加強協調和諧自然促進發展建設范文

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省政府關于《開展小城鎮綜合改革建設試點的實施意見》表明，小城鎮健康發展，是一項涉及政治、經濟、社會、文化建設和環境事務管理的系統工程。當前，加快小城鎮發展，對夯實中心城市經濟基礎，優化產業結構，持久擴大內需，進而提高小城鎮競爭力，實現城鄉統籌協調發展，具有重要意義。同時，應當看到，按照全新的農村地區發展目標實施的小城鎮綜合改革建設，其實質是對農村各種發展資源的重新配置、調整和聚集的過程，不可避免地會帶來對相關地區原有相對穩定的各種經濟、社會、生態結構及其關系的沖擊和影響。雖然這些影響總體上對推進農村地區的進步和發展起到了積極作用，但是由于各種發展要素之間存在著復雜多向的因果關聯，在一定條件下其相互作用也有可能產生不容忽視的負面效應，有必要總結、分析既有工作的得失，做到未雨綢繆。因此，需要統籌安排，協調有序、和諧自然地推進我省小城鎮建設。

需要重視的問題

從全國過去的發展情況來看，小城鎮建設引發的問題主要表現為自然風險、經濟風險、社會風險三個方面。

自然風險是指小城鎮建設導致農村地區環境質量下降，生態自然力日趨匱乏。隨著小城鎮經濟的快速發展，不少地區尤其是落后地區降低了引進產業的環保門檻，而一些大中城市為擺脫環境污染造成的困境，將其某些污染嚴重和難以治理的企業或部分產品的生產，遷移到鄰近的小城鎮，導致小城鎮主導產業“三高”比例普遍偏高。另一方面，城鎮化帶來的人口聚集會引起有機物生態循環系統改變，破壞生態系統原有的內在循環平衡機制。上述問題的實質是將小城鎮建設視為“單打一”的發展模式，只重經濟指標，不重社會、環境效益，只重物質增量，不重系統和諧。從長期看，環境質量的惡化和自然力的衰微，必將制約小城鎮長期的可持續健康發展。

經濟風險是指小城鎮建設導致農業衰退風險進一步加大。一般認為，小城鎮建設過程是城鄉資源的融合過程，但這種融合并非資源的對等流動。由于在城鎮建設過程中城鎮效益顯著高于鄉村，推動著農村優秀勞動力、資金等資源向城鎮聚集，土地資源向非農業生產領域配置。雖然，從要素的產出效益來看，農村資源向城鎮聚集可視為是一種資源的優化配置，客觀上會帶動農村經濟社會結構的轉型，但是，片面地促使農村資源向城鎮轉移，將會帶來農業衰退的不良后果，甚至進一步擴大城鄉差距，動搖農業經濟的基礎地位。因此，必須重視如何使發展小城鎮的努力對解決三農問題作出預期的貢獻。

社會風險是指入鎮農民在獲得全新的改變自身生存方式的機會的同時，其利益或風險也面臨著諸多不確定性。小城鎮的發展，客觀上使得部分脫離農業部門、失去農業收入來源的入鎮農民在身份變換的同時，也面臨著能否順利實現職業能力與就業崗位的轉換，能否順利實現穩定收入或無差別社會保障的現實風險。另一方面，在小城鎮開發過程中，地方政府和投資企業時常表現出短期利益偏好，客觀上影響了當地農民的生產與生活利益。這些問題必須得到有效控制，否則會擴大城鄉之間的貧富差距，有違小城鎮建設的初衷。

政策選擇的重點

小城鎮能否實現健康發展，關鍵在于在新的發展背景下，能否促進社會生產關系、人與自然生態關系的優化和諧，即能否處理好不同發展主體之間、小城鎮發展中多元目標之間的協調統籌問題，在于能否妥善處理好小城鎮發展必然觸及的自然、經濟和社會風險的化解問題，其實質是在實現小城鎮可持續全面發展的同時，最大限度地降低小城鎮建設引發的一系列社會成本問題。針對我省實際，小城鎮建設必須堅持科學發展觀的基本要求，既要精心設計、統籌規劃、適度超前，又要遵循城鎮發展的漸近性規律，注重發展規劃與各地社會、經濟、文化不同發展階段的適配性；要體現優先開發、重點開發、限制開發、禁止開發的區分原則；要強調經濟規律、市場規律、自然生態規律和社會和諧進步在小城鎮建設中的有機統一，協調有序、和諧自然地推進小城鎮綜合改革建設。

一、定位規劃必須清晰而有特色，鼓勵富有特色與差異化發展思路。

小城鎮建設要在強調遵循一般性規律和要求的同時，綜合考慮發展基礎、發展條件的多樣性及多因素之間的復雜關聯，在發展目標和實現路徑上，應根據本地的經濟區位條件，立足當地資源稟賦特征與優勢，因地制宜，科學規劃。為此，各地小城鎮建設的定位規劃必須清晰，即應立足當地資源稟賦特征與優勢，體現特色經濟、產業支柱和生態文明相統一的原則，探索以特色經濟與生態文明建設構建產業支柱，以產業支柱推進城鄉一體的能夠凸顯特色與差異化小城鎮建設模式，切忌“千鎮一面”的發展評價取向。

從我省這一輪試點的21個鄉鎮情況來看，發展基礎、資源條件迥異，宜工、宜農、宜商、宜游各有天時地利。因此，在建設思路上，可以“八仙過海，各顯神通”。在規劃起點和建設速度上，提倡縱向的適度超前。對經濟實力較為厚實并已具備較強工業基礎的試點小城鎮，以整合、打造優勢區域產業集群和生態化改造為主。對具備較好地理條件和商業基礎的試點小城鎮，可以考慮建設為連接城鄉的商品流通集散中心，重點發展流通與商貿。對于工業經濟基礎較為薄弱，又不具備明顯的交通、人力與資源優勢的試點地區，應優先考慮促進當地特色農林業的規模化經營與生態化經營。

二、以項目帶動為基石，以產業支撐為關鍵，推進小城鎮建設。

小城鎮建設應在項目帶動、產業發展的基礎上進行基礎設施建設，要遵循經濟自然演進規律和城鄉一體化的內在發展規律。小城鎮建設中項目引入和產業定位必須科學和慎重，必須考慮有助于在適度高起點、高標準前提下提升小城鎮核心競爭力，有助于解決部分農業生產資源的有效轉移問題，有助于從更高的層面優化資源配置和產業布局，有助于小城鎮人與社會、經濟、自然長期穩定發展。要從省級行政層面審視試點小城鎮重點建設項目和產業布局的合理性，重點是從全局角度評估各試點城鎮項目和產業安排可能存在的重復建設傾向或布局不合理。

三、試行“三集中”小城鎮建設模式，努力實現小城鎮建設的規模經濟與集約經濟。

土地向規模經營集中、居住向社區集中、工業向園區集中的“三集中”模式，是小城鎮建設中工業、農業、社會事業高效有序發展的必由之路。為此，要加快推進小城鎮建設制度創新和改革步伐，尤其要放松戶籍限制，加快廉租房建設，探索農民“集中居住”的社會管理體制創新。另一方面，通過改革土地制度，探索土地融資新模式，發行小城鎮建設債券，解決“三集中”小城鎮發展模式的資金約束問題。

四、堅持利益兼容，積極幫扶，真正實現小城鎮與中心城市的良性互動發展。

首先要從戰略高度處理好小城鎮與中心城市利益兼容下的共同發展問題。從政策上要明確對小城鎮建設的財政扶持，尤其是對經濟基礎較為薄弱的試點鄉鎮，在廣開投融資渠道的同時，充分發揮中心城市在資金、管理、規劃和社會資源整合方面的經驗和優勢，予以幫扶。要鼓勵中心城市的優質產業向試點小城鎮擴張和滲透，嚴格限制落后、淘汰型產業或設施向試點城鎮轉移。要在城鎮規劃布局、生產與生活建設項目選擇、項目推進過程和實施效果評價環節，切實考察試點地區小城鎮綜合改革建設對當地社會民生的長期福利效應。

五、堅持社會發展指標優于經濟發展指標。

從短期補償和長期融入兩方面積極化解城鎮化中的社會矛盾，切實處理好入鎮農民的身份置換與職業、社會保障的同步轉換問題，并通過促進優質教育，從根本上解決入鎮農民后代在城鎮環境下的永續發展問題，使小城鎮建設切實成為改善當地居民尤其是入鎮農民生活水平的有效途徑。在切實依照政策對城鎮開發建設中失地農民進行足額補償外，對入鎮農民城鎮職業工作能力的訓練、社會保障項目的落實，應早于城鎮建設中對相關農民生產生活方式的實際改變。可以考慮由政府舉辦或政府補貼、社會機構舉辦的方式，開展入鎮農民職業技能培訓，這是短期內的轉換目標。長期目標應當是解決入鎮農民的“完全市民”待遇問題，這樣才能從長遠上解決小城鎮建設地區農民入鎮的后顧之憂。應著力發展試點小城鎮衛生事業，按人口規模，分層級加強試點城鎮醫療機構建設。要以小城鎮綜合改革建設為契機，切實改善小城鎮地區相對落后的義務教育體系，通過對試點城鎮加大人力資本投資，從根本上解決入鎮農民后代在城鎮環境下的永續發展問題。

六、妥善處理好小城鎮經濟社會發展與自然力保護問題，嚴格控制小城鎮建設對生態環境和農業安全的負面影響。

必須考慮區域的生態負荷極限，合理規劃和界定城鎮的人口與經濟規模，設定必要的上限，對較多依賴本地自然資源的山區鄉村地區，以建設小型化城鎮為主。小城鎮建設規劃要加強耕地保護利用，注意合理用地、節約用地、保護耕地，適度提高城鎮存量土地的利用率，加強對新增用地的控制，做好資源開發和維護生態統籌規劃。加大生態環境保護力度，注重小城鎮建設中產業結構優化，提高產業技術水平，最大限度地降低粗放消耗型經濟的比例。

七、在發展動力上，政府政策引導與市場機制主導相結合，協調、自然地推進小城鎮建設。

在我國，小城鎮是以行政建制鎮為表現形式的，政府在小城鎮建設的作用毋庸置疑。但是，另一方面，小城鎮作為資源、人口的一種配置途徑，其形成和發展必然遵循生產力發展的一般規律，應注意小城鎮建設中的政府行為過度問題，避免將小城鎮建設單純視為政府項目、政府工程，避免建設中不切實際的“”，避免政府大包大攬。倡導循序漸進，盡可能發揮市場的選擇機制，盡量減少不必要的建設指標、建設進度的行政性設置與考核，尤其是在涉及百姓投入的重大事項上，要充分考慮鄉鎮居民的實際承受能力。政府的基本工作應主要集中于規劃引導、政策制定、公共事務治理、生態保護、公共物品有效供給，發揮市場在項目資源、人口資源集聚、建設中的主導作用。

八、“軟”、“硬”結合，以“軟”促“硬”，“軟”建設先行。

小城鎮建設展現的是一個社會資源、人口資源的空間布局問題，是一個空間的硬件系統形成問題，但是，制約小城鎮健康有序發展的關鍵，是軟環境建設。從我省小城鎮建設的初衷和當前面臨的主要問題來看，軟環境建設的重點，不僅在于政策因素如何提升小城鎮生產力發展和對中心城市的社會經濟的支持，更在于如何解決以生產關系為核心的社會關系以及城鎮上層建筑的良性和諧發展，相應地，對各級政府部門的小城鎮建設工作的考核應側重于軟要素的考察。各級政府部門應當把小城鎮建設重點放在提供能夠吸引優質人力和經濟資源所必需的公共品服務上，尤其是通過軟要素建設，營造和維護公平、高效的區域市場環境。

九、構建小城鎮建設的專項風險預警工作機制。

隨著小城鎮建設的逐步深入，新的環境、經濟、社會、資源等問題也將不斷涌現出來。因此，在推進我省小城鎮建設過程中，要逐步建立和完善風險預警評價系統。首先確定風險預警的重點是小城鎮建設可能引發的社會、經濟、環境與生態風險，政府可據此組織專門委員會開發一系列可觀測的評價指標，并通過必要的實地研究，確定各項控制指標的風險閥值，由相關部門定期觀測、收集和分析相關地區的實際指標值，一旦接近或超越預警值，要采取必要的干預措施，以防患于未然。