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隨著世界各國生產和貿易的日益國際化，必然要求資金融通也日益國際化，作為融資的主要載體—銀行必須在海外積極擴張發展才能保住和提高實力和競爭地位。進入九十年代，由于金融非制度化進一步加劇，金融由國際化向全球化、一體化邁進，尤其是烏拉圭回合服務貿易談判的深入，更是加速了金融國際化的進程。開放和引進外資銀行就是適應這一趨勢的。本文擬就美日兩國對待外資銀行的政策原則與監管措施作一比較研究，以便為我國更好地加強對外資銀行的監管提供一點背景經驗。

一、對外資銀行的政策原則上的差異

縱觀戰后兒十年的歷史，我們可以發現，美國對外資銀行采取了加強限制的政策，即單方優惠原則—國民待遇原則—互惠的國民待遇原則的政策，而日本卻相反，它逐步放松對外資銀行的引進和監管，它采取了保護主義原則—國民待遇原則的政策。美日兩國的這種差異是有其深刻的社會、經濟、政治背景的。

戰后，美國是當時世界上無可爭議的經濟金融強國，它憑借其雄厚的實力向外擴張，輸出資本，在相當一長的時間內，一直是國際金融市場上的進攻者，防御外資銀行的入侵活動這個問題對它既不實際也不重要。所以，二戰后的許多年中，聯邦政府未曾頒布過有關外資銀行進入美國經營的聯邦立法。由于美國是實行雙線多頭的銀行管理體制的，而外資銀行可以不受聯邦的監管，它們在同美國國內銀行的競爭中占有明顯的有利地位，諸如:外資銀行可以跨州開設分支機構，可以經營證券業務，可以不受聯儲存款準備金的要求。所以，這個時期，美國給予外資銀行的政策原則是事實上的單方優惠原則。由于這些有利條件，尤其是七十年代后，美國經濟金融實力大為削弱，歐、日等國迅速崛起，外資銀行在美國的數量已有了飛速的增長，已對美國國內銀行構成巨大的威脅。到1978年美國頒布《國際銀行法》之前，它們的資產達到了最高點。針對這一事態發展，1978年10月，美國國會通過了該法，其目的是為了消除某些不平等競爭因素，對它們的活動加以限制。該法第一次將外資銀行置于聯儲的統一管制下，且給其以國民待遇原則。初看似乎很寬厚，實則不然。因為，美國素以對銀行管制嚴格著稱，相反，西歐等國對銀行活動較為放任，美國對外資銀行以國民待遇原則，外資銀行就不得不接受與美國國內銀行相同的管制約束。通過實施《1978年國際銀行法》，美國開始加強了對外資銀行的監管。但是，外資銀行仍享有一些優惠條件，如該法中的“不追溯條款”可使已存在的跨洲分行免受新法規的約束，所以外資銀行仍然發展迅速。據《聯儲公報》1992年1月號的報道，現在已有300多家外資銀行在美經營業務，其持有的總資產超過了8000億美元。而與此同時，美國國內銀行的國際競爭力卻日益下降，到1989年，美國占國際銀行業資產份額由1983年的27.2%下降到14.1%。面對外資銀行對美國國內銀行造成的巨大威脅，1991年12月19日，美國國會通過了《對外國銀行加強監督法案》，作為這一法案一部分的《金融服務中的公平貿易法案》也基本通過了。該法案規定給予外資銀行以互惠的國民待遇原則，外資銀行在美國的活動將受到進一步的限制。這是因為，互惠的國民待遇原則的確立，使美國管制當局有權拒絕那些對美國行號不實行國民待遇原則國家的銀行和證券行號在美國經營的申請，而且，來自該國并且已經在美國經營的機構在獲得美國管制當局批準之前不能在美國開展任何新業務或在新地區開展業務。而所謂“新業務”甚至包括一些諸如消費者抵押放款或投資咨詢服務等原來并不需要管制當局批準就可進行的業務。這些無疑顯示出美國對外資銀行政策的日益嚴厲。該法的實施，將使外資銀行在美國受到更多的監管和限制，它只要違反了任何法律(不只是銀行業法律)，該外資銀行就可能被終止活動。這個標準比適用于本國銀行的標準更嚴格，從而偏離了國民待遇原則。從上可知，美國對外資銀行的監管政策原則經歷了三個階段，即單方優惠原則—國民待遇原則—互惠的國民待遇原則，這是一個逐漸加強管制外資銀行進入美國經營的政策。

日本與美國相反，它對外資銀行實行逐漸放松管制的政策。在五、六十年代，日本經濟從恢復時期轉l句高速增長的時期。為維持經濟高速發展，日本必須盡可能多地取得外匯，一是擔當外匯貿易融資的角色，二是對日本企業提供自由外匯貸款。然而，新的矛盾出現了，即大量的自由外匯貸款導致了日元基礎貨幣投放增加，因為此時正處于固定匯率時代，為保持1美元“360日元的固定匯率，日本銀行不得不投放大量日元以收購外匯，導致貨幣供應量大增，物價上漲。此外，還有一個重要的原因對日本外資銀行政策發生影響，那就是日本戰后一直執行一條明治以來的傳充金融政策，即封閉式的保護主義金融政策，它旨在阻止強大的國際壟斷資本利用金融市場對日本經濟進行滲透，以扶植新興的重化工業的發展。由于這幾個因素的共同作用，日本在引進外資銀行時，更加重視的是如何控制外資銀行帶來的外匯流入上面，為此其外資法規定了種種限制，如對自由外匯貸款要逐項批準、禁止外資銀行外匯現貨投放與設定限額度等等。與此同時，日本又擔心外資銀行不再繼續將外匯資金帶入日本，而不能彌補其外匯資金的不足，又規定了一系列措施，諸如禁止外資銀行在日本開設分行，禁止從日本同業拆借市場拆借日元資金等，這些都是為了保護日元本幣市場。從中可看出，這個時期日本對外資銀行實行很嚴格的保護主義政策原則。然而，從1970年起，日本對外資銀行及分行在日本的增設，放寬了限制，對外資銀行的經營業務范圍又逐漸采取放松的態度。這是因為日本的經濟金融實力已大大增強，其國內的業務領域已很狹窄，故日本的銀行積極謀求向海外擴張，為了讓日本的銀行在其它國家取得國民待遇，根據金融相互主義原則，口本也要給外資銀行以國民待遇原則。此外，日元逐漸國際化，日本金融市場對外資銀行的吸引力增大。從1974年起，美國政府不斷向日本施加壓力，要求其開放國內金融市場，放松對美國銀行的管制。再者，從日本銀行的立場看，就日本國內而言，日元資金的融通及外匯資金的融通均已具備與外資銀行相抗衡的實力。于是，從七十年代起，日本逐漸對外資銀行放寬限制，如允許其在日本同業拆放市場籌集日元資金，允許其發行大額存款單等等。從上所述，可知，戰后日本對外資銀行的政策原則經歷了嚴格的保護主義原則—國民待遇原則的變化。這是一條逐漸放松管制的過程。

二、進入管制的比較進入管制就是對申請進入本國開業經營的外資銀行進行必要的審查。下面具體地對美日兩國在這方面的作法作一比較。

1.接受申請、審批機關的比較。在美國，由于其實行雙線多頭的銀行管理體制，所以它比較復雜。在1991年12月通過《外國銀行加強監督法案》之前，如要在美國開設外資銀行，需向財政部的貨幣監理署提出申請，由其負責調查審批，但要征得各州法律的許可。外資銀行可以在聯邦一級注冊，也可以在州注冊，已經在州注冊的外資銀行要轉為聯邦注冊，可以重新申請在聯邦注冊。在1991年12月實行新法案之后，該法案要求在美設立分行、行、商業貸款公司或代表處須經聯儲批準，外資銀行直接或間接獲得一家銀行5%以上的股份也要通過聯儲的審批。與此同時，與外資銀行直接經營相關的雙軌銀行體制也將被取消，因為根據新法案，州自主批準權被取消了。而在日本，由于它實行以大藏省為主的一線多頭銀行監管體制，則顯示出與美國明顯的不同。日本銀行作為中央銀行，雖有一定獨立性，但其必須服從大藏大臣，大藏大臣對日本銀行有業務命令權和監督命令權。所以，在日本，開設外資銀行要向大藏大臣申請，由它批準。

2.申請表內容及審查內容的比較。美日兩國申請表的內容相差不大，一般都包括:外資銀行總行的資產負債及主要經營情況，要設立的外資銀行的資金來源和運用的預計狀況，業務經營范圍，經營管理人員的情況等等。但有一點明顯不同、美國對來自不同國度、地區的外資銀行要求不同的注冊資本，而日本卻沒有成文的明確規定，但在批準其營業時，外資銀行必須負有帶入最低限額資本金的義務。至于審查內容，’美國的《1978國際銀行法》規定就很詳細，1991通過的《外國銀行加強監督法案》更加明確地對外資銀行進入美國設立了一個統一的標準。聯儲在審查外資銀行申請時，主要考慮以下幾點:外資銀行的母國有關管理機構是否同意其在美國設立分行、行或商業貸款公司;外資銀行的資金狀況和其在美國的機構的情況是否良好;外資銀行的管理資源是否充足，以往的經營記錄是否良好;外資銀行是否能保證向聯儲提供所需要的資料;外資銀行的母國管理機構是否可以公開申請銀行的營運資料;外資銀行是否能遵守美國的有關法律。而在日本，雖然沒有象美國一樣的專門的外資銀行管理法案，但它在《普通銀行法》中規定了對外資銀行的審查內容，主要有:出具書面保證，保證遵守日本銀行法令及有關法律，服從大藏省和日本銀行的指導，嚴禁擾亂金融秩序;外資銀行必須擁有足夠資產，以便健全而有效地開展業務，并持有申請設立分行的一定數額的已發行股票;外資銀行在日本應有能夠經營銀行業務的人員，平時要雇傭精通日本銀行法及有關法令的日本人參與管理，以便保證和當局能用日語直接迅速聯系。日本有關銀行法令還授權大藏大臣在審查外資銀行開業申請時，為保證公共利益需要可附加另外條件。不難從上看出。美國審查外資銀行申請開業時比日本要全面、要嚴格，這與其加強了對外資銀行的監管的政策原則是相一致的，或者說，是這種政策原則的具體體現。事實上，從1991年地月新法案通過后，聯儲已大大放慢了審批速度，到1992年12月18日，整整一年才批準了兩家外資銀行的申請。

3.申請程序的比較在申請程序上，美日兩國沒有什么差別，都是經過申請一調查一批準•一發給許可證開業這個過程。只是在審查的寬嚴、時間的長短上有所不同，這一點前面已講述過了。

三、對業務經營活動管制的比較

1.管理機構的比較。美國行使令融管理權的機構交叉重疊，政令不一，這是其實行雙線多頭管理體制的表現。僅聯邦級監督管理機構就有.人個。1991年12月通過的《外國銀行加強監督法案》修改了《1978國際銀行法》中的有關條款，擴大了聯儲的管理權限，規定聯儲對所有的聯邦和州批準設立的外資銀行進行監督管理。同時，法案要求聯儲協調通貨總監、聯邦存款保險公司以及各州的銀行管理機構對外資銀行的檢查，避免重復檢查。在日本，就不象美國這么繁雜。日本銀行作為中央銀行，是管理各金融機構的重要機構，但是它側重于具體業務方面，行政方面則由大藏省負責管理。大藏省的銀行局和國際金融局負責外資銀行的監督和檢查工作。

2.業務范圍的比較。自從1991年12月頒布《外國銀行加強監督法案》以來，外資銀行在美國的業務范圍受到了極大的限制。如果外資銀行的母國沒有給美國的銀行以國民待遇，那么該國的恨行在獲取美國管制者批準之前不能開展任何新業務或在新地區開展業務，而所謂新業務甚至包括原來并不需要批準就可經營的如消費者抵押放款、投資咨詢服務一類業務。法案規定外資銀行必須通過其參加保險的附屬機構才可以吸收10萬美元以下的存款，藉以對外資銀行的吸收存款能力進行限制;法案規定除非征得聯儲同意，外資銀行的州分行或行不得從事聯邦分行或行禁止從事的業務，如果是參加保險的分行或行，聯邦儲蓄存款保險公司還要考慮這些業務活動是否危及存款保險基金;法案還要求州批準的外資銀行必須與聯邦批準的遵守同一個“單一對象授信限制”。此外，今后外資銀行既不能做證券業務，又不能做保險業務，投資要受到嚴格限制，做信托也極難申請，而且跨州經營受到很大限制。總之，業務范圍十分有限?，F在，與美國形成鮮明對比的，是日本對外資銀行的業務限制要松寬得多。這是日本放松外資銀行監管的產物。五、六十年代那些限制外資銀行業務經營的措施，如禁止開設分行、禁止從日本的銀行同業拆放市場籌集資金、日本銀行原則上不對外資銀行發放日元貨款等規定都相繼在70年代得到取消，1968年因防止外匯流入過多而帶來日元升值壓力和因基礎貨幣供應過度對穩定國內物價造成威脅而頒布的“兌換日元規定”也在1984年6月撤消了?，F在，在日本的外資銀行享受國民待遇，即可同日本國內的銀行一樣經營各種業務，如辦理存貸款、票據承兌和貼現、匯兌等業務，以及法律允許的信托業務和大藏省特許的金融業務等。

3.對業務經營進行風險管理的比較。為避免外資銀行在本國經營不善而破產或面臨更大風險而引起不良反應，發達國家對外資銀行都進行預防性的風險管理。一般包括以下幾個方面:資產流動性要求、一單一貨款規則、存款保險制度、最后貸款人的應急措施等。同時采用報告和檢查的方法來促使經營活動順利進行和穩定金融秩序。美國對外資銀行業務經營的風險管制措施規定得非常洋盡，主要有:要求外資銀行參加存款保證制度，其存入聯儲的保證金額須占全部負債(不包括應付款)的5%，而且不生息;至于存款保險，雖然對外資銀行沒強制要求，但規定只有參加保險的附屬機構才可以吸收10萬美元以下的存款，而外資銀行在美開分行一定要投保FDIC，存款保險費已達每百美元0.23美分;在存款準備金方面，外資銀行不論在聯邦注冊還是州注冊，都要交納，其比率在22%以內，由聯儲根據實際需要加以調整;在資金運用方面，外資銀行與一般國內商業銀行一樣在以下幾方面受限:(1)對某一客戶信用貸款的比例不得超過資本和盈余的15%。(2)對證券貸款的限制，銀行信用支持只能在50%以下(3)對內部借貸的限制(4)承兌業務的限制，對某一客戶的承兌不得超過自有資本和盈余的10%，承兌總額不得超過自有資本和盈余的15%。此外，91年的新法案還規定，在外資銀行違反法律或進行不安全、不健全的業務時，或者外資銀行沒有接受其母國的監督，聯儲有權終止其在美的活動。在同時檢查一家外資銀行全國范圍的辦事處和子公司時，聯儲將與其他管制者包括外國管制者充分合作。在日本，對外資銀行也象美國一樣進行風險管理。1985年日本新銀行法規定，普通銀行對同一借款人的貸款合月不得超過自有資金的20寫，普通銀行保持的流動性資產不得低于總存款的30%，一年期滿以的中長期貸款的40%必須由其中長期存款和負債作為保證，等等，這些規定都適合外資銀行。日本允許外資銀行發放日元存款憑證，但其限額為外資銀行借款額和其在日本境外的日元存款額的30%以內。對外資銀行的監管中，還要求其定期向金融管理當局提交報告。報告的內容主要有資產負債表、損益表等，但在美國還要呈交特別經營報告、外匯交易報告、利率掉期業務報告、同業拆借報告、儲備資產報告、大股東董事和主要經理人員及其變動的情況，每年至少接受‘一次檢查。從上聽述，美國比日本更加注重金融業的穩定，因而對外資銀行的風險管理更加嚴格。