美日銀行監(jiān)管策略對比范文

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隨著世界各國生產(chǎn)和貿(mào)易的日益國際化，必然要求資金融通也日益國際化，作為融資的主要載體—銀行必須在海外積極擴(kuò)張發(fā)展才能保住和提高實(shí)力和競爭地位。進(jìn)入九十年代，由于金融非制度化進(jìn)一步加劇，金融由國際化向全球化、一體化邁進(jìn)，尤其是烏拉圭回合服務(wù)貿(mào)易談判的深入，更是加速了金融國際化的進(jìn)程。開放和引進(jìn)外資銀行就是適應(yīng)這一趨勢的。本文擬就美日兩國對待外資銀行的政策原則與監(jiān)管措施作一比較研究，以便為我國更好地加強(qiáng)對外資銀行的監(jiān)管提供一點(diǎn)背景經(jīng)驗(yàn)。

一、對外資銀行的政策原則上的差異

縱觀戰(zhàn)后兒十年的歷史，我們可以發(fā)現(xiàn)，美國對外資銀行采取了加強(qiáng)限制的政策，即單方優(yōu)惠原則—國民待遇原則—互惠的國民待遇原則的政策，而日本卻相反，它逐步放松對外資銀行的引進(jìn)和監(jiān)管，它采取了保護(hù)主義原則—國民待遇原則的政策。美日兩國的這種差異是有其深刻的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治背景的。

戰(zhàn)后，美國是當(dāng)時(shí)世界上無可爭議的經(jīng)濟(jì)金融強(qiáng)國，它憑借其雄厚的實(shí)力向外擴(kuò)張，輸出資本，在相當(dāng)一長的時(shí)間內(nèi)，一直是國際金融市場上的進(jìn)攻者，防御外資銀行的入侵活動(dòng)這個(gè)問題對它既不實(shí)際也不重要。所以，二戰(zhàn)后的許多年中，聯(lián)邦政府未曾頒布過有關(guān)外資銀行進(jìn)入美國經(jīng)營的聯(lián)邦立法。由于美國是實(shí)行雙線多頭的銀行管理體制的，而外資銀行可以不受聯(lián)邦的監(jiān)管，它們在同美國國內(nèi)銀行的競爭中占有明顯的有利地位，諸如:外資銀行可以跨州開設(shè)分支機(jī)構(gòu)，可以經(jīng)營證券業(yè)務(wù)，可以不受聯(lián)儲(chǔ)存款準(zhǔn)備金的要求。所以，這個(gè)時(shí)期，美國給予外資銀行的政策原則是事實(shí)上的單方優(yōu)惠原則。由于這些有利條件，尤其是七十年代后，美國經(jīng)濟(jì)金融實(shí)力大為削弱，歐、日等國迅速崛起，外資銀行在美國的數(shù)量已有了飛速的增長，已對美國國內(nèi)銀行構(gòu)成巨大的威脅。到1978年美國頒布《國際銀行法》之前，它們的資產(chǎn)達(dá)到了最高點(diǎn)。針對這一事態(tài)發(fā)展，1978年10月，美國國會(huì)通過了該法，其目的是為了消除某些不平等競爭因素，對它們的活動(dòng)加以限制。該法第一次將外資銀行置于聯(lián)儲(chǔ)的統(tǒng)一管制下，且給其以國民待遇原則。初看似乎很寬厚，實(shí)則不然。因?yàn)椋绹匾詫︺y行管制嚴(yán)格著稱，相反，西歐等國對銀行活動(dòng)較為放任，美國對外資銀行以國民待遇原則，外資銀行就不得不接受與美國國內(nèi)銀行相同的管制約束。通過實(shí)施《1978年國際銀行法》，美國開始加強(qiáng)了對外資銀行的監(jiān)管。但是，外資銀行仍享有一些優(yōu)惠條件，如該法中的“不追溯條款”可使已存在的跨洲分行免受新法規(guī)的約束，所以外資銀行仍然發(fā)展迅速。據(jù)《聯(lián)儲(chǔ)公報(bào)》1992年1月號(hào)的報(bào)道，現(xiàn)在已有300多家外資銀行在美經(jīng)營業(yè)務(wù)，其持有的總資產(chǎn)超過了8000億美元。而與此同時(shí)，美國國內(nèi)銀行的國際競爭力卻日益下降，到1989年，美國占國際銀行業(yè)資產(chǎn)份額由1983年的27.2%下降到14.1%。面對外資銀行對美國國內(nèi)銀行造成的巨大威脅，1991年12月19日，美國國會(huì)通過了《對外國銀行加強(qiáng)監(jiān)督法案》，作為這一法案一部分的《金融服務(wù)中的公平貿(mào)易法案》也基本通過了。該法案規(guī)定給予外資銀行以互惠的國民待遇原則，外資銀行在美國的活動(dòng)將受到進(jìn)一步的限制。這是因?yàn)椋セ莸膰翊鲈瓌t的確立，使美國管制當(dāng)局有權(quán)拒絕那些對美國行號(hào)不實(shí)行國民待遇原則國家的銀行和證券行號(hào)在美國經(jīng)營的申請，而且，來自該國并且已經(jīng)在美國經(jīng)營的機(jī)構(gòu)在獲得美國管制當(dāng)局批準(zhǔn)之前不能在美國開展任何新業(yè)務(wù)或在新地區(qū)開展業(yè)務(wù)。而所謂“新業(yè)務(wù)”甚至包括一些諸如消費(fèi)者抵押放款或投資咨詢服務(wù)等原來并不需要管制當(dāng)局批準(zhǔn)就可進(jìn)行的業(yè)務(wù)。這些無疑顯示出美國對外資銀行政策的日益嚴(yán)厲。該法的實(shí)施，將使外資銀行在美國受到更多的監(jiān)管和限制，它只要違反了任何法律(不只是銀行業(yè)法律)，該外資銀行就可能被終止活動(dòng)。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)比適用于本國銀行的標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)格，從而偏離了國民待遇原則。從上可知，美國對外資銀行的監(jiān)管政策原則經(jīng)歷了三個(gè)階段，即單方優(yōu)惠原則—國民待遇原則—互惠的國民待遇原則，這是一個(gè)逐漸加強(qiáng)管制外資銀行進(jìn)入美國經(jīng)營的政策。

日本與美國相反，它對外資銀行實(shí)行逐漸放松管制的政策。在五、六十年代，日本經(jīng)濟(jì)從恢復(fù)時(shí)期轉(zhuǎn)l句高速增長的時(shí)期。為維持經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，日本必須盡可能多地取得外匯，一是擔(dān)當(dāng)外匯貿(mào)易融資的角色，二是對日本企業(yè)提供自由外匯貸款。然而，新的矛盾出現(xiàn)了，即大量的自由外匯貸款導(dǎo)致了日元基礎(chǔ)貨幣投放增加，因?yàn)榇藭r(shí)正處于固定匯率時(shí)代，為保持1美元“360日元的固定匯率，日本銀行不得不投放大量日元以收購?fù)鈪R，導(dǎo)致貨幣供應(yīng)量大增，物價(jià)上漲。此外，還有一個(gè)重要的原因?qū)θ毡就赓Y銀行政策發(fā)生影響，那就是日本戰(zhàn)后一直執(zhí)行一條明治以來的傳充金融政策，即封閉式的保護(hù)主義金融政策，它旨在阻止強(qiáng)大的國際壟斷資本利用金融市場對日本經(jīng)濟(jì)進(jìn)行滲透，以扶植新興的重化工業(yè)的發(fā)展。由于這幾個(gè)因素的共同作用，日本在引進(jìn)外資銀行時(shí)，更加重視的是如何控制外資銀行帶來的外匯流入上面，為此其外資法規(guī)定了種種限制，如對自由外匯貸款要逐項(xiàng)批準(zhǔn)、禁止外資銀行外匯現(xiàn)貨投放與設(shè)定限額度等等。與此同時(shí)，日本又擔(dān)心外資銀行不再繼續(xù)將外匯資金帶入日本，而不能彌補(bǔ)其外匯資金的不足，又規(guī)定了一系列措施，諸如禁止外資銀行在日本開設(shè)分行，禁止從日本同業(yè)拆借市場拆借日元資金等，這些都是為了保護(hù)日元本幣市場。從中可看出，這個(gè)時(shí)期日本對外資銀行實(shí)行很嚴(yán)格的保護(hù)主義政策原則。然而，從1970年起，日本對外資銀行及分行在日本的增設(shè)，放寬了限制，對外資銀行的經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍又逐漸采取放松的態(tài)度。這是因?yàn)槿毡镜慕?jīng)濟(jì)金融實(shí)力已大大增強(qiáng)，其國內(nèi)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域已很狹窄，故日本的銀行積極謀求向海外擴(kuò)張，為了讓日本的銀行在其它國家取得國民待遇，根據(jù)金融相互主義原則，口本也要給外資銀行以國民待遇原則。此外，日元逐漸國際化，日本金融市場對外資銀行的吸引力增大。從1974年起，美國政府不斷向日本施加壓力，要求其開放國內(nèi)金融市場，放松對美國銀行的管制。再者，從日本銀行的立場看，就日本國內(nèi)而言，日元資金的融通及外匯資金的融通均已具備與外資銀行相抗衡的實(shí)力。于是，從七十年代起，日本逐漸對外資銀行放寬限制，如允許其在日本同業(yè)拆放市場籌集日元資金，允許其發(fā)行大額存款單等等。從上所述，可知，戰(zhàn)后日本對外資銀行的政策原則經(jīng)歷了嚴(yán)格的保護(hù)主義原則—國民待遇原則的變化。這是一條逐漸放松管制的過程。

二、進(jìn)入管制的比較進(jìn)入管制就是對申請進(jìn)入本國開業(yè)經(jīng)營的外資銀行進(jìn)行必要的審查。下面具體地對美日兩國在這方面的作法作一比較。

1.接受申請、審批機(jī)關(guān)的比較。在美國，由于其實(shí)行雙線多頭的銀行管理體制，所以它比較復(fù)雜。在1991年12月通過《外國銀行加強(qiáng)監(jiān)督法案》之前，如要在美國開設(shè)外資銀行，需向財(cái)政部的貨幣監(jiān)理署提出申請，由其負(fù)責(zé)調(diào)查審批，但要征得各州法律的許可。外資銀行可以在聯(lián)邦一級注冊，也可以在州注冊，已經(jīng)在州注冊的外資銀行要轉(zhuǎn)為聯(lián)邦注冊，可以重新申請?jiān)诼?lián)邦注冊。在1991年12月實(shí)行新法案之后，該法案要求在美設(shè)立分行、行、商業(yè)貸款公司或代表處須經(jīng)聯(lián)儲(chǔ)批準(zhǔn)，外資銀行直接或間接獲得一家銀行5%以上的股份也要通過聯(lián)儲(chǔ)的審批。與此同時(shí)，與外資銀行直接經(jīng)營相關(guān)的雙軌銀行體制也將被取消，因?yàn)楦鶕?jù)新法案，州自主批準(zhǔn)權(quán)被取消了。而在日本，由于它實(shí)行以大藏省為主的一線多頭銀行監(jiān)管體制，則顯示出與美國明顯的不同。日本銀行作為中央銀行，雖有一定獨(dú)立性，但其必須服從大藏大臣，大藏大臣對日本銀行有業(yè)務(wù)命令權(quán)和監(jiān)督命令權(quán)。所以，在日本，開設(shè)外資銀行要向大藏大臣申請，由它批準(zhǔn)。

2.申請表內(nèi)容及審查內(nèi)容的比較。美日兩國申請表的內(nèi)容相差不大，一般都包括:外資銀行總行的資產(chǎn)負(fù)債及主要經(jīng)營情況，要設(shè)立的外資銀行的資金來源和運(yùn)用的預(yù)計(jì)狀況，業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍，經(jīng)營管理人員的情況等等。但有一點(diǎn)明顯不同、美國對來自不同國度、地區(qū)的外資銀行要求不同的注冊資本，而日本卻沒有成文的明確規(guī)定，但在批準(zhǔn)其營業(yè)時(shí)，外資銀行必須負(fù)有帶入最低限額資本金的義務(wù)。至于審查內(nèi)容，’美國的《1978國際銀行法》規(guī)定就很詳細(xì)，1991通過的《外國銀行加強(qiáng)監(jiān)督法案》更加明確地對外資銀行進(jìn)入美國設(shè)立了一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。聯(lián)儲(chǔ)在審查外資銀行申請時(shí)，主要考慮以下幾點(diǎn):外資銀行的母國有關(guān)管理機(jī)構(gòu)是否同意其在美國設(shè)立分行、行或商業(yè)貸款公司;外資銀行的資金狀況和其在美國的機(jī)構(gòu)的情況是否良好;外資銀行的管理資源是否充足，以往的經(jīng)營記錄是否良好;外資銀行是否能保證向聯(lián)儲(chǔ)提供所需要的資料;外資銀行的母國管理機(jī)構(gòu)是否可以公開申請銀行的營運(yùn)資料;外資銀行是否能遵守美國的有關(guān)法律。而在日本，雖然沒有象美國一樣的專門的外資銀行管理法案，但它在《普通銀行法》中規(guī)定了對外資銀行的審查內(nèi)容，主要有:出具書面保證，保證遵守日本銀行法令及有關(guān)法律，服從大藏省和日本銀行的指導(dǎo)，嚴(yán)禁擾亂金融秩序;外資銀行必須擁有足夠資產(chǎn)，以便健全而有效地開展業(yè)務(wù)，并持有申請?jiān)O(shè)立分行的一定數(shù)額的已發(fā)行股票;外資銀行在日本應(yīng)有能夠經(jīng)營銀行業(yè)務(wù)的人員，平時(shí)要雇傭精通日本銀行法及有關(guān)法令的日本人參與管理，以便保證和當(dāng)局能用日語直接迅速聯(lián)系。日本有關(guān)銀行法令還授權(quán)大藏大臣在審查外資銀行開業(yè)申請時(shí)，為保證公共利益需要可附加另外條件。不難從上看出。美國審查外資銀行申請開業(yè)時(shí)比日本要全面、要嚴(yán)格，這與其加強(qiáng)了對外資銀行的監(jiān)管的政策原則是相一致的，或者說，是這種政策原則的具體體現(xiàn)。事實(shí)上，從1991年地月新法案通過后，聯(lián)儲(chǔ)已大大放慢了審批速度，到1992年12月18日，整整一年才批準(zhǔn)了兩家外資銀行的申請。

3.申請程序的比較在申請程序上，美日兩國沒有什么差別，都是經(jīng)過申請一調(diào)查一批準(zhǔn)•一發(fā)給許可證開業(yè)這個(gè)過程。只是在審查的寬嚴(yán)、時(shí)間的長短上有所不同，這一點(diǎn)前面已講述過了。

三、對業(yè)務(wù)經(jīng)營活動(dòng)管制的比較

1.管理機(jī)構(gòu)的比較。美國行使令融管理權(quán)的機(jī)構(gòu)交叉重疊，政令不一，這是其實(shí)行雙線多頭管理體制的表現(xiàn)。僅聯(lián)邦級監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)就有.人個(gè)。1991年12月通過的《外國銀行加強(qiáng)監(jiān)督法案》修改了《1978國際銀行法》中的有關(guān)條款，擴(kuò)大了聯(lián)儲(chǔ)的管理權(quán)限，規(guī)定聯(lián)儲(chǔ)對所有的聯(lián)邦和州批準(zhǔn)設(shè)立的外資銀行進(jìn)行監(jiān)督管理。同時(shí)，法案要求聯(lián)儲(chǔ)協(xié)調(diào)通貨總監(jiān)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司以及各州的銀行管理機(jī)構(gòu)對外資銀行的檢查，避免重復(fù)檢查。在日本，就不象美國這么繁雜。日本銀行作為中央銀行，是管理各金融機(jī)構(gòu)的重要機(jī)構(gòu)，但是它側(cè)重于具體業(yè)務(wù)方面，行政方面則由大藏省負(fù)責(zé)管理。大藏省的銀行局和國際金融局負(fù)責(zé)外資銀行的監(jiān)督和檢查工作。

2.業(yè)務(wù)范圍的比較。自從1991年12月頒布《外國銀行加強(qiáng)監(jiān)督法案》以來，外資銀行在美國的業(yè)務(wù)范圍受到了極大的限制。如果外資銀行的母國沒有給美國的銀行以國民待遇，那么該國的恨行在獲取美國管制者批準(zhǔn)之前不能開展任何新業(yè)務(wù)或在新地區(qū)開展業(yè)務(wù)，而所謂新業(yè)務(wù)甚至包括原來并不需要批準(zhǔn)就可經(jīng)營的如消費(fèi)者抵押放款、投資咨詢服務(wù)一類業(yè)務(wù)。法案規(guī)定外資銀行必須通過其參加保險(xiǎn)的附屬機(jī)構(gòu)才可以吸收10萬美元以下的存款，藉以對外資銀行的吸收存款能力進(jìn)行限制;法案規(guī)定除非征得聯(lián)儲(chǔ)同意，外資銀行的州分行或行不得從事聯(lián)邦分行或行禁止從事的業(yè)務(wù)，如果是參加保險(xiǎn)的分行或行，聯(lián)邦儲(chǔ)蓄存款保險(xiǎn)公司還要考慮這些業(yè)務(wù)活動(dòng)是否危及存款保險(xiǎn)基金;法案還要求州批準(zhǔn)的外資銀行必須與聯(lián)邦批準(zhǔn)的遵守同一個(gè)“單一對象授信限制”。此外，今后外資銀行既不能做證券業(yè)務(wù)，又不能做保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，投資要受到嚴(yán)格限制，做信托也極難申請，而且跨州經(jīng)營受到很大限制。總之，業(yè)務(wù)范圍十分有限。現(xiàn)在，與美國形成鮮明對比的，是日本對外資銀行的業(yè)務(wù)限制要松寬得多。這是日本放松外資銀行監(jiān)管的產(chǎn)物。五、六十年代那些限制外資銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營的措施，如禁止開設(shè)分行、禁止從日本的銀行同業(yè)拆放市場籌集資金、日本銀行原則上不對外資銀行發(fā)放日元貨款等規(guī)定都相繼在70年代得到取消，1968年因防止外匯流入過多而帶來日元升值壓力和因基礎(chǔ)貨幣供應(yīng)過度對穩(wěn)定國內(nèi)物價(jià)造成威脅而頒布的“兌換日元規(guī)定”也在1984年6月撤消了。現(xiàn)在，在日本的外資銀行享受國民待遇，即可同日本國內(nèi)的銀行一樣經(jīng)營各種業(yè)務(wù)，如辦理存貸款、票據(jù)承兌和貼現(xiàn)、匯兌等業(yè)務(wù)，以及法律允許的信托業(yè)務(wù)和大藏省特許的金融業(yè)務(wù)等。

3.對業(yè)務(wù)經(jīng)營進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理的比較。為避免外資銀行在本國經(jīng)營不善而破產(chǎn)或面臨更大風(fēng)險(xiǎn)而引起不良反應(yīng)，發(fā)達(dá)國家對外資銀行都進(jìn)行預(yù)防性的風(fēng)險(xiǎn)管理。一般包括以下幾個(gè)方面:資產(chǎn)流動(dòng)性要求、一單一貨款規(guī)則、存款保險(xiǎn)制度、最后貸款人的應(yīng)急措施等。同時(shí)采用報(bào)告和檢查的方法來促使經(jīng)營活動(dòng)順利進(jìn)行和穩(wěn)定金融秩序。美國對外資銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)管制措施規(guī)定得非常洋盡，主要有:要求外資銀行參加存款保證制度，其存入聯(lián)儲(chǔ)的保證金額須占全部負(fù)債(不包括應(yīng)付款)的5%，而且不生息;至于存款保險(xiǎn)，雖然對外資銀行沒強(qiáng)制要求，但規(guī)定只有參加保險(xiǎn)的附屬機(jī)構(gòu)才可以吸收10萬美元以下的存款，而外資銀行在美開分行一定要投保FDIC，存款保險(xiǎn)費(fèi)已達(dá)每百美元0.23美分;在存款準(zhǔn)備金方面，外資銀行不論在聯(lián)邦注冊還是州注冊，都要交納，其比率在22%以內(nèi)，由聯(lián)儲(chǔ)根據(jù)實(shí)際需要加以調(diào)整;在資金運(yùn)用方面，外資銀行與一般國內(nèi)商業(yè)銀行一樣在以下幾方面受限:(1)對某一客戶信用貸款的比例不得超過資本和盈余的15%。(2)對證券貸款的限制，銀行信用支持只能在50%以下(3)對內(nèi)部借貸的限制(4)承兌業(yè)務(wù)的限制，對某一客戶的承兌不得超過自有資本和盈余的10%，承兌總額不得超過自有資本和盈余的15%。此外，91年的新法案還規(guī)定，在外資銀行違反法律或進(jìn)行不安全、不健全的業(yè)務(wù)時(shí)，或者外資銀行沒有接受其母國的監(jiān)督，聯(lián)儲(chǔ)有權(quán)終止其在美的活動(dòng)。在同時(shí)檢查一家外資銀行全國范圍的辦事處和子公司時(shí)，聯(lián)儲(chǔ)將與其他管制者包括外國管制者充分合作。在日本，對外資銀行也象美國一樣進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理。1985年日本新銀行法規(guī)定，普通銀行對同一借款人的貸款合月不得超過自有資金的20寫，普通銀行保持的流動(dòng)性資產(chǎn)不得低于總存款的30%，一年期滿以的中長期貸款的40%必須由其中長期存款和負(fù)債作為保證，等等，這些規(guī)定都適合外資銀行。日本允許外資銀行發(fā)放日元存款憑證，但其限額為外資銀行借款額和其在日本境外的日元存款額的30%以內(nèi)。對外資銀行的監(jiān)管中，還要求其定期向金融管理當(dāng)局提交報(bào)告。報(bào)告的內(nèi)容主要有資產(chǎn)負(fù)債表、損益表等，但在美國還要呈交特別經(jīng)營報(bào)告、外匯交易報(bào)告、利率掉期業(yè)務(wù)報(bào)告、同業(yè)拆借報(bào)告、儲(chǔ)備資產(chǎn)報(bào)告、大股東董事和主要經(jīng)理人員及其變動(dòng)的情況，每年至少接受‘一次檢查。從上聽述，美國比日本更加注重金融業(yè)的穩(wěn)定，因而對外資銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理更加嚴(yán)格。