談共享經濟行政執法困境與完善范文

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摘要：基于大數據信息技術，共享經濟新業態在蓬勃發展的同時，由于其不同于傳統商業模式的運營特征，對傳統的行政法執法理念與執法方式提出了前所未有的挑戰。共享經濟的核心在于制度創新，需要相應的法治實踐常規化和理念更新。大數據背景下，共享經濟的行政執法進程和規則制定過程，應當從執法過程中各個參與者的利益驅使下的行為模式出發，并且透過這些執行過程，探討共享經濟領域行政執法存在的困境，并結合共享經濟特征，提出共享經濟領域行政執法的完善路徑。

關鍵詞：共享經濟；行政執法；執法過程；完善路徑

1引論——共享經濟與行政執法

1.1共享經濟的概念及其特征

憑借物流業態的更新和互聯網技術的迅速發展，以“閑置就是浪費”與“使用但不購買”為核心理念的共享經濟，依托大數據、云計算平臺等的強力支持，已成為新的經濟業態。盡管共享經濟的概念尚無統一界定，但仍能通過學界研究和實踐總結歸納出共享經濟的特征：一是以大數據信息技術為支撐；二是以資源使用權的交易作為核心；三是以資源的高效配置為目的。簡言之，共享經濟客觀上提供可供分享的閑置資源，主觀上要求參與者有分享的意愿。

1.2共享經濟形態下行政執法問題的語境設定

基于共享經濟機遇與風險并存的特征，行政執法行為如何兼顧市場健康有序和創新發展，已成為共享經濟語境下行政執法面臨的新型挑戰。在當下大數據快速發展的背景下，舊規則體制難以規制新生事物，相應執法問題也隨之體現；“突擊式和運動式”的執法打擊“典型”的方式也難以解決共享經濟高度動態化、信息化帶來的新問題。

1.3共享經濟領域行政執法創新的必要性

共享經濟作為大數據時代新的經濟形態，在行業發展“不成熟期”存在諸多單靠市場調節無法解決的問題，此時政府應當針對共享經濟發展過程中暴露出的問題進行歸納總結并采取針對性執法。但當前共享經濟領域行政執法并未能解決市場失靈引發的諸多問題。另外，互聯網信息技術的持續發展為行政執法信息化、平臺化提供了技術支持。“信息化建設是促進法治建設各項工作提速增效的重要手段。”因此針對共享經濟領域行政執法存在問題，執法機關應當順應大數據時代背景，積極探索行政執法創新路徑。

2共享經濟領域行政執法困境解析——以網約車為例

2.1網約車行政執法發展脈絡

近年來，網約車極大便利了民眾的出行。然而行政執法機構對于網約車發展所展現出來的執法態度呈現反復性，主要表現為四個階段。第一階段，“滴滴打車”等互聯網打車軟件作為出租車行業的既得利益服務者，而不是挑戰者身份，確實為出租車行業帶來資源配置優化和創收。相應的，此階段共享經濟發展并未突破現有行業秩序和法律法規，行政執法機構也并未對其進行執法工作。第二階段，“滴滴打車”等互聯網平臺開始嘗試突破特許經營的行政審批體制，網約車合法化問題也爭論不休，但大多地方政府執法方式各不相同。如：以沒有運營資格為由，直接對網約車司機進行處罰；放手市場自行調節，卻造成出租車從業者圍堵網約車司機群體性事件。執法機關充分運用大數據信息技術，創新網約車執法方式。如“政府管平臺，平臺管車輛”的“上海模式”。第三階段，大規模的私家車接入互聯網平臺，引起特許經營制度下傳統出租車行業的激烈抗議和沖突，加之執法機關缺乏應對市場信息不對稱的技術手段，執法部門開始傾向于管制型執法。這一階段，以網約車領域行政執法因信息技術支持不足與執法依據缺失，執法缺乏統一標準與常態化監管。第四階段，各地政府的管制型執法使得執法的社會成本上升，行政執法的合法性與合理性受到廣泛質疑。網約車執法在保障民眾出行安全和出行便利之間產生博弈。盡管如此，網約車平臺的監管仍未走出“運動式”模式，常態化執法仍未形成。

2.2網約車行政執法面臨的新問題

滴滴平臺因自身運用模式和未得到有效監管的原因，存在乘客安全風險、乘客隱私泄露、數據信息壟斷、責任認定困難以及多次整改不徹底等問題。一是監管力度不足，乘客安全得不到有效保障。2018年多次出現滴滴乘客遇害案件，一方面充分暴露出滴滴平臺網約車司機考核機制不合理、滴滴打車平臺對乘客安全的極端冷漠。另一方面也說明行政機關對滴滴平臺監管不徹底和缺乏長期性。行政執法的強制性并未在對滴滴平臺監管過程中得到充分發揮。其一是沒有具體的處罰措施，僅要求滴滴平臺有所行動，執法機關過于容忍；其二是監管結果執行力不足，對滴滴平臺僅要求“清退”；其三，滴滴平臺沒有采取進一步的改進措施，執法機關是只“監”不“管”，無法真正體現執法強制性也無法實現執法目標。二是信息不對稱，難以對平臺進行有效監管。現階段，執法機關對滴滴平臺數據信息的監管上出現的問題主要包括以下幾個方面：其一，在數據管理上，對數據的真實性難以保障。以“樂清女孩受害案”為例，執法機關在案件發生后的調查過程中才發現車輛使用者和所有者信息不符；其二，在數據收集上，執法機關現階段的數據來源主要是對已發生事件的歸類總結，從而得出一般規律。該措施問題在于過度依賴外部平臺傳輸的信息一旦外部信息出現錯誤，便會誤導執法機關；其三，在數據運用上，缺乏數據檢索系統，無法有效歸類，無法在規定的時間采取有效的治理措施，加大對滴滴平臺的監管難度。三是監管措施單一反復，整改事后監督不足。針對滴滴的違法違規行為，監管機關主要以約談和罰款為主，寄希望于其自身整改，但對整改后的事后監督不足，導致整改屢次失敗。完全依靠市場監管難以達到監管目的，同時也有怠于行使執法職能之嫌。

2.3滴滴平臺監管乏力的原因分析

2.3.1新經濟形態對于傳統行政執法方式的沖擊在大數據的背景下，由于法律滯后性的特征，行政執法往往面臨“無法可依”的窘境，這一點在對滴滴平臺等新興經濟形態的監管上體現得尤為明顯。一方面，法的穩定性要求不能頻繁的制定法律；另一方面，社會的快速發展也導致法律在某些領域無法使用，法律的滯后性就是這種沖突的具體體現。主要表現在事故的發生促使立法活動開展。輿論都在事故發生之后才意識到現有法律制度的不完善，也就意味著在事故發生之后相關的立法者才進行反思法律規定漏洞所在。

2.3.2監管手段對應不足從經濟發展來看，傳統的監管措施旨在消除市場失靈，因此常規的手段有行政許可、資格審查、數量價格管制、質量控制等，但這些手段很難在共享經濟中得到有效實施。一方面，滴滴平臺的介入使得機動車營運與非營運之間的界限變得更加難以區分。另一方面，出租車牌照和駕駛員營運資格屬于行政審批項目，網約車的出現同樣使得這兩種手段出現監管困難。

2.3.3事后監管措施不足就共享經濟的監管而言，長期以來設置了大量的事前監管措施，尤其以許可型監管最為明顯。原因在于，行政機關在長期的實踐過程中過于重視審批許可，設置了大量的審批環節，導致過多的事前監管措施成為阻礙經濟發展的力量。面對新生的分享經濟，傳統的事前措施顯然難以滿足監管需要。過分依賴事前監管措施帶來的監管效果與因法律的滯后性導致監管漏洞并無二致。就行政執法領域來說，事后監管措施主要是針對執法人員的執法行為而言的。在傳統的執法方式之下，為追求執法目的的實現，執法人員往往“置法律規定于不顧”，隨意采取處罰措施，突破“比例原則”的要求，“突擊執法”屢見不鮮，執法機關形象一落千丈。因此，事后監管措施的實現不僅是為了徹底解決糾紛、實現監管目標，同時也是凈化執法隊伍，提升執法人員素質的要求。

3共享經濟領域行政執法的完善路徑

在共享經濟領域行政執法的進程中可以發現，共享經濟領域行政執法存在行政執法理念滯后；司法裁決不確定、難以起到普遍性指引作用等問題。這些問題均要求在國家治理體系轉型的視角下，進行系統性的思考和分析。

3.1法治政府建設

法治政府轉型是所提出的重要議題，也是共享經濟時代下的必然要求。縱覽我國的歷次政府改革都是伴隨著經濟形態發展而進行，這對規則制定的正當性和行政裁量的合理性有著新要求。其一，更新規制理念。顯然，舊的執法模式既無法實現維護市場秩序，保障民眾安全的執法目的，也在客觀上抑制了共享經濟市場的良性發展。因此，基于共享經濟的市場特性，需執法機關轉變執法理念，創新執法工具，運用信息技術推動執法精準化、常態化；加強共享經濟平臺監管，由單向管制轉向多元主體協同共治，以有效回應共享經濟提出的新問題。其二，平衡自由裁量。設計和執行裁量基準必須依托相應的平衡機制。對于行政裁量的適用理解主要有兩種思路：一是行政法治理念的深化。應當適用行政法法治原則、法治思維邏輯和民眾日常經驗，對違法行為是否進行處罰以及處罰邊界進行限定；二是裁量機制容錯率提高。即將裁量基準難以解決的問題通過暫時擱置，后續通過專家討論或上級機關來解決，并授權行政執法機關制定行政執法解釋來對疑難問題設定標準。

3.2行政執法機制優化

在機構改革如期進行的基礎上，大部制改革為行政執法機制優化提供了有利契機。在共享經濟領域，應當構建體系化執法機制。目前，共享經濟領域的行政執法往往以專項執法、聯合執法為主。專項執法和聯合執法能在較短的時間內集中各個執法部門，效果較為顯著。但過度依賴專項執法、聯合執法，會導致長期效果不佳，違法行為易出現反彈，易弱化一般執法的力度，也反映出執法實踐中日常巡查到位難、執法力度不足等問題。同時還應增強執法信息化程度。信息作為共享經濟運行的基礎，政府部門應充分利用大數據構建新監管體系，堅持審慎監管和包容式監管。一是強化共享經濟平臺信息共享機制。執法機關應當明確共享經濟平臺信息披露和共享義務，提升執法的實時性和準確性；二是增強各執法機關間的信息共享。打破信息資源條塊分割的局面，形成信息全面共享機制。提供專業人員、專項資金保障，實現信息數據的雙向交流。

參考文獻

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作者：敖顏思文 楊帆 王旭 單位：中央民族大學法學院