礦難社會規(guī)則效率低下的原因與對策范文
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【摘要】本文從規(guī)制經(jīng)濟學角度切入，運用產(chǎn)權理論和信息不對稱理論對政府實施礦業(yè)社會規(guī)制的必要性進行了分析。在此基礎上，研究了我國礦難問題社會規(guī)制效率低下的原因，并提出了解決礦難頻發(fā)，提高社會規(guī)制效率的相關建議。近年來，我國礦難事故頻繁發(fā)生，不但給人民的生命財產(chǎn)帶來了巨大損失，更嚴重影響了礦業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和社會的穩(wěn)定，同時也在國內外造成了嚴重影響。如何有效地治理礦難成為了人們普遍關注的社會焦點問題。
一、我國是礦產(chǎn)資源大國，進入二十一世紀，在全面建設小康社會和國內生產(chǎn)總值不斷增長的拉動下，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的范圍不斷擴大，速度不斷加快。由于我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權不明晰，加上礦業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管體系不健全，在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中礦難事故頻發(fā)，造成了巨大的生命財產(chǎn)損失，嚴重影響了我國礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展和社會和諧。礦難頻發(fā)引起了社會各界對礦業(yè)安全作業(yè)問題的廣泛關注和擔憂，礦難問題亟待解決。
《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》明確規(guī)定“礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務院行使對礦產(chǎn)資源的所有權”。其后的《探礦權采礦權轉讓管理辦法》確立了“兩權有償取得、依法轉讓”的制度。但在實際生活中，礦產(chǎn)資源所有權與使用權相混淆，普遍存在所有權與使用權合一，產(chǎn)權界定不清等問題。誰是國有礦產(chǎn)資源的人格化代表，誰代表礦產(chǎn)資源所有者綜合管理國有礦產(chǎn)資源，沒有明確的規(guī)定和完善的管理制度；礦產(chǎn)資源所有權的經(jīng)濟權益沒有得到實際的體現(xiàn)，使用權也沒有得到規(guī)范和限制；在國有產(chǎn)權的前提下，由國家所選擇的人來行使礦產(chǎn)資源的其他權能。由于礦業(yè)主體作為權利的使用者，對資源的使用與轉讓，以及最后成果的分配都不具有充分的權能，使得其在未來的安全生產(chǎn)設施建設等方面的投資動力不足，為礦難事故的發(fā)生埋下了隱患，這是市場經(jīng)濟調節(jié)的必然結果。
而針對礦產(chǎn)資源產(chǎn)權不明晰導致的“市場失靈”進行的社會規(guī)制同樣也需要成本。另外，由于政府和礦產(chǎn)企業(yè)間的信息不對稱，交易成本很高，加上有限理性的政府在規(guī)制過程中為了追求自身經(jīng)濟利益可能被受規(guī)制的礦產(chǎn)企業(yè)所俘獲，政府和礦產(chǎn)企業(yè)形成一個利益集團，相互勾結。在“官企勾結”的局勢下，政府社會規(guī)制的效率大打折扣。甚至，政府實施的社會規(guī)制成了礦難事故發(fā)生的“幫兇”。
我國礦難事故頻發(fā)一方面是由于礦產(chǎn)資源產(chǎn)權不明晰導致的“市場失靈”。這是市場本身無法解決的問題，政府必須進性干預，實施社會規(guī)制。另一方面則是政府在實施社會規(guī)制過程中的腐敗行為所引起的“規(guī)制失靈”。因此，要想有效的遏制礦難事故，必須對現(xiàn)行的礦業(yè)社會規(guī)制進行改革。基于此，本文從規(guī)制經(jīng)濟學角度出發(fā)，對政府實施的礦難社會規(guī)制問題進行了相關分析，在此基礎上闡述了提高我國礦難社會規(guī)制效率的幾點想法。
二、規(guī)制又稱作管制，丹尼爾.史普博（1999年）認為管制是由行政機構制定并執(zhí)行的直接干預市場配置機制或間接改變企業(yè)和消費者的供需決策的一般規(guī)則或特殊行為。一般認為規(guī)制的主體是政府及其行政機構，規(guī)制的客體是微觀經(jīng)濟活動及參與這些活動的個人、企業(yè)和組織機構，規(guī)制的依據(jù)是法律法規(guī)和規(guī)章。政府規(guī)制產(chǎn)生的主要理論根據(jù)是“市場失靈”的廣泛存在，其作用主要是糾正因“市場失靈”而引起的資源配置效率的損失。政府規(guī)制行為實質上是一種經(jīng)濟活動，是各利益集團博弈的結果。
社會規(guī)制作為規(guī)制理論的組成部分，主要是指是指以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛(wèi)生以及保護環(huán)境、防止災害為目的，對物品和服務的質量和伴隨著提供他們而產(chǎn)生的各種活動制定一定的標準，禁止、限制特定行為的規(guī)制。社會規(guī)制是一種制度性安排，其經(jīng)濟理由和社會理由分別是以“市場失靈”所導致的市場效率的損失和部門市場主體對整個人類整體利益的侵害，政府進行社會規(guī)制的最終目標是要在保證人類“可生存性”基礎上去追求資源配置高效率和社會公平。社會規(guī)制表現(xiàn)為一種橫向規(guī)制，只要經(jīng)濟主體的行為不利于改進社會和個人的安全、健康，不利于提高環(huán)境質量，都要受到相應的政府規(guī)制。
我國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中，礦難事故頻繁發(fā)生主要是由于產(chǎn)權不明晰和信息不對稱引起的，由此進行的社會規(guī)制是對產(chǎn)權不明晰和信息偏在所導致的“市場失靈”的回應，以修正市場機制的缺陷，減少市場經(jīng)濟運作給社會帶來的損失。
1、礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權不明晰
產(chǎn)權是一種權利束，是用來規(guī)定人們相互行為關系的一種社會規(guī)則，它是市場交易的基礎。產(chǎn)權不同于所有權，所有權是指財產(chǎn)所有者支配自己財產(chǎn)的權力。產(chǎn)權是兩種平等的所有權之間的權、責、利關系。產(chǎn)權的不明晰或缺失將會導致機會主義盛行，使得企業(yè)的私人成本（收益）和社會成本（收益）不一致，從而產(chǎn)生外部性。產(chǎn)權制度就是同時調整人與自然和人與人之間關系的制度，保證人們在從自然界獲取利益的時候，不得損害他人的利益；或者在保證其他相關人的利益至少不變的情況下，盡可能多的從自然界獲取利益。明確的產(chǎn)權，是人們進行一切交易活動的基礎，它有利于外部性內在化，進而減少和節(jié)省交易成本。
我國礦產(chǎn)資源雖然明確了國家所有，但所有者卻必須與別人發(fā)生千絲萬縷的交易關系，這樣所有者不得不尋求人，形成委托的關系，從而打破了所有權的排他性、完整性。在實際生活中，礦產(chǎn)資源所有權與使用權相混淆，普遍存在所有權與使用權合一，產(chǎn)權界定不清等問題，所有權的經(jīng)濟權益沒有得到實際的體現(xiàn)，使用權也沒有得到規(guī)范和限制。目前國有礦產(chǎn)資源的經(jīng)營形式就是一種人制度，各類人本身都不擁有合法的對于生產(chǎn)資料的個人產(chǎn)權，也不對擁有的生產(chǎn)資料負責，導致企業(yè)成本的外部化和私人成本的社會化。我國在所有權人和使用權人之間分配了礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權，但卻沒有明確彼此的義務，尤其是使用權人的義務和相應的社會責任，在現(xiàn)實中更欠缺使用權人履行義務的激勵機制。由于產(chǎn)權界定不清引起的負外部性問題，單靠市場自身的力量是無法解決的，政府必須實施規(guī)制。作為一種制度安排的政府具有規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢，它能比其他的組織和制度更好地界定和實施產(chǎn)權，進行產(chǎn)權制度改革，明確所有者及相關人對資源的權、責、利關系，從制度上保障礦業(yè)的安全生產(chǎn)，減少礦難事故，實現(xiàn)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
2、信息不對稱
信息不對稱主要是針對完全競爭市場理論中的完全信息假設提出來的。所謂信息不對稱也稱為信息偏在，主要指從事經(jīng)濟活動的各主體所掌握的知識不對稱，擁有較多的信息的一方處于信息優(yōu)勢地位，而掌握較少信息的一方則處于信息劣勢地位。信息不對稱是市場失靈的一種表現(xiàn)形式，在實際生活中，只要存在市場交易，就或多或少的存在該問題。我國礦難事故頻發(fā)的信息不對稱主要體現(xiàn)在礦主和礦工間的信息不對稱問題上。
由于礦難事故的概率信息在礦產(chǎn)企業(yè)和礦工之間呈不對稱分布，礦產(chǎn)企業(yè)對于礦業(yè)安全設施、監(jiān)管系統(tǒng)等方面占有信息優(yōu)勢，而礦工，這些接近于無限供給的農(nóng)民工自身素質有限且安全意識不高，礦產(chǎn)企業(yè)為追逐利潤刻意隱瞞一些安全問題，因此礦工處于信息劣勢方。這就使得在交易過程中雙方往往忽視礦工所承擔的風險成本。另外，在交易發(fā)生后則可能引發(fā)“道德風險”。即處于信息絕對優(yōu)勢的礦產(chǎn)企業(yè)在追求自身效用最大化的同時可能做出不利于礦工的行動，常常表現(xiàn)為礦產(chǎn)企業(yè)為了降低成本而消減對安全生產(chǎn)設施的投資，進而導致了礦難事故的發(fā)生，危害了礦工群體的生命財產(chǎn)安全。這也是我國礦難事故屢禁不止的直接原因。
政府具有合法的強制權力，其具有節(jié)約交易成本的規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢。政府進行社會規(guī)制，可以緩解信息不對稱問題，通過鼓勵礦產(chǎn)企業(yè)和礦工群體間的加強信息溝通、礦產(chǎn)企業(yè)的相關真實信息、建立市場信譽等手段，來矯正信息不對稱所產(chǎn)生的市場失靈，以消除礦難事故發(fā)生的隱患。因此，在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中必須發(fā)揮政府的主導作用，實施政府社會規(guī)制，實施相關的信息披露制度、市場準入制度等，以減少提供信息的成本（交易成本），進而約束各礦產(chǎn)企業(yè)的自私行為，為提高礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用效率和保障礦工的生命財產(chǎn)安全，減少礦難事故的發(fā)生奠定制度基礎。
政府規(guī)制是現(xiàn)代市場經(jīng)濟不可或缺的制度安排。從產(chǎn)權理論和信息不對稱兩方面來看，都需要政府加強管制，從而減低礦難事故發(fā)生的可能性。然而，現(xiàn)實生活中政府管制并沒有取得預想的結果，政府社會規(guī)制效率低下。
1、法律法規(guī)不完善
由于缺乏相應的法律法規(guī)和監(jiān)管體系，在管制過程中無法對政府的行為邊界和行為方式進行根本的限制，監(jiān)管部門及人員嚴重失職、瀆職，對礦主違法違規(guī)現(xiàn)象不制止，也不向上級部門報告，執(zhí)法不嚴。甚至在礦產(chǎn)資源產(chǎn)權界定不明晰的情況下，礦主與有限理性的地方政府間形成一個利益同盟，更有大量的政府人員成為煤礦企業(yè)的股東，地方政府執(zhí)法者與私人小礦主相互串通勾結，共同不執(zhí)行或假執(zhí)行上級部門的安全作業(yè)政策，甚至為地方的礦難事故埋單，嚴重削弱了國家政策措施的強制約束力，增加了礦難治理的難度。
另外，雖然我國一直致力于加強礦產(chǎn)資源立法的建設，通過了一系列法律和法規(guī)，1982年國務院《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》，1984年了《中華人民共和國資源稅條例》，1986年全國人大通過了《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》，1994年了《礦產(chǎn)資源》并頒布了《全國人民代表大會常務委員會關于修改，〈中華人民共和國礦產(chǎn)資源法〉的決定》。但是這些法律和法規(guī)還不完善，礦產(chǎn)資源開發(fā)監(jiān)督管理制度、礦難責任追究制度、礦業(yè)產(chǎn)權制度等的建設相對落后，法律條文零散，地方規(guī)定和中央政策不統(tǒng)一，使得規(guī)制者在管制過程中面臨著無法可依和不知道該依何法的兩難境地，礦難的治理缺乏有效的法律依據(jù)。
2、缺乏獨立的規(guī)制機構，礦業(yè)政策覆蓋范圍較窄
對礦產(chǎn)資源監(jiān)管的有礦產(chǎn)資源監(jiān)察局、公安局、衛(wèi)生局、勞動局、工商局等各部門，但是管理效能低。有了成果各部門爭，出了問題互相推諉，有的部門利益至上，以收費代管理，以罰款代監(jiān)督，以罰代刑。甚至只要交錢，不年檢也可辦相關生產(chǎn)手續(xù)。其體看來，我國礦業(yè)監(jiān)控機制存在兩個大問題[8]:一是監(jiān)管機構隸屬于負責礦產(chǎn)資源生產(chǎn)的行政機構，而不是以一個相對獨立的規(guī)制機構形式存在，使得政府的規(guī)制成了自家人管自家人。二是礦業(yè)安全檢查政策和機制大部分只管國有礦，排斥了高危領域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)私人礦。這樣的監(jiān)控體制必然帶來監(jiān)控的流于形式，礦難事故屢禁不止。
3、政府和礦主間的信息不對稱
政府在節(jié)約交易成本方面具有規(guī)模經(jīng)濟效應，但政府由于其意識形態(tài)的剛性和知識信息的局限性，在管制過程中往往會維持一種無效率的制度安排和不采取行動去消除不均衡的現(xiàn)象。由于政府無法獲取有關礦產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)和運營的真實信息，在審批階段無法排除一些安全生產(chǎn)設施較差的礦產(chǎn)企業(yè)進入運營階段，在運營過程中無法有效地監(jiān)督企業(yè)實施安全生產(chǎn)，在礦難事故發(fā)生后無法真實了解事情的經(jīng)過，懲罰的針對性不強。事實上，在信息不對稱情況下，政府規(guī)制使得礦難的治理工作更加復雜。
四、提高礦難社會規(guī)制效率的建議
政府制定一系列規(guī)則并執(zhí)行和監(jiān)督其實施的規(guī)制行為是一種制度性安排。制度是降低交易成本的一個至關重要的因素，有效的制度可以節(jié)約交易成本，提高社會效率。我國礦難社會規(guī)制實質也是一種制度性安排，針對目前礦難社會規(guī)制存在的問題，提高礦難規(guī)制效率已是大勢所趨。
1、規(guī)制“規(guī)制者”
規(guī)制問題首先是規(guī)制者自身的能力問題，即如果規(guī)制者不能提供足夠高的威懾水平，那么這種規(guī)制必然是低效的。完善立法，規(guī)范規(guī)制者的行為邊界和行為方式，使規(guī)制者在公共利益理論下實施規(guī)制，這是提高礦難社會規(guī)制效率的關鍵。規(guī)制者不能提供足夠的威懾水平，其主要原因是：監(jiān)管人員的腐敗和監(jiān)管的經(jīng)驗和水平不足。現(xiàn)行的立法對規(guī)制者的監(jiān)督力是遠遠不夠的，甚至是規(guī)制者自己監(jiān)督自己，這必然導致監(jiān)督形式化，使得規(guī)制者的權利被無限放大，為尋租腐敗提供了溫床。
因此，必須進行憲法改革規(guī)制“規(guī)制者”。通過憲法來限制政府，限制最終獲取政治權利的政府之權利運用，避免出現(xiàn)干預政府、腐敗政府[9]，是提高礦難社會規(guī)制效率的前提。其次應該加快推進資源保護的法律制度建設，重點是礦產(chǎn)開發(fā)監(jiān)督管理制度、礦難責任追究制度等，為政府社會規(guī)制提供法律依據(jù)，這是關鍵。只有在規(guī)制者合理執(zhí)法，并有合理的法律制度依據(jù)，才能從根本上治理礦難事故。
2、建立相對獨立的規(guī)制機構，加強社會監(jiān)督
由于規(guī)制機構多而且雜，有了成果各部門爭，出了問題互相推諉，有的部門利益至上，以收費代管理，以罰款代監(jiān)督，以罰代刑，這給礦難問題的治理帶來了不便。因此建立相對獨立的規(guī)制機構，加大其獲取信息的能力和執(zhí)法力度，使監(jiān)察部門免于受到其上級部門的干擾，是規(guī)制者執(zhí)法有力的一個重要保證。另外，建立社會監(jiān)督系統(tǒng)，加大公眾輿論的監(jiān)督力度，以對礦主形成一種隱形的壓力，促使其不斷改善安全生產(chǎn)實施，減少礦難事故的發(fā)生。如在礦難發(fā)生后，對于事故受難者給予公正的賠償，同時使礦主對安全生產(chǎn)的投入有更切實的認識。此外，國家安全局也可以采取獎勵群眾舉報的方法，減少隱瞞事故的現(xiàn)象。
五、結論
由于我國礦業(yè)的安全生產(chǎn)基礎薄弱，綜合生產(chǎn)力落后，許多問題不能一下子解決，而且在礦業(yè)安全治理中還涉及到經(jīng)濟體制、政治體制、產(chǎn)業(yè)結構以及經(jīng)濟增長方式等多方面的因素，礦難的治理工作任重而道遠。礦難問題是一個經(jīng)濟問題，也是一個社會問題。礦難的治理工作是一個復雜的系統(tǒng)工程，需要政府、公眾、媒體和礦主等各方的協(xié)同努力。本文主要是從政府社會規(guī)制的角度出發(fā)，分析了我國礦難社會規(guī)制的必要性和規(guī)制效率低下的原因，在此基礎上提出了提高礦難規(guī)制效率的幾點建議。
