風險。相對于其他國家，很遺憾，一直以來，我國并沒有形成一整套完備的關于鄰避沖突中公民參與的法律，少數幾部法律雖有涉及，但是并沒有具體規定公民參與是必要程序，法律的缺失一直是我國公民不能有效參與的重大原因。因此，我國也可以學習其他國家在這方面的先進經驗，再結合具體實情，制定符合我國國情的鄰避沖突中公民參與的具體法律體系。只有對在公共項目中公民參與的地位、權力和義務以及公民參與公共項目的參與程序、參與方式以及參與監督與制約等相關內容以法律的形式確定下來，才能保障公民參與的制度化與程序化，才能保證公民參與的有效性，才能從源頭降低或避免鄰避沖突的發生。

四、總結

在城市化的過程中，由鄰避設施所帶來的鄰避問題以及其所導致的鄰避沖突是我們需要認真面對的難題，滿足民眾的生產生活所需和承擔鄰避設施的負外部性需要合理的權衡和協調。我們不可能完全消滅鄰避設施，也不可能全部找到其他的設施來代替，要解決好鄰避問題首先是要正視鄰避問題。通過前文的分析，公民參與在鄰避問題上扮演著至關重要的角色。因此，政府應當注重矯正公民的片面參與意識及正確參與意識的樹立與引導，通過各種途徑增強與公民的對話和信息交流，完善相關制度保障，以此來更加有效地防范和應對鄰避沖突。

作者：湯志偉鄒葉薈單位：電子科技大學