國庫業務發展對策范文
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編者按：本文主要從新形勢對國庫核算提出了新要求；當前制約國庫業務發展的瓶頸；加快國庫業務發展的對策建議，進行講述。其中，主要包括：財政改革對國庫業務提出新要求、征收機關等相關部門發展對國庫業務提出新要求、商業銀行業務發展對國庫業務提出新的要求、人民銀行職能調整對國庫業務提出新要求、國庫本身職能和作用的發揮也對業務發展提出了更高要求、國庫管理觀念的制約、傳統理念束縛著國庫業務發展、國庫應用系統眾多,存在眾多缺陷、國庫機構設置存在缺陷、國庫的大量存在,束縛了國庫職能的發揮、人民銀行國庫管理體制與人民銀行經理國庫職能不相符合、理念創新,實現國庫數據集中化管理、方式創新,處理國庫數據無紙化職能創新,完善國庫電子網絡、業務創新,優化整合國庫業務系統、體制創新,建立完善的國庫管理體制、完整履行經理國庫職能、盡快完善縣級人民銀行機構改革方案,全面推進機構改革、改革國庫管理體制,充分發揮基層央行經理國庫職能、強化國庫管理和監督，等。具體材料請詳見：
摘要:本文在對人民銀行國庫業務發展的現狀進行分析的基礎上,總結了制約國庫業務發展的因素,試著從轉變工作理念、改進方式方法、完善系統功能、加強監督管理等幾個方面提出加快國庫業務發展的建議。
關鍵詞:國庫;業務發展;對策
一、新形勢對國庫核算提出了新要求
(一)財政改革對國庫業務提出新要求
財政國庫管理制度改革,要求財政收入直達入庫,財政支出直接支付給商品和勞務供應商。國庫現有的核算手段,還不能完全滿足這些需要。政府收支分類改革一方面細化了收支科目,將會極大地增加國庫會計核算業務量,另一方面也將帶動財政資金管理體制的改革,推動預算外資金納入預算內管理的進程,進而引發理順預算外財政專戶與國庫單一賬戶關系的問題。這樣大大地增加了國庫業務量,需要更快捷的國庫核算體系。
(二)征收機關等相關部門發展對國庫業務提出新要求
隨著技術的發展,社會信息化程度的不斷提高,海關、稅務、商業銀行等部門的數據不斷呈現全國集中的態勢,迫切要求國庫部門進行必要的信息集中和資源整合,配合稅務部門的大征管格局,解決實時繳稅、異地繳稅等問題。
(三)商業銀行業務發展對國庫業務提出新的要求
商業銀行集約化經營和柜員制的實行與業務電子化和自動化、理財等新業務的推廣,使得業務量大增,要求國庫部門的核算技術與之相配套,更好地發展新業務,切實提高效率,改進服務質量。如減少納稅自動化、撥款和工資自動到賬等傳統業務處理的占用時間。
(四)人民銀行職能調整對國庫業務提出新要求
人民銀行職能調整后工作重心轉移和信息資源全面整合的發展態勢,促使國庫會計業務需要明確集約化、信息化、高效率的發展方向;縣級機構布局調整和會計、國庫、發行等業務系統、人員的整合,要求國庫會計工作制定相應的應對措施。
(五)國庫本身職能和作用的發揮也對業務發展提出了更高要求
國庫當前會計工作中的橫向聯網、信息集中、風險防范、TBS優化、各業務系統整合、制度建設以及基層國庫核算人員嚴重短缺等,需要統籌當前與未來進行合理安排;統計分析、預測的深化和現金管理等業務的開展迫切需要全面、及時、準確的會計信息給予支持。[1]
二、當前制約國庫業務發展的瓶頸
(一)國庫管理觀念的制約
1.傳統理念束縛著國庫業務發展。目前國庫核算電子化程度還處于初級階段,對計算機技術下的核算方式和理念認識不夠,就會計作業而言,目前的國庫會計核算系統主要還是通過電腦模擬原有的手工核算來控制作業,均采用以總分賬戶的“雙線”核算方式,體現“仿真性”的特征,會計作業效率的提高并不徹底,還未充分發揮電算化的優勢。國庫會計核算信息沒有實現共享,數據層層傳遞、重復錄入。會計觀念未能適時更新,如共享收入退付的業務處理設計,仍然建立在上級國庫隨時有足額資金備付這一會計假定之上。國庫會計仍停留在按日批量處理、逐級上劃的方式上,大量的稅款仍采用手工方式錄入,造成了各級預算收入到賬速度緩慢,在途資金占用較大,影響了各級政府對庫款的有效運作;支付系統的利用效率不高,內部處理環節多,橫向聯網面不大。特別是按現行核算方式,縣支庫的資金匯劃必須通過中心支庫,這樣環節多,業務量大,根本無法實現國庫職能的拓展,如國庫直接辦理直接支付和社會保障基金收付等等。
2.國庫應用系統眾多,存在眾多缺陷。目前國庫業務系統主要有:國庫會計核算系統、國庫收支統計分析系統、綜合業務報表系統、國債收款單管理系統、財稅庫橫向聯網系統等,一些地方還存在同城票據交換系統,這些業務系統普遍存在業務功能單
一、系統相對獨立、數據信息分散、數據使用效率低、數據質量不高等現象,其數據標準差距較大,系統的整合比較困難,同時這些系統之間未實現數據資料的自動轉換和傳送。如國庫收支統計分析系統,其主要功能只是針對國庫會計核算系統產生的數據進行再分析,忽略對財政體制的研究以及國庫資金運行對信貸資金、貨幣政策的影響等這些獨特的視角分析,反映內容不全面,達不到財政政策與貨幣政策協調發展的分析效果。
3.國庫管理制度滯后。相對于國庫外部改革的深入和國庫會計電子化水平步伐的加快,國庫會計制度建設就顯得十分滯后。一是現行制度不能涵蓋整個國庫核算業務的全過程,存在制度空白點。如國庫制度主要依據頒布較早的《國家金庫條例》和《國家金庫條例實施細則》等,難以統一操作性,存在規范運用國庫業務制度的盲區。二是崗位設置與國庫人員不足之間的矛盾表現突出。如果按照新的操作規定要求,崗位設置過多,基層國庫人員有配備不足的問題,勢必造成兼崗現象的存在,某些內控制度形同虛設,會計核算的質量和風險防范難以落實到位。三是國庫法規制度建設滯后,制約了國庫監督職能的充分發揮。主要表現在:(1)雖然規定了對財稅機關具有監管權,但是對征收機關延壓稅款缺乏相應的監管及處罰措施,使得壓票現象屢禁不止;(2)雖然規定了對財政預算撥款及收入退庫業務具有監督權,但監督權僅停留在對憑證的審核上,對財政違規業務既無深入檢查權、又無處罰權,使得監督權顯得有名無實。[2](二)財政稅務發展制約
1.財政稅務機構設置的不配套。在鄉鎮,為了節約稅收征收成本,稅務部門在基層機構設置上一般是一個基層稅務所(分局)管理若干個鄉鎮。同時各地還有許多特殊情況,設立了基層政府,如林場、農場和管理區,這些政府也有獨立財政權,但是稅務征收機構沒有獨立設立,這樣就存在不配套的情況。
2.財政稅務征收管理電子化發展不平衡。相對而言,國稅部門電子信息建設程度較高,而地稅和財政部門各地發展都不平衡,有的實現了全自動,有的實現了半自動化,有的還是手工方式,橫向聯網系統就是實例。這樣也就影響到國庫電子化、自動化建設,也同樣影響到國庫管理體制的改革。
3.納入國庫管理的資金范圍不統一。有的將所在的行政事業單位的資金納入了國庫核算實現了大國庫管理,有的只是部分業務。如有的將社會保障各項基金收入,有的將行政事業單位的各項非稅收入和行政收入納入了管理。
4.國庫管理的職責不統一。有的國庫管理了預算外資金的收支,有的也將社會保障基金的發放和糧食直補等支出都納入了國庫管理和監督。
(三)國庫核算模式制約
1.國庫機構設置存在缺陷。國庫實行的是“一級政府一級財政一級國庫一級核算”的核算模式。目前人民銀行分支機構沒有按照行政區設立,許多縣級國庫和全部鄉鎮級國庫只能交由商業銀行,致使人民銀行國庫機構設立與政府財政部門不相對應。由于人民銀行人員不足,縣支行無法單獨設立國庫部門,與會計、清算部門合屬辦公,國庫人員不足,流動性較大,影響了國庫工作的正常開展。近幾年,由于進人渠道不暢,縣支行人員基本上是負增長,造成縣支行無法合理調劑人員,國庫部門在人員、業務量和崗位設置三者之間的矛盾難以合理解決。
2.國庫的大量存在,束縛了國庫職能的發揮。國庫業務方面受人民銀行國庫部門的領導和管理,人員由商業銀行自己調配和管理,業務來源于財政、稅務。這種業務管理權和人事安排權的分離,導致國庫業務垂直管理難以實現。國庫業務作為機構的中間業務,由于財政部門支付的費用很低,但又要付出大量的人力、物力,收益與義務不對等,行積極性較低,同時也不符合商業銀行的商業化經營方針。在國庫業務崗位設置、人員配備、內控制度建設等方面與其自身業務相比存在很大差距,無法滿足業務需要,更談不上嚴格執行財政政策和對預算收入收納、退庫、支撥進行有效的監督,造成國庫職責缺位。
3.人民銀行國庫管理體制與人民銀行經理國庫職能不相符合。由于人民銀行的機構設置并沒有嚴格按照行政區設置,因此存在相當一部分支庫,這與人民銀行職能不相符合。而且當前國庫監督管理還存在兩個突出問題。一是監督管理的對象過于狹窄,監督管理工作基本上停留在對紙制傳票、報表、賬薄的事后監督,這種依靠手工工作完成事后監督的管理模式已越來越不適應國庫核算電算化和國庫業務快速發展的需要,更不能有效防范和化解國庫資金風險。二是國庫監督管理職能弱化,國庫部門在實際的工作中只能對國庫或下級國庫進行監督管理,而對稅收合法、合規性和財政資金的合理有效沒有相應的法律法規制度,對不符合規定的問題只能監督和建議,而不能實施相應的處罰。這種滯后的局面將不利于國庫對預算執行監督職能的發揮。
三、加快國庫業務發展的對策建議
要加快國庫業務發展,必須明確國庫業務發展的長期目標,就是堅持“數據集中、信息共享、安全高效、實時監督、支撐發展”的基本思路,通過推進業務和科技創新,實現管理理念、管理方式的轉變和稅收繳庫電子化、財政支出網絡化、綜合管理信息化、業務操作規范化的目標,實現財政收入直達入庫、財政支出實時到賬、資金運行實時監督、國庫數據充分共享,支撐國庫各項工作順利開展,切實提高國庫的服務能力和工作效率,充分發揮在預算執行中的執行、促進監督和反映的作用,強化人民銀行經理國庫的職能,推動國庫事業可持續發展,為建立適應社會主義公共財政體制的現代國庫奠定基礎。
圍繞國庫業務發展的長期目標,從國庫業務發展趨勢來看,現有國庫業務必然要從現有的管理方式和核算方式上突破,“一站式服務”將是國庫業務的最佳突破,具體是以國庫集中核算系統為平臺,實現各業務系統、各部門互聯互通、信息資源共享。
(一)理念創新,實現國庫數據集中化管理
建立全國國庫會計數據集中系統。所謂“一站式服務”,就是通過國庫全國數據中心這一站來完成的,無論是人民銀行,還是稅務、財政等部門都是直接訪問全國數據中心來完成核算、信息下載、信息交換和信息分析,國家資金清算也是統一由全國數據中心直接參與現代化支付系統進行清算,這樣可以徹底改變現在這種分散式管理模式。通過數據集中系統,逐步實現各級財政收支信息集中、國庫會計賬戶集中和資金往來集中;通過橫向網絡實現與各級財稅、海關等部門的數據交換與共享;通過現代支付系統,實現財政收入資金直達入庫和國庫直接辦理直接支付和授權支付,這樣減少財政收入入庫環節,提高入庫速度,最終實現財政收入實時劃分、實時入庫,減少財政資金支付環節,進一步提高財政支出到賬速度,滿足財政國庫管理制度改革要求。通過縱向網絡,各級國庫會計賬戶物理上集中擺放,邏輯上分散管理,各地國庫通過遠程終端登錄數據集中系統進行業務處理,通過內部往來實現各自賬務的自我平衡。國庫會計數據集中系統,支持各項國庫會計業務的電子化、網絡化、自動化處理,實現“業務自動處理,賬務實時記載,信息按需生成”。數據集中系統應由數據倉庫、業務處理層、系統連接層及操作終端等部分組成,其中數據倉庫儲存國庫會計的基礎數據,包括會計核算、管理過程中收到和生成的各類信息;業務處理層應包括會計賬務處理模塊、收支信息交換模塊、收支信息實時控制與處理模塊、資金往來處理模塊、信息查詢與打印模塊、會計檔案管理與查詢模塊等,同時還應支持統計分析預測、現金管理、國債兌付及收款單管理等其他業務模塊的整合;系統連接層實現國庫與財政、稅務、商業銀行等的聯接以及與內部各用戶的聯接。當然,這必須人民銀行、財政、稅務、海關、銀行等部門之間共同配合才能實現,才能突破目前的困境,因而必須制訂長遠的規劃和切實可行的方案。
(二)方式創新,處理國庫數據無紙化
隨著國庫電算化程度的不斷提高,運用電腦和網絡進行數據處理已在國庫部門廣泛應用,國庫業務操作和管理的電子網絡化系統實現了國庫業務的數據傳輸、賬務處理和綜合管理的自動化,從根本上改變國庫業務傳統的管理方法和操作模式,進一步擴大了財稅庫行橫向聯網系統的推廣面和覆蓋面。一是全國的擴大,二是將所有的稅費納入,三是將所有的國庫支出納入。以國庫電子憑證替代紙質憑證可以加快稅款繳庫的速度,提高預算資金周轉使用效率,減少重復勞動,從根本上改變稅票的傳統傳遞方式。建立災難備份中心和電子檔案中心,實現國庫無紙化存儲。國庫數據無紙化后,工作重心更加突出,工作質量進一步提高,國庫服務功能凸現,綜合優勢更加明顯。
(三)職能創新,完善國庫電子網絡
建立國庫單一賬戶體系是財政國庫管理制度改革的核心。它決定了國庫電子網絡系統的功能和結構,就是以全國國庫數據中心為中心,與財政、征收機關、商業銀行之間建立網絡聯接,自動處理預算收入收納、報解和預算支出撥付業務。國庫業務網絡化將是催生國庫管理的第二次革命,它預示著單純以會計電算化為主旨的國庫電子化模式已過時,而利用先進的網絡技術,在國庫、財政、征收機關、商業銀行、上下級國庫之間建立國庫電子網絡系統,實現信息資源共享,真正實現國庫業務的網絡化實時處理,成為了國庫電子化發展的必然趨勢,也是現階段國庫電子化工作的制高點。[3]
(四)業務創新,優化整合國庫業務系統
國庫部門應當會同科技部門認真研究國庫業務系統的數據分布與數據信息的共享措施,設計統一的數據標準,簡化、合并國庫現用的業務軟件,在確保系統不間斷工作的前提下,重新設計、擴充系統功能。以全國國庫會計數據集中系統為中心平臺,國庫收支分析、預測、現金管理、國債管理等各業務系統實行整合,充分利用國庫會計數據集中系統提供的源信息,進一步發揮國庫會計信息的作用,支撐國庫為宏觀決策提供高效率、高質量的服務。系統整合必須要有全局體系結構設計觀念,其整體結構要具有高可用性及可管理性。在設計上應降低程序的耦合度,提高軟件的可維護性,達到集中監測、集中管理的目的,同時還具備可以分級進行控制、維護的體系結構。國庫數據集中后,進一步加強對數據的分析與利用,地域限制被打破,統計分析的重點也將進行相應轉變,將原來的區域分析為主向個稅個案分析的方向轉移,將純粹的數據分析與經濟金融形勢相結合,借助各種調查分析手段,完善分析結果。
(五)體制創新,建立完善的國庫管理體制
建立國庫單一賬戶體系是財政國庫管理制度改革的核心,它拓寬了國庫的服務空間,使國庫的服務對象由原來有限的轄區內的預算單位轉變為面向社會廣大商品、勞務的提供者和實行跨區域支付,成為公共財政框架中國庫資金收付的樞紐。為更好地履行職能,客觀上要求國庫有更多的獨立性和自主權。因此,在財政國庫制度改革中,理順國庫管理體制勢在必行。
1.完整履行經理國庫職能。淡化國庫主體概念,虛擬國庫主體,尊重核算主體。目前一些地方就進行了這方面的創新,收回一些國庫經理權,一個支行同時經理多個國庫,也象中心支行一樣一機多庫。實現全國數據集中后,一個核算主體可以同時從事多個國庫主體業務核算,這樣創造條件逐步收回商業銀行、信用社國庫業務,各級國庫完整直接辦理各級財政業務。
2.盡快完善縣級人民銀行機構改革方案,全面推進機構改革。人民銀行上級行應綜合考慮經濟、政治、金融、行政區劃、發展前景、人員安置等因素確定縣級機構的合理布局,在充分調查研究的基礎上盡快完善機構改革方案。應本著公開、穩妥、安全、漸進原則全面推行機構改革,避免因時間拖的過長而造成人心渙散,導致央行資金安全防范工作失控。
3.改革國庫管理體制,充分發揮基層央行經理國庫職能。在中央銀行管理體制改革的形勢下,應進一步明確由人民銀行總行領導、國庫機構單設、人員編制和經費單列、業務垂直領導、會計核算獨立的新的國庫管理體制。根據基層人行改革和職能變化的實際,針對國庫部門主要與地方財、稅部門業務聯系緊密的現狀,逐步設立相對獨立的國庫工作機構。4.立健全完整配套的國庫法律法規,進一步規范國庫業務操作,用法規制度保障國庫資金風險。隨著國庫業務發展,國庫體制不斷改革完善,國庫監管的內容、范圍、職責、措施、手段應在有關制度或法律中予以明確,為國庫監管職能提供強有力的制度保障。同時,針對業務的發展和國庫會計核算電算化程度的提高,對原有制度中一些與現時業務不配套、不銜接以及滯后的規定予以修訂、補充,形成一套較為完整并與之相匹配的制度加以規范和約束,以適應國庫業務的發展。
5.強化國庫管理和監督。建立會計規范化管理框架和有效的資金風險防范機制,增強內部控制的效果;提高會計監督意識,完善監督措施,研究在改革發展中出現的新的監督內容和方法,切實完整履行法律法規賦予的監督職責,維護和保障財政資金安全。調整監管思路,充分發揮人民銀行在經理國庫、為財政提供服務過程中的監管職能作用,并建立財、稅、庫聯系機制,對監督檢查中發現的問題及時溝通、反映,切實發揮國庫在財政資金運行風險上的“預警”作用。國庫數據集中后,國庫資金風險也集中,防范難度加大,僅僅靠國庫部門自身的規范管理達不到風險防范的目的和要求。因此,構建國庫與財政、稅務、審計、銀行等有關部門的有效協調、管理與監督制約機制是非常必要的。財稅部門要建立嚴格的電子化操作規程,加強對預算收支業務的監督管理。國庫部門要進一步理順財稅庫之間的關系,達成風險防范共識,保證各部門之間信息渠道暢通,充分發揮在預算收支過程中的“總閘門”作用,確保國庫資金絕對安全。
參考文獻:
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[3]顧鷹娟.淺淡國庫電子化發展的阻力與對策[J].華南金融電腦,2005,(12).
新晨